征收土地管理法范文10篇

摘要：我国农村产权制度改革经过长期摸索，已初步建立了“三权分置”模式，但在具体实践中还存在一些问题，特别是伴随着新《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的颁布实施，土地征收工作在当前的农村产权制度下出现很多新问题。文章通过分析当前农村产权制度改革中存在的问题，厘清农村产权确权和土地征收工作两者之间的矛盾统一关系，探讨了当前农村产权制度下土地管理工作面临的新情况、新问题，并提出了有针对性的意见和建议。

关键词：农村产权制度；土地征收；农村

农村产权制度改革是国家为实现农村集体土地所有者、使用者权益，保护农民切身利益，推进农民用益物权权益实现的重要手段[1]。土地征收工作是政府根据公共利益需要，通过合法程序征收农民集体土地的行政行为。两者相互联系又相互制约，既是保护农民切身利益的有效手段，又关系到政府实现公共利益的需要，是当前我国土地管理工作中的两项重点工作内容，是实现我国土地管理法治化进程的重中之重[2]。

1农村产权制度改革和土地征收工作的有关情况

1.1现行农村土地产权制度的建立

自中华人民共和国成立以来，我国农村产权制度的演变经历了4个发展阶段[3]：一是实行土地改革，把土地制度改变为“耕者有其田”的农民所有私营制；二是在土地改革基础上，以生产资料入股分红的互助合作形式的农民私有合营；三是经过高级农业合作社和农民人民公社化实现了集体公有公营，即土地所有权与土地经营权统一的产权制度；四是1979年后实行集体所有家庭联产承包责任制，实现了农村土地所有权与经营权的分离，并在20世纪80年代初便极大地促进了农业生产和农村经济发展。自党的十八届三中全会部署开展以来，通过近5年时间的努力，截至2018年底，农村产权登记工作基本完成，我国农村土地产权的“三权分置”（所有权、承包权、使用权）格局基本形成。2019年国家部署开展农村宅基地不动产登记工作，2019年11月山东省济南市作为试点先行推进。但目前在“宅地一体”农村不动产权登记推进过程中，出现一些新情况、新问题，各地进度不一。

提要：

本文结合宪法对土地征用制度的修改，对现行土地供应制度的基本内容作了分析和思考。认为，《宪法》的修改，势必对1998年新修订的《土地管理法》所确立的土地供应方式产生直接的影响。与修宪相适应，土地供应方式必须加以改革。其中，合理界定征收和征用的范围、制定集体建设用地流转相关规定、改革现行土地供应方式，是贯彻科学发展观、保持经济社会可持续发展的必然要求。在此基础上，文章从区分征收与征用、合理规范集体建设用地流转等5个方面提出了土地供应方式改革的一些基本思路，对如何进一步修改现行《土地管理法》、建立新的与宪法精神相吻合的土地供应方式等问题，进行了探讨。对建立新的供地方式和修改《土地管理法》的三点建议：一是建议立法机关和有关部门，加快《土地管理法》的修改进程。二是建议抓紧进行改革土地供应制度的研究工作。三是建议循序渐进，科学建立并确立供地方式改革的法律体系。

关键词：修宪土地供应改革

十届人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案中，将《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》的修改，势必对1998年新修订的《土地管理法》所确立的土地供应方式产生直接的影响。

与修宪相适应，土地供应方式必须加以改革。其中，合理界定征收和征用的范围、制定集体建设用地流转相关规定、改革现行土地供应方式，是贯彻科学发展观、保持经济社会可持续发展的必然要求。

一、现行土地供应制度的基本内容

随着我国水电开发逐步向自然环境较差、后备资源不足的高海拔等地区挺进［1］，当地以土地安置的环境容量严重不足，农村移民生产安置面临较大的挑战［2］。为此，相关各方为有效解决水电工程农村移民生产安置问题进行了大量探索［3－4］，逐年货币补偿安置方式就是其中的一种。逐年货币补偿安置方式实施以来，在一定程度上取得了效果［5］。但是，这种安置方式也存在诸多问题，特别是目前尚未在国家层面出台相关政策，导致其在实施过程遇到阻碍。因此，笔者从法律法规的角度对逐年货币补偿安置方式进行了探讨。

1逐年货币补偿安置方式

目前，逐年货币补偿安置方式在湖南、广西、云南、贵州、四川等省区的水电工程中进行了较为广泛的探索和应用。早期逐年货币补偿安置被称为长期补偿、长效补偿、逐年补偿，2011年国家发改委在对毛尔盖水电站移民安置问题的复函中正式提出了“逐年货币补偿安置方式”。1．1定义。综合各省区相关政策初步定义为:对水电工程被征收农村集体经济组织耕园地的移民户，根据其被征收耕园地面积的产值(产量)或对应的逐年补偿人口，采用逐年、长期发放货币补偿金或实物的一种生产安置方式［6－7］。1．2主要内涵。(1)补偿对象。从目前各省区执行的政策来看，补偿对象分为“对人不对地”和“对地不对人”两类。“对人不对地”是指对与生产安置人口挂钩的补偿人口进行补偿。这种操作方式在云南省最为典型，《云南省人民政府关于进一步做好大中型水电工程移民工作的意见》(云政发［2015］12号)中称之为“逐年补偿安置人口”。“对地不对人”是指对因水电工程建设而征收的集体经济组织所有的耕园地进行补偿，不同项目在耕地和园地的范围上存在一定的差异［7］，但基本都是遵循“淹多少、补多少”的原则。(2)补偿标准。补偿标准有两种方式，一种是直接按照相关部门颁布的耕地亩产值(耕地统一年产值);另一种是耕地亩产值中扣除一定成本后的耕地净产值。同时，对于补偿对象为“逐年货币补偿安置人口”的，首先确定建设征地范围内人均耕园地面积，根据人均耕园地面积与耕地年产值(净产值)确定补偿标准。(3)补偿期限。补偿期限也有两种，一种是与电站运行期一致，直至土地复垦为止;另一种是与耕地承包期一致。(4)资金来源。资金来源可以分为两个阶段，前期采用土地补偿费和安置补助费(土地“两费”);土地“两费”发放完毕后，不足部分主要由项目业主等筹集资金进行补充。筹集的资金有的从项目业主发电收益中提取，有的计入电站运行成本，也有项目将不足部分纳入投资概算。(5)兑付方式。不同地区和不同项目在资金兑付方式上有所差异，一是项目业主根据年度支付的补偿数额逐年将当年资金拨付，二是项目业主将纳入概算的补偿资金一次性拨付。

2法律思考

目前，不同地区、不同项目在逐年货币补偿安置操作上存在着较大差异。笔者从法律层面分析逐年货币补偿安置的补偿对象、补偿期限、兑付方式与现行《土地管理法》《土地管理法实施条例》等法律之间的关系，从法理上探讨逐年货币补偿安置方式的合理性。2．1补偿对象。(1)补偿对象的确定。根据《土地管理法》第四十七条，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算”;《土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有”。同时，《物权法》第五十二条、《村民委员会自治法》第二十四条均规定“征地补偿费的使用、分配方案”需经村民会议讨论决定方可办理。一方面，同安置相关的土地补偿费用为土地补偿费和安置补助费，土地补偿费的使用可经村民会议讨论决定用于安置被征收土地农业人口。另一方面，土地补偿费的计算对象为被征收的土地，而安置补助费是根据“需要安置的农业人口”计算的，需要安置的农业人口计算的基础为被征收的耕地。因此，根据我国现行法律的规定，与安置相关的费用计算和确定的基础均为被征收的土地。同时，根据《物权法》的规定，“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利”，这些权利的载体为承包的土地，脱离土地这些权利将不复存在。从目前逐年货币补偿安置的补偿对象来看，“对地不对人”的操作方式似乎更符合法律规定。一方面，若以“人”为对象，根据现行“逐年补偿安置人口”的计算方法，由于补偿标准按照人均耕园地面积确定，逐年补偿安置人口同人均耕园地面积的乘积在实际情况下基本都大于实际征收的耕园地，多出耕园地的土地补偿费从何而来，难以用法律解释;另一方面，从承包权的角度来看，《农村土地承包法》第三条规定“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”，农村集体土地承包的单位是家庭而非个人，因此以人作为补偿对象不能用法律逻辑进行解释。(2)补偿对象的继承。从权利继承的角度来看，《农村土地承包法》第三十一条规定“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”。作为一种权利或者收益，逐年货币补偿是可以继承的，但其继承的载体应该是为承包人带来收益的土地，而并非“逐年补偿安置人口”的特殊身份。同时，在土地权利继承方面，我国实施的是“增人不增地，减人不减地”，是以土地为权利实质进行继承。因此，从权利继承的角度看，以征收的耕园地为补偿对象更合乎法律视角。因此，不论是从补偿对象的确定还是补偿对象的继承，将征收的耕园地作为补偿对象(对地不对人)更符合现行法律要求。2．2补偿期限。目前，逐年货币补偿的期限有与电站运行期一致和与土地承包期一致两种。一般而言，电站运行期可以达到50a或者更长。《土地管理法》第十四条规定“土地承包经营期限为三十年”;《农村土地承包法》第四条规定“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”等，预估在未来几十年农村土地承包关系不会发生较大变化。如果从时间度量，电站运行期和承包期基本一致，但严格地讲，只要电站在运行则不能停止实施逐年货币补偿安置，而土地承包关系则存在变化和调整的可能。相比较而言，采用电站运行期作为补偿期限更为合理。2．3兑付方式。目前兑付方式的差异主要体现在项目业主是否一次性拨付补偿资金，而根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”。可以看出，国家法律对补偿资金要求“全额支付”，同时对拨付的时间也作出明确的规定。因此，项目业主一次性拨付补偿资金才是符合法律要求的。项目业主逐年拨付补偿金不仅违反了《土地管理法实施条例》第二十五条规定，还存在“租地”之嫌。同时，在兑付形式方面，还有一个程序值得重点关注，部分规划设计成果及文献在兑付程序上有这样的表述，“(补偿资金)由某某县移民管理机构直接发放给移民户”。如前所述，安置补助费主要用于移民安置，直接发放到移民户无可厚非，但是根据《土地管理法实施条例》第二十六条之规定，土地补偿费应归集体经济组织所有，它是农村土地集体所有制的体现，直接将土地补偿费发放给移民户有悖于法律规定，它本质上体现了农户承包权同集体所有权的冲突，将土地补偿费直接发放给移民的做法损害了集体经济组织的利益，削弱了集体所有权权能［8］。根据法律规定，土地补偿费应兑付给集体经济组织，再由集体经济组织决定其用途。对于土地补偿费的使用，《土地管理法》第四十九条、《物权法》第五十二条、《村民委员会自治法》第二十四条均明确规定“征地补偿费的使用、分配方案”需经村民会议讨论决定。故从法律上讲，土地补偿费发放给移民户是可行的，但是其必须是经过村民会议讨论决定的结果，根据《村民委员会自治法》第三十条的规定，还需要建立村务档案，该过程至关重要不能忽略。

3政策思考

《行政处罚法》第4条第3款规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据”。一些地方政府和行政机关因此在制定的政府（政务）信息公开工作中规定，行政处罚的依据、程序、标准等事项公开。笔者认为，应该以“违法责任”公开代替“行政处罚”公开。

一、行政处罚仅仅是违法行为人应承担的各种法律责任中的一种责任。

《行政处罚法》第8条规定的行政处罚是：（1）警告；（2）罚款；（3）没收违法所得、没收非法财物；（4）责令停产停业；（5）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（6）行政拘留；（7）法律、行政法规规定的其他行政处罚。而目前我国法律、法规、规章规定的追究违法行为人的法律责任则很多，除行政处罚外，还有承担民事责任、给予行政处分、承担刑事责任和行政强制措施、责令纠正或者停止违法行为、具体行政行为的撤回或无效、征收行政收费、行政执行罚等法律责任。因此，行政处罚仅仅是违法行为人应承担的各种法律责任中的一种责任，或者说是一部分责任，而不是全部法律责任。

以《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的部分法律责任为例。

1、行政处罚：“没收违法所得”（《土地管理法》第73条、第81条）；“限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施”（《土地管理法》第73条）、“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”（《土地管理法》第76条第1款）、“限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”（《土地管理法》第77条第1款）；“没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施”（《土地管理法》第76条第1款）、“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”（《土地管理法》第77条第1款）；“罚款”（《土地管理法》第73条、第74条、第75条、第76条第1款、第80条、第81条）；“收回土地使用权”（《土地管理法》第37第1款、第65条第1款第2项[1]）。

2、承担民事责任：“恢复土地原状”（《土地管理法》第73条、第76条第1款）；“责令限期治理”（《土地管理法》第74条）；“承担赔偿责任”（《土地管理法》第78条第2款）。

编者按：本论文主要从土地征收制度新的理念；征地改革过程中值得思索的几点问题等进行讲述，包括了按照被征用土地的原用途给予补偿与市场机制的衔接、将实物补偿作为征地补偿方式中的主要构成部分、着手建立切实代表农民利益表达的团体,保障失地农民的合法权益、在征地制度改革这个长期的过程中,要认真研究社会主义市场经济的特殊性等，具体资料请见：

【摘要】本文通过对我国征地制度方面新政策法规条文的分析,提出了征地制度改革过程中需要探讨的一些小问题。

【关键词】土地;征收;征用;改革

在市场经济体制日益完善,土地市场蓬勃发展的今天,如何改革完善征地制度,如何在征地过程中保障失地农民的切身利益仍是重中之重。本文试图针对土地制度政策方面的新条文对此问题进行初步探讨。

1土地征收制度新的理念

随着《土地管理法》的不断完善和《物权法》的颁布实施,我国土地征收制度也被赋予新的思考和理念,主要可表现为以下三个方面:

为全面贯彻落实科学发展观，进一步推进我县土地开发整理复垦，保持全县耕地总量动态平衡，促进经济持续快速发展，我局根据有关法律法规规定，结合我县实际，现就向砖瓦窑厂征收土地复垦费的具体问题提出如下意见：

一、征收土地复垦费的必要性

加强土地复垦开发整理，是保持耕地占补平衡、保护耕地资源、置换年度用地指标、顺利报批土地的必要条件，特别是20**年9月省国土资源厅下发了《关于进一步加强和规范耕地占补平衡工作有关问题的通知》（冀国土资地字[20**]42号），进一步严格了占用耕地补偿制度，要求在补充数量和质量相当的耕地后，才能申报建设项目用地，因此复垦土地更成为申报用地必需的先决条件。但要大面积地开展土地复垦开发整理，前提又需要大量的资金投入，解决资金问题单纯依靠县财政的投入还远远不够。依法收取土地复垦费,既可以有效地减轻政府负担,还能在一定程度上制止个别砖瓦厂超面积取土、浪费土地等问题的发生。因此，在当前从严控制土地的形势下，依法收取土地复垦费，通过土地复垦开发整理置换年度用地指标成为必然选择，也非常有必要。

二、征收土地复垦费的法律依据

《中华人民共和国土地管理法》第42条规定：因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定缴纳土地复垦费。20**年9月30日国土资源部等七部委联合下发的《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》要求：凡从事烧制砖瓦等生产建设活动造成土地破坏的单位或个人是土地复垦法定义务人。复垦义务人必须根据破坏土地面积和类型、复垦标准等，依法缴纳复垦费；对1999年1月1日新修订的《中华人民共和国土地管理法》实施以后尚未履行复垦义务的，复垦义务人必须依法补缴土地复垦费。

三、征收的范围和标准

摘要：即将实施的新《土地管理法》规定，征收农用地的土地补偿费和安置补助费通过制定公布区片综合地价确定，这对我国征地补偿制度的改革具有重大意义。如何更好地制定落实征地区片综合地价，是接下来各地政府的一项重要课题。本文在梳理征地补偿制度变迁和典型地方模式的基础上，分析了征地区片综合地价的本质、制定原理、优越性及存在问题。结果表明，征地区片综合地价的本质是政府垄断价格，其具有提高征地补偿标准、实现同地同价、趋向弹性化和考虑了土地增值分配的优越性的优点，同时它也存在一些不足之处，如“不同地同价”隐患、土地价值不明晰、结果科学性存疑和与现实情况不兼容等。针对存在的主要问题，本文从4个方面提出了建议，以期为政府更好落实征地区片综合地价提供参考。

关键词：征地区片综合地价；征地补偿；土地制度改革；失地农民；地方实践

回顾改革开放40年，中国在世界历史发展的潮流中创造出了一次又一的“经济奇迹”，其迸发出的经济活力前所未有。在我国经济社会发展中，土地制度改革不仅拉开了中国经济增长的阀门，还促进了中国经济、社会和政治结构的深刻变革。1987年9月，深圳市分别以协议、招标和拍卖方式出让5块土地，敲响了土地使用权作为商品进入市场交易的第一钟。此后，中国城市中出现了土地征收、土地出让的热潮。全国范围内的土地出让金在1993-2016年间由300亿元飙升到3.56万亿元，增长了119倍[1]。虽然被征土地为城市建设提供了载体、高额的土地出让金为城市发展注入了资金活力，但其也存在着不容忽视的问题。一是大量的农用地被征收严重威胁我国的粮食安全；二是大量的农民失去了他们赖以生存的土地，征地制度不完善伴随的征地补偿标准偏低、征地程序不公等问题严重损害了农民的权益，据统计，农用地征收中农民的补偿费只占土地出让收益的3%~16%之间[2]66-72，由征地诱发的社会冲突不仅在频率上日渐增加，在规模、激烈程度上也呈现扩大、加深的趋势。各界对调整现行征地制度的呼声越来越高，新《土地管理法》应运而生。新规表明，征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市制定公布区片综合地价确定，并至少每三年调整或者重新公布一次。征地补偿新标准首次以“价格”的形式正式出现在土地管理法中，意味着我国征地补偿向市场化方向迈进了至关重要的一步。基于以上大背景，本文从新《土地管理法》中的征地补偿新标准入手进行理论探索，在梳理建国以来征地补偿制度变迁的基础上，分析征地区片综合地价本质，探讨区片综合地价的优越性及存在问题，并提出相关建议与解决措施。

一、征地区片综合地价研究简况

目前学术界对于征地区片综合地价的研究尚处于起步阶段。关于征地区片综合地价的内涵，国内学者侧重于其价格构成分析，认为征地区片综合地价主要由农用地质量价格、社会保障价格、粮食安全价格和生态安全价格组成（朱道林，2005；张裕凤等，2009；吴焕发，2010）[3-5]，这符合农用地的价值内涵[6]。在评价征地区片综合地价上，学者们有共识也有分歧。学者们认为征地区片综合地价具有提高征地补偿、实现同地同价、维护失地农民权利、提高制度运行效率和严谨性的优点（寿程杰，赵水阳，2009；许传刚，2013）[7-8]。同时，有学者通过实地调研，得出征地区片综合地价存在土地补偿与安置补偿费比例难以明细、区片层级过多级差过大、地方政府和农民不满“不同地同价”等问题（孙立峰，2010；孙宏艳，2011）[9-10]。也有学者从制度创新角度出发，指出征地区片综合地价存在混淆土地真实价格、有效性存疑、与原征地补偿制度难兼容和与宏观经济制度相悖等问题（李明月，史京文，2010；左静，2016）[11-12]。区片划分和区片价测是制定区片综合地价的两个步骤。关于征地区片综合地价的分区和测算，学者们运用的方法并不统一，采用叠加法、集对分析法、因素定级法、工业基准地价剥离法、社会保障法和收益还原加权法的都有（程文仕，2009；鲍海君，曾蓉等，2011；张志，龚建等，2016）[13-15]。学者们还对测算结果进行了分析讨论，认为部分地区存在分区过细的现象（叶艳妹，孙帅，2011）[16]，以及土地增值收益分配是征地区片综合地价测算的关键（田燕，杨喜会等，2018）[17]。通过以上文献的梳理可以看出，众多学者对征地区片综合地价在价格的构成、其优劣势和测算方法上给了详细解答，但上述研究也存在着不足，比如没有对征地区片综合地价的本质进行阐述，也没有对征地区片综合地价在实施中可能会出现的问题进行解答。本文和既有文献的不同之处在于：一是研究背景不同，本文是基于《新土地管理法》中的征地区片综合地价，目前在这一背景下的相关研究寥寥无几，背景不同导致其蕴涵的概念、测算指标、方法皆有所差异；二是梳理我国征地补偿制度变迁的历史，并简要分析实施征地区片综合地价的典型模式；三是从级差地租和区位地租等经济学理论出发，分析征地区片综合地价的本质和制定原理；四是通过已经公布最新征地区片综合地价的省市，并结合以往的实施情况，深入分析征地区片综合地价的优越性和可能存在问题，据此提出相关建议，为政府在未来制定征地区片综合地价、学术界进行进一步研究提供参考。

二、征地补偿的制度变迁和地方模式简析

土地法律制度是以土地所有权为核心而构建起来的。我国土地的国家所有权和集体所有权的二元结构，使得我国土地法律制度具有其自身的特点。作为土地所有权发生根据的土地征收法律制度亦如此。一般意义上的土地征收，为国家对个人土地所有权的征收；而我国的土地征收，则是国家对集体土地所有权的征收。简言之，我国的土地征收实质上即集体土地征收。（注：梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第332页。）土地征收作为土地法中的一个基本制度，对社会经济生活及民事主体的财产权都具有重要的影响。另外，由于土地是稀缺资源，对其征收即意味着对土地资源的重新利用，从资源利用的效益最大化出发，也有必要对土地征收持十分谨慎的态度。从现实的土地征收法律制度出发，探讨土地征收及其引发的法律问题，对土地征收法律制度的完善及土地权利的保护不无裨益。

一、土地征收与土地征用土地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。两者的相似性，在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为，土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。（注：这方面的见解一般相同。如梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330页；张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）如他人的土地所有权并不消灭，则不能谓之征收。就土地征用而言，则是国家因公共事业的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还原土地所有人。（注：张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）他人的土地所有权并不因国家的征用行为而消灭。

在现代法制国家，无论是土地征收，还是土地征用，皆需要有明确的法律依据，自不待言。土地征收或土地征用具有明确的法律依据，一则可以使政府行使公权力时须依严格的程序防止国家权力对他人财产权进行不适当干预；二则可以使土地所有权人或土地他项权利人在顾及国家公共需要的前提下，通过法律途径寻求救济，获得公正、必要的补偿。

名义上，我国现行法基本上仅涉及土地征用。《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”（注：《中华人民共和国宪法》第十条。）《国家建设征用土地条例》即称，该条例的规制对象为土地征用。（注：该条例颁行于1982年，现在仍然生效。）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定了农民集体土地所有权可因“国家征地”而发生变更。（注：原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条。）在这里，农民集体土地所有权的变更是由于土地的征收还是征用不甚明确。若依通说，“国家征地”应理解为国家对集体土地的征收，因为它引起了集体土地所有权的变更。若依现行法的规定，则是对集体土地的“征用”。宪法、法律和法规并未规定“征收”，而只规定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾经施行过的。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，“农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国家的土地”属于国家所有。）

实际上，现行法所规定的土地“征用”确实引起了土地所有权的变更，即集体土地所有权变更为国家土地所有权。《土地管理法实施条例》即规定了“国家依法征用的土地”属于国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》亦明确了“国家建设征用的土地，属于国家所有。”（注：《国家建设征用土地条例》第五条。）这样，现行法的土地征用客观上就是一般所指的土地征收。

现行法名义上为土地征用，实际上却是土地征收。无论是土地征收，还是土地征用，都是国家凭借公权力对他人土地权或土地他项权利予以强制性剥夺，但这种强制性剥夺须以存在公共利益为条件。公共利益具有较为广泛的范围。国防、交通事业、水利事业、公共卫生、教育、政府机关及慈善事业等，即其适例。公共利益并非都具有永久性，如军事工事可因特定军事目的已完成而无存在的必要。在此情况下，是否无需将他人的土地所有权予以强制征收而是对他人的土地他项权利予以征用，并非无考虑的余地。从公共利益的性质及需要出发，对具体的公共利益事项予衡量，将土地征收和土地征用予以恰当划分，使集体土地所有权不致遭受国家公权力的过分干预，应是保护土地资源的一项重要内容。对土地征收和土地征用予以界定，将土地征用从土地征收中分离出来，使土地征收名副其实，是物权和土地立法中应注意的一个问题。

本文作者：郭晓刚工作单位：山西大同大学政法学院

0引言

“农村土地”是指我国农民集体所有并由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地。［1］116在我国，农村土地无论对于国家还是农民都具有明显不同的功能及效用。农村土地征收是国家强制取得农民集体土地所有权或对农民集体土地权利过度限制的一种行为和制度。农村土地征收已成为用于满足国家各种建设用地的主要方式。然而，在我国的农村土地征收过程中，违法现象却非常普遍，如何运用法律手段规制农村土地征收中的利益关系问题，是我国面临的迫切任务。

1现行农村土地征收法律制度存在的问题

我国城市化进程不断加快，推动了农村经济的快速发展，提高了农民生活水平，也引发了诸多矛盾和问题。在现有的土地制度框架下，农村土地征收状况不容乐观，农村土地征收中出现的诸多矛盾和问题表明，现行农村土地征收过程与结果已被异化，农村土地征收正逐渐丧失其正当性基础．［2］238主要表现为:现行农村土地制度安排致使农民的土地权益受到损害，农村土地征收补偿法律制度有悖于失地农民权益的保障。

1．1现行农村土地征收制度致使农民土地权益受损

土地法律制度是以土地所有权为核心而构建起来的。我国土地的国家所有权和集体所有权的二元结构，使得我国土地法律制度具有其自身的特点。作为土地所有权发生根据的土地征收法律制度亦如此。一般意义上的土地征收，为国家对个人土地所有权的征收；而我国的土地征收，则是国家对集体土地所有权的征收。简言之，我国的土地征收实质上即集体土地征收。（注：梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第332页。）土地征收作为土地法中的一个基本制度，对社会经济生活及民事主体的财产权都具有重要的影响。另外，由于土地是稀缺资源，对其征收即意味着对土地资源的重新利用，从资源利用的效益最大化出发，也有必要对土地征收持十分谨慎的态度。从现实的土地征收法律制度出发，探讨土地征收及其引发的法律问题，对土地征收法律制度的完善及土地权利的保护不无裨益。

一、土地征收与土地征用土地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。两者的相似性，在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为，土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。（注：这方面的见解一般相同。如梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330页；张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）如他人的土地所有权并不消灭，则不能谓之征收。就土地征用而言，则是国家因公共事业的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还原土地所有人。（注：张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）他人的土地所有权并不因国家的征用行为而消灭。

在现代法制国家，无论是土地征收，还是土地征用，皆需要有明确的法律依据，自不待言。土地征收或土地征用具有明确的法律依据，一则可以使政府行使公权力时须依严格的程序防止国家权力对他人财产权进行不适当干预；二则可以使土地所有权人或土地他项权利人在顾及国家公共需要的前提下，通过法律途径寻求救济，获得公正、必要的补偿。

名义上，我国现行法基本上仅涉及土地征用。《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”（注：《中华人民共和国宪法》第十条。）《国家建设征用土地条例》即称，该条例的规制对象为土地征用。（注：该条例颁行于1982年，现在仍然生效。）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定了农民集体土地所有权可因“国家征地”而发生变更。（注：原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条。）在这里，农民集体土地所有权的变更是由于土地的征收还是征用不甚明确。若依通说，“国家征地”应理解为国家对集体土地的征收，因为它引起了集体土地所有权的变更。若依现行法的规定，则是对集体土地的“征用”。宪法、法律和法规并未规定“征收”，而只规定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾经施行过的。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，“农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国家的土地”属于国家所有。）

实际上，现行法所规定的土地“征用”确实引起了土地所有权的变更，即集体土地所有权变更为国家土地所有权。《土地管理法实施条例》即规定了“国家依法征用的土地”属于国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》亦明确了“国家建设征用的土地，属于国家所有。”（注：《国家建设征用土地条例》第五条。）这样，现行法的土地征用客观上就是一般所指的土地征收。

现行法名义上为土地征用，实际上却是土地征收。无论是土地征收，还是土地征用，都是国家凭借公权力对他人土地权或土地他项权利予以强制性剥夺，但这种强制性剥夺须以存在公共利益为条件。公共利益具有较为广泛的范围。国防、交通事业、水利事业、公共卫生、教育、政府机关及慈善事业等，即其适例。公共利益并非都具有永久性，如军事工事可因特定军事目的已完成而无存在的必要。在此情况下，是否无需将他人的土地所有权予以强制征收而是对他人的土地他项权利予以征用，并非无考虑的余地。从公共利益的性质及需要出发，对具体的公共利益事项予衡量，将土地征收和土地征用予以恰当划分，使集体土地所有权不致遭受国家公权力的过分干预，应是保护土地资源的一项重要内容。对土地征收和土地征用予以界定，将土地征用从土地征收中分离出来，使土地征收名副其实，是物权和土地立法中应注意的一个问题。