土地用途管制范文10篇

基于社会经济与政策耦合视角的绩效分析

土地用途管制的核心是保护耕地，根据国务院及国土管理系统颁布的有关土地管理，特别是有关耕地保护和珍惜利用土地的各项法规、条例[13]，结合我国1996年-2010年间的耕地面积变化趋势，将该时间段划分为3个阶段。1996年-1998年为第一阶段，该阶段是耕地保护制度的产生期，1996年6月，在全国土地管理厅、局长会议上，首次正式提出“实现耕地总量动态平衡”，1997年3月，首次设立了“破坏耕地罪”等，1998年修订《土地管理法》，确定了土地用途管制制度，一系列耕地保护制度的出台改变了过去耕地无序管理的混乱局面，取得了较好的效果，期间耕地面积减少39.71万hm2，年均减少约19.855万hm2；1999年-2004年为第二阶段，该阶段是耕地保护制度的发展期，也是城镇化高速发展阶段，在巨大的经济利益驱动下，耕地快速流失，6年间耕地面积减少719.78万hm2，年均减少119.96万hm2；2005年-2010年为第三阶段，该阶段是耕地保护制度完善期，在较为切实有效的耕地保护措施下，耕地过快减少的势头总体上得到遏制，6年间耕地面积减少71.10万hm2，年均减少11.85万hm2。最后，在阶段划分的基础上，分别选取各阶段指标的年均水平作为指标分值，进行绩效评价。

评价指标体系确定评价土地用途管制制度绩效不同于评价政府行政绩效，应该更多的从客观尺度方面来衡量，目前客观分析的基础主要是官方公布的数字。根据已有理论[10，14-16]，结合目前我国省（自治区、直辖市）数据的可得性，选取能够综合反映地方社会经济及政策实施情况的指标，其中，由于土地用途管制的核心内容是保护耕地，因此政策方面的指标选取耕地面积，耕地年均减少量及建设占用耕地面积等。初步筛选出人均GDP（x1）、地均GDP（x2）、房地产开发投资（x3）、商品房价水平（x4）、人口密度（x5）、二、三产业产值占GDP比重（x6）、政府财政收入（x7）、农户人均纯收入（x8）、恩格尔系数（x9）、失业率（x10）、城乡消费水平对比（x11）、耕地面积（x12）、耕地占总土地的比重（x13）、各省（自治区、直辖市）耕地在全国耕地中所占比重（x14）、耕地年均变化量（x15）、建设占用耕地面积（x16），这16项指标作为土地用途管制制度绩效评价的底层指标。其中，第一阶段1996年-1998年的建设占用耕地面积数据缺失，故未考虑该指标x16。

数据来源与处理本文根据历年中国统计年鉴、历年各省统计年鉴、中国城市建设统计年报、国研网统计数据库、中国国土资源年鉴、中国劳动统计年鉴、中国农村统计年鉴等，查得1996年-2010年全国31个省（自治区、直辖市）的指标数据。首先将原始数据进行同趋势化（恩格尔系数，失业率，城乡消费水平对比、耕地年均变化量和建设占用耕地面积为逆向指标）和标准化处理，以消除指标之间变化趋势、量纲不一致及数量级的差异现象，并建立变量的相关系数矩阵R。

因子分析因子分析是一种常用的多元统计方法，一般而言，在有多个指标的许多问题中，用因子分析法可寻找出支配多个指标的少数几个公因子或共性因子，这些公因子彼此独立。在所研究的问题中，以公因子代替原指标作为研究的对象，可以在不损失或者很少损失原指标所包含信息的情况下，达到“降维”的作用，从而简化计算与研究[17]。

确定公因子运用SAS软件，计算出相关系数矩阵R的特征值、贡献率和累计贡献率。由于第1和第2这两个公因子的特征值大于1，且三个阶段前两个公因子的累计贡献率分别达到66.09%，64.65%，61.78%，即这2个成分所包括的信息基本可以反应原始变量所包含的总信息，因此可以提取前2个成分作为公因子。由于提取结果还不能明显的反映公因子所包含的指标信息，所以对因子载荷矩阵进行正交方差最大旋转。旋转前后，因子载荷的变量结果基本一致，总的信息量无损失，其中，人均GDP、地均GDP、房地产开发投资、商品房价水平、人口密度、政府财政收入、农户人均纯收入、恩格尔系数、失业率及城乡消费水平对比在第1公因子的载荷系数较大，这些指标主要反映的是社会经济的发展状况，因此可以用第1公因子代表社会经济子系统；耕地面积、耕地占总土地的比重及各省（自治区、直辖市）耕地在全国耕地中所占比重、耕地年均变化量和建设占用耕地面积在第2公因子的载荷系数较大，这些指标反映的是耕地状况，即土地用途管制的执行情况，因此可以用第2公因子代表政策制度子系统。

近年来，随着市场经济的快速发展，土地供需矛盾不断突出，土地资产在社会经济领域中日益显现。而国家实行土地用途管制制度，对土地的使用用途有严格的限定：改变土地使用用途需经土地出让方（人民政府）批准。但实际上土地使用者为了规避招拍挂制度，常常是先斩后奏，不经批准擅自改变使用用途。在土地市场监管中，由于改变土地用途行为隐蔽性很强，致使执法人员很难发现，而且对既成事实的行为的处罚法律上又缺乏可操作性，因此对擅自改变使用用途行为，是多年来一直困扰我们的一大难题。笔者在多年的实际工作中，探索了一些思路。

一、违法行为的认定及表现形式

《土地管理法》规定:国家实行土地用途管制制度。按照新的《土地分类》，建设用地分为商业服务、工矿仓储、公用设施、住宅等八大类。建设用地经依法批准后，用地单位就不得擅自改变原批准的土地用途，擅自改变的则构成了非法改变土地用途的违法行为。

违法主体：是取得出让国有土地使用权或划拨土地使用权的单位和个人。

违法客体：出让或划拨土地使用权及地上建筑物。

表现形式一般为：（1）企事业单位和个人占据优越的地势而改变土地用途用于经营活动（2）单位和个人看上某企业优越的地理位置，而买断企业，进行改制，伺机进行开发。（3）房地产企业囤积土地搞房地产开发。

《农村土地承包法》主要从规范集体和农户之间的关系出发对农民的土地承包经营权进行了文本上的界定和保护。由于农村社区内的人地关系和利益冲突不可能在短时期内得到有效化解，文本上的外在制度规则在短时期内不可能完全内化为农村社区的内部制度规则，尤其是国家公共权力未能得到有效约束，许多相关配套法律法规尚不完善，因此，农民的土地财产权益势必仍然要面临来自多方面的侵害。全面保护农民的土地财产权益，仍然需要进行一系列的相关配套改革和法制建设。土地是绝大多数农民的主要财产形式，保护农民的财产权益，首要的是保护农民的土地财产权益。

（中经评论·北京）我国《农村土地承包法》的正式颁布和实施，改变了我国长期以来主要依靠政策规定、合同约定的方法界定和规范农民土地承包经营权的状况，标志着农民的土地承包经营权获得了直接的法律保护，这为稳定农村土地承包关系并在此基础上赋予农民长期而有保障的土地使用权提供了法律保障，其意义重大而深远。但是，我们也必须看到，《农村土地承包法》主要从规范集体和农户之间的关系出发对农民的土地承包经营权进行了文本上的界定和保护。由于农村社区内的人地关系和利益冲突不可能在短时期内得到有效化解，文本上的外在制度规则在短时期内不可能完全内化为农村社区的内部制度规则，尤其是国家公共权力未能得到有效约束，许多相关配套法律法规尚不完善，因此，农民的土地财产权益势必仍然要面临来自多方面的侵害。全面保护农民的土地财产权益，仍然需要进行一系列的相关配套改革和法制建设。

一、农民土地财产权益保护现状的评估与分析

（一）农民的土地财产权益在土地调整、土地流转申仍然可能受到村集体的侵害

《农村土地承包法》对村集体调整、处置农民的承包地做了严格的限制，但是，农民的土地承包经营权并不会因此在短时期内就可免受集体经济组织和村干部的侵害。这是因为：

第一，农村社区内部的人地关系和利益冲突不可能因为国家稳定农村地权关系的法律文本的出现而得以化解。虽然伴随人口增长类型的转变和农业、农村人口不断向外流动转移，我国乡村人口在1995年达到最高值8．59亿人之后开始出现下降的趋势，2001年下降至7．96亿人，农户家庭数量增速也明显放缓，这些都为稳定农村地权关系提供了一定的条件；但是，在许多地区农村社区内部的人地关系冲突和利益冲突不可能因为法律文本的出现而得以迅速化解，农村社区内部的土地调整不可能在短期内从根本上消除。只要土地调整存在，农民的土地承包经营权就有可能受到侵害。

被告人杨某担任村民委员会主任期间，为牟取一定的经济利益，违反土地管理法规，未经土地主管部门批准，多次参与、决策以村委会的名义，将该村集体所有的农民承包经营的基本农田及该村集体所有的林地、旱地等土地非法转让给马某等十五名矿主采矿或开办选矿厂，至使该村有78亩基本农田遭破坏，现已无法复耕。被告人杨某在非法转让土地使用权期间，多次向多人索取、收受财物达52万元。

二、分歧意见

在审理该案过程中，就被告人杨某非法转让土地使用权的行为是否构成犯罪，意见较统一，一致认为被告人杨某的行为已构成非法转让土地使用权罪。但就被告人杨某多次向多人索取、收受财物达52万元的行为是否构成犯罪，形成二种意见：

第一种观点认为，被告人杨某多次向多人索取、收受财物达52万元的行为构成受贿罪，应以受贿罪追究其刑事责任。理由如下，2000年4月29日，全国人大常委会通过立法的形式对《刑法》九十三条第二款作出解释，该解释规定：“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的‘其他依照法律从事公务的人员’：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征用补偿费用的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户口、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。”，虽然被告人杨某的行为不属于该解释前六种情况，但其行为符合该解释第七种情况，其身份属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，应以受贿罪对其定罪量刑。

第二种观点认为，还有一种观点认为被告人杨某多次向多人索取、收受财物达52万元的行为不构成罪。理由如下，被告人杨某的行为不属于该解释前六种情况，而该解释的第七种情况为兜底性条款，立法机关和司法机关没有对这一兜底性条款作出进一步的解释之前，依据罪刑法定原则，法无明文不为罪的要求，司法机关不易引用全国人大常委会关于《刑法》九十三条第二款解释的第七种情况。因此，被告人杨某多次向多人索取、收受财物达52万元的行为不构成罪。

三、评析

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

近年来，党中央、国务院连续下发严格土地管理、加强土地调控的政策文件，有力地促进了各地区、各部门贯彻落实科学发展观，坚决执行宏观调控政策。但是，一些地方仍存在违反农村集体建设用地管理的法律和政策规定，将农用地转为建设用地，非法批准建设用地等问题，并且有蔓延上升之势。为严格执行有关农村集体建设用地法律和政策，坚决遏制并依法纠正乱占农用地进行非农业建设，经国务院同意，现就有关问题通知如下：

一、严格执行土地用途管制制度

土地利用涉及全民族的根本利益，必须服从国家的统一管理。我国人多地少，为保证经济社会可持续发展，必须实行最严格的土地管理制度。土地用途管制制度是最严格土地管理制度的核心。但是，一些地方在土地利用中没有严格执行土地用途管制制度，未经依法批准，擅自将农用地转为建设用地。《中华人民共和国土地管理法》规定：“国家实行土地用途管制制度”，“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。违反土地利用总体规划和不依法经过批准改变土地用途都是违法行为。任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。地方各级人民政府既要加强土地征收或征用管理，更要重点加强土地用途管制。

二、严格规范使用农民集体所有土地进行建设

当前一些地方在使用农民集体所有土地进行建设的过程中，擅自扩大农民集体所有土地的使用范围，违法提供建设用地的问题比较严重。《中华人民共和国土地管理法》规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用农民集体所有土地。对这三类用地的范围，法律和政策都有准确界定，必须严格执行。按照《中华人民共和国乡镇企业法》规定，乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的企业。要严禁以兴办“乡镇企业”、“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”为名，非法占用（租用）农民集体所有土地进行非农业建设。

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

近年来，党中央、国务院连续下发严格土地管理、加强土地调控的政策文件，有力地促进了各地区、各部门贯彻落实科学发展观，坚决执行宏观调控政策。但是，一些地方仍存在违反农村集体建设用地管理的法律和政策规定，将农用地转为建设用地，非法批准建设用地等问题，并且有蔓延上升之势。为严格执行有关农村集体建设用地法律和政策，坚决遏制并依法纠正乱占农用地进行非农业建设，经国务院同意，现就有关问题通知如下：

一、严格执行土地用途管制制度

土地利用涉及全民族的根本利益，必须服从国家的统一管理。我国人多地少，为保证经济社会可持续发展，必须实行最严格的土地管理制度。土地用途管制制度是最严格土地管理制度的核心。但是，一些地方在土地利用中没有严格执行土地用途管制制度，未经依法批准，擅自将农用地转为建设用地。《中华人民共和国土地管理法》规定：“国家实行土地用途管制制度”，“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。违反土地利用总体规划和不依法经过批准改变土地用途都是违法行为。任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。地方各级人民政府既要加强土地征收或征用管理，更要重点加强土地用途管制。

二、严格规范使用农民集体所有土地进行建设

当前一些地方在使用农民集体所有土地进行建设的过程中，擅自扩大农民集体所有土地的使用范围，违法提供建设用地的问题比较严重。《中华人民共和国土地管理法》规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用农民集体所有土地。对这三类用地的范围，法律和政策都有准确界定，必须严格执行。按照《中华人民共和国乡镇企业法》规定，乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的企业。要严禁以兴办“乡镇企业”、“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”为名，非法占用（租用）农民集体所有土地进行非农业建设。

第一章总则

第一条基本情况

**位于河北省东部偏南,地处衡水市东部的南运河西岸。地理位置为东经115о54＇—116о27＇、北纬37о28＇¬—37ο51＇之间，北靠阜城，南连故城，西接武邑，东南邻山东省德州市。土地总面积118778.1公顷（1781671.2亩）。1996年总人口48.2万人。

第二条规划目的

加强全县土地利用的宏观控制和科学管理，实现耕地总量动态平衡和土地资源可持续利用。

以土地供给约束需求，在土地供给能力允许情况下，先重点后一般地科学安排各项建设用地，实行耕地占用与开发、复垦挂钩，严格控制增量用地，建设用地走内涵挖潜之路，切实保护好耕地。

一、农村集体土地登记制度对农民权益的保护

土地登记是国家依照法定程序将土地的权属关系、用途、面积、等级、价值等情况登记于专门的册簿，以加强政府对于土地的有效管理，保护权利人对于土地合法权益的一项重要的制度。农村集体土地登记是保护农民土地合法权益，维护农村社会稳定的根本途径。集体土地所有权、集体土地建设用地使用权、宅基地以及农村土地承包经营权等是法律确定的农民集体和农民个人的重要财产权。通过土地登记，依法确认农民集体的土地所有权、使用权及其范围，保障农民土地合法权益，是保护农民的根本利益，贯彻落实党的农村政策的需要。从民法物权法的角度看，登记作为不动产物权公示的法定方式，它的主要功能就是完成物权的建立、变动和终止，使物权的变动获得社会的承认和法律的保护。通过对农村集体土地的登记可以使其获得物权的法定效力。第一，以物权的排他力保障农民对土地享有充分的合理使用权。第二，以物权请求权保障农民的合法权益不受侵犯。第三，以物权法定原则保障农民对农村集体土地享有的权利明确、具体，不受非法侵犯。经过登记，可以将农民对农村集体土地的各种权利和义务以法律的形式固定下来，并公示于众，而且这些法定的权利和义务均属强制性规范，这样农民的权益就能切实地得到法律的保障。

二、完善我国农村集体土地登记制度

首先应健全土地登记的法律体系。目前，调整我国农村土地登记的法律法规主要是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《土地登记规则》等，尚缺乏民法物权上的规定。土地登记主要是解决土地物权变动中的安全问题，即土地物权怎样才能安全地由物权取得人取得的问题，以及从客观公正的角度看土地物权的变动才能达到排除第三人的干涉的问题，因而只能依靠物权法自身来解决，也就是通过物权变动制度来解决。我国在20世纪90年代初就将物权法列入了立法规划中，民法学界开始物权法理论的研究，90年代末立法机关起草了《中国物权法草案》，开始向社会各界广泛征求意见。目前，《不动产登记法》也已列入全国人大法工委立法计划，国土资源部已成立课题组进行调研和研究。物权法是登记制度的源头，物权法和不动产登记法的出台对于我国土地登记制度的建设将具有历史性的意义。

第二应明确农村集体土地登记的法律效力。所谓土地登记的法律效力，即土地登记是采用实质主义登记还是形式主义登记。在我国目前的土地登记立法中，规定了土地物权的设立、变更和废止必须进行登记，但对于不登记的没有相应的法律措施，即土地登记的法律效力不明确，仅散见于城市房地产管理法、担保法及部分司法解释中。因而，应在即将出台的物权法和不动产登记法中明确我国土地登记的法律效力，即土地权利变动不经登记不生效，以增强土地登记的公信力。

第三应明晰农村集体土地产权。目前集体土地所有权主体缺位，其权能也只包括占有、使用、收益，而不包括处分权，即集体拥有的是受到一定限制的所有权。至于为何受限制，如何受限制，理论界尚无定论，而相关的法律规定也极其模糊。关于农村集体土地使用权，法律上未对其权能作出明确规定，学理上对其定义及性质归属也未达成一致意见，导致在实践中各地做法不一。因而，应在有关法律法规中明确农村集体土地权属的权能和法律意义，以解决这种主体缺位、权能不明的问题，取消这种局面对土地登记效力产生的负面影响。

土地发展权，是土地变更为不同使用性质之权，如由农地变更为城市建设用地。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或所有权以目前已经编定的正常使用的价值为限，即土地所有权的范围，以现在已经依法取得的既得权利为限。至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。[1]1947年英国《城乡规划法》第一次建立土地发展权制度；1968年和1974年美国以州立法的形式分别建立土地发展权移转（TDR）和土地发展权征购（PDR）制度；1975年法国公布《改革土地政策的法律》，以“建筑权”的方式解决土地利用集约度提高而产生的土地发展权问题。随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，城市化进程快速推进，因土地用途改变、土地利用集约度的提高而产生的巨大经济利益的权利归属和利益分配问题，必须借助土地发展权制度予以解决。土地发展权的法律性质问题，直接关系到土地发展权法律制度设计，既是一个不容回避的理论问题，又是一个极为重要的实践问题，因而探讨土地发展权的法律性质很有意义。

一、公权与私权划分的意义及局限性

（一）公权与私权划分的意义

在法律上，有公权与私权之分。公权与私权的提法，最早源于古罗马法学家乌尔比安关于公法与私法的划分。公权是公益方面的权利，或者保护公共利益方面的权力；私权是公民之间或私人团体之间，涉及私得、私心、私欲等方面的权利。这种公私权划分一直被西方政治家、法学家所沿用。我国理论界在几十年前也有过公权私权的说法，后来很少。但改革开放后，随着社会主义市场经济的建立和不断发展，法学界关于公权与私权的划分又讨论得非常热烈。

区分公权与私权的意义在于确定权利的性质，应从何种角度进行法律规定，采用何种救济方法，以及案件由何种性质的法院或审判庭审理，适用何种程序等等。公权与私权划分的意义，还可以从法律观念层面剖析。公权观念认为，国家应凌驾于社会和人民之上，国家利益应绝对优先于一切个人利益，一切法律、法规都是国家意志的体现，一切权利、权力都源于国家的授权。一切领域、一切关系都应受国家行政权力的支配，个人的一切行为都须得到国家的许可，国家拥有绝对不受限制的权力。公权观念支配之下的国家行政，强调政府对社会、对人民的“管理”，属于“管制行政”。私权观念认为，国家之所以存在，目的在于保护个人的私权，个人的私权神圣不可侵犯，非基于社会公共利益的目的和依据法定程序，不受剥夺和限制。国家公权力的活动范围主要是政治生活领域，民事生活领域实行私法自治原则，即由法律地位平等的当事人协商决定他们之间的权利义务关系，国家原则上不作干预，只在发生纠纷不能通过协商解决时，才由国家司法机关出面裁决。一切法律、法规都是人民意志的体现，国家的权力来自人民的授权。私权观念支配之下的国家行政，强调对社会、对人民的“服务”，属于“服务行政”。为进一步理解公权与私权区分的意义，有必要从与公权、私权相对应的另一对范畴来把握。公法、私法是与公权、私权相对应的一对范畴。一般理解，公法上的权利即公权；私法上的权利即私权。由于社会生活中存在两类不同性质的关系──平等主体之间的、不需要国家公共权力参与的关系与不平等主体之间的、需要国家公共权力参与的关系，于是产生了作为不同调整手段的私法、公法。[2]

在市场经济条件下，公法、私法的差异是客观存在的，对它作出适当的区分也是必要的。私法的实质在于保障合法的私权利，公法的实质在于正确运用国家的公权力（包括立法权、行政权、司法权）。构建社会主义市场经济法律体系，既要有私法，又要有公法。建立社会主义市场经济法律制度，必须承认公法、私法的区别并正确划分它们的界限。[3]同理，建立社会主义市场经济法律制度，也必须正确划分公权与私权。

土地发展权，是土地变更为不同使用性质之权，如由农地变更为城市建设用地。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或所有权以目前已经编定的正常使用的价值为限，即土地所有权的范围，以现在已经依法取得的既得权利为限。至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。[1]1947年英国《城乡规划法》第一次建立土地发展权制度；1968年和1974年美国以州立法的形式分别建立土地发展权移转（TDR）和土地发展权征购（PDR）制度；1975年法国公布《改革土地政策的法律》，以“建筑权”的方式解决土地利用集约度提高而产生的土地发展权问题。随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，城市化进程快速推进，因土地用途改变、土地利用集约度的提高而产生的巨大经济利益的权利归属和利益分配问题，必须借助土地发展权制度予以解决。土地发展权的法律性质问题，直接关系到土地发展权法律制度设计，既是一个不容回避的理论问题，又是一个极为重要的实践问题，因而探讨土地发展权的法律性质很有意义。

一、公权与私权划分的意义及局限性

（一）公权与私权划分的意义

在法律上，有公权与私权之分。公权与私权的提法，最早源于古罗马法学家乌尔比安关于公法与私法的划分。公权是公益方面的权利，或者保护公共利益方面的权力；私权是公民之间或私人团体之间，涉及私得、私心、私欲等方面的权利。这种公私权划分一直被西方政治家、法学家所沿用。我国理论界在几十年前也有过公权私权的说法，后来很少。但改革开放后，随着社会主义市场经济的建立和不断发展，法学界关于公权与私权的划分又讨论得非常热烈。

区分公权与私权的意义在于确定权利的性质，应从何种角度进行法律规定，采用何种救济方法，以及案件由何种性质的法院或审判庭审理，适用何种程序等等。公权与私权划分的意义，还可以从法律观念层面剖析。公权观念认为，国家应凌驾于社会和人民之上，国家利益应绝对优先于一切个人利益，一切法律、法规都是国家意志的体现，一切权利、权力都源于国家的授权。一切领域、一切关系都应受国家行政权力的支配，个人的一切行为都须得到国家的许可，国家拥有绝对不受限制的权力。公权观念支配之下的国家行政，强调政府对社会、对人民的“管理”，属于“管制行政”。私权观念认为，国家之所以存在，目的在于保护个人的私权，个人的私权神圣不可侵犯，非基于社会公共利益的目的和依据法定程序，不受剥夺和限制。国家公权力的活动范围主要是政治生活领域，民事生活领域实行私法自治原则，即由法律地位平等的当事人协商决定他们之间的权利义务关系，国家原则上不作干预，只在发生纠纷不能通过协商解决时，才由国家司法机关出面裁决。一切法律、法规都是人民意志的体现，国家的权力来自人民的授权。私权观念支配之下的国家行政，强调对社会、对人民的“服务”，属于“服务行政”。为进一步理解公权与私权区分的意义，有必要从与公权、私权相对应的另一对范畴来把握。公法、私法是与公权、私权相对应的一对范畴。一般理解，公法上的权利即公权；私法上的权利即私权。由于社会生活中存在两类不同性质的关系──平等主体之间的、不需要国家公共权力参与的关系与不平等主体之间的、需要国家公共权力参与的关系，于是产生了作为不同调整手段的私法、公法。[2]

在市场经济条件下，公法、私法的差异是客观存在的，对它作出适当的区分也是必要的。私法的实质在于保障合法的私权利，公法的实质在于正确运用国家的公权力（包括立法权、行政权、司法权）。构建社会主义市场经济法律体系，既要有私法，又要有公法。建立社会主义市场经济法律制度，必须承认公法、私法的区别并正确划分它们的界限。[3]同理，建立社会主义市场经济法律制度，也必须正确划分公权与私权。