社区治理理论范文10篇

编者按：本文主要从中国传统文化中的治理理念；改革开放三十年间治理的成功经验；创建有中国特色的治理理论的路径选择——多角度视角进行论述。其中，主要包括：道家无为而治，取法自然、道家无为则无不治、儒家仁义中庸，崇尚德性、儒家把人性与管理相结合，形成了以人为本的管理模式即德治主义、法家立法严刑，施术用势、法家的法治论主张、其它学派的主张、只要是合理的都应该积极吸纳进来，让其成为有特色的治理理论的闪光点、发展观念转变、政府职能转变、目标理念转变、主体多元化、作为元治理的政府，不再是过去的全能型政府，而是一个现代型政府、坚持市场的治理主体地位，是发展中国特色社会主义市场经济的内在要求、领域宽广化、有中国特色的社区治理理论、原则并重化、创建有中国特色的治理理论，必须始终不渝地坚持法治化原则和可持续化原则、构建双层治理模式、培育公共精神、建设政府回应机制等，具体请详见。

摘要：近年来随着治理理论在中国揪起的一阵热潮，创建有中国特色的治理理论日益成为中国学者关注的焦点．本文通过理论与实践结合，探讨了创建有中国特色的治理理论的可行途径．

关键词：治理治理理论中国特色

进入2l世纪以后，中国学术界引发了一阵“治理”热潮，关于国家治理、公司治理、大学治理、社区治理、乡村治理等的研究方兴未艾，创建有中国特色的治理理论日益成为中国学者关注的热点问题。我们应立足于中华民族传统文化和总结中国三十年改革开放的成功治理经验，并且对西方先进的治理理论兼收并蓄，才能最终实现中国治理科学的创新发展。

一、中国传统文化中的治理理念

中国古代文化“百家争鸣”，今天热议的“治理”话题，其体现的治理理念在当时的多家学派中都形成了各自的理论体系。我们可从中提炼出中国从古及今文化传承中所包含的众多治理思想，它们分别从不同的角度体现了有中国特色的治理理论的精华理念。

20世纪80年代以来，我国城市社区治理逐步由街居制(国家行政全能主义治理模式)逐步转变为社区制(合作主义治理模式)。这一转变以治理理论为指导，强调治理主体多元化，强调新的社区管理必须是包括政府、社区组织、辖区单位、非政府组织以及社区居民的治理。在各地探索过程中，涌现出了上海模式、沈阳模式、武汉模式等多种治理形式。然而，尽管模式很多，但我国城市社区治理失灵现象仍然俯拾皆是。这集中体现在行政权力职责不明、公民参与度低、社区服务竞争性差和非盈利组织缺乏等方面。社区治理中问题丛生的现实需要实践界与理论界探索出新的解决途径，而新公共管理的“政府再造”原则无疑对于我国“社区再造”具有借鉴作用，可以成为解决我国社区治理失灵的一剂良药。

一、我国城市社区治理现状

以主导角色作为划分标准，我国现有社区治理大致有三种模式：一是居民参与型治理模式，以深圳南山区月亮湾模式与武汉江汉区满春街小夹社区模式为典型。居民在社区中发挥着核心作用，政府功能在于“掌舵”。二是企业参与型治理模式，以深圳福田区的莲花北社区为典型，物业管理公司承担了社区管理的主要责任，居民也愿意听从安排。三是行政引导型治理模式，这种模式分布范围最广，也最常见，是我国社区治理的主流模式。但是三种治理模式的背后都有着政府的“魔幻影子”，都是在政府的主导下进行的治理模式变革，居民、企业、第三组织往往只是被动地参与社区治理。政府主导型的治理模式会导致社区治理严重失灵，表现为社区管理资源的浪费、居民参与积极性不高、参与目标层次较低、社区管理的低效率以及寻租活动的滋长与蔓延。Bowled和Gintis认为负激励是社区失灵的原因之一…，Banner指出社区治理的变革需要政府制度和政策上的支持与推动l2f2。

我国目前这种政府主导的社区治理模式进一步强化了政府的角色，将本来属于人民自我管理、自治性质的社区变成了受各种政府机构控制的“泥娃娃”，街道办与街道党委在改革中获得了监督监察权、综合协调权、属地管理权、干部任免权等，居委会的自治角色难以确定，公民深度参与难以实现，治理效益无法在社区形成激励机制。相应地，政府垄断地位造成了非营利性组织和社会自治团体的缺乏，导致社会服务中介组织的竞争不足。这样，在“摸着石头过河”的探索中，我国各级地方政府不但没有创造社区治理模式变革的制度环境，反而成为负激励的推动者。治理理论在我国社区管理改革中“碰了钉子”。尽管“上海模式”、“沈阳模式”、“深圳模式”等等无一例外都宣称以“治理理论”为指导，然而最终却都将“多元化、网络化”方向的改革变成了政府一家独大的“控制型社区治理”改革，使得我国的社区管理又走回了原来由政府控制的老路。要改变这种状况，笔者认为必须引入新公共管理理论，利用它的“再造精神”与“再造工具”，对我国的社区治理进行“社区再造”。

二、新公共管理理论与“社区再造”

新公共管理运动是在全球经济问题日益严重、西方国家财政危机不断加剧的背景下兴起的，它对政府、企业与公民角色进行了重新定位，即“以生产者为中心的政府治理转向以消费者为中心的治理。政府应以公民为中心而不是以自己为中心”[4141。新公共管理的思想集中体现为两种路径：一是奥斯本的“政府再造”路径，强调对公民、社团组织、社区组织授权，建议从官僚层级制政府改革为参与及团队合作的分权的政府，建立通过市场杠杆进行改革的市场导向的政府等。另一路径是登哈特夫妇提出的“新公共服务”路径，强调政府的职能是服务而非“掌舵”，政府应该追求公共利益，政府思想上要具有战略性、行动上要具有民主性，政府应该服务于公民而不是服务于“顾客”，政府责任并不是单一的，公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令、社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益，应重视人而不只是生产率，对公民权的重视程度要胜过对企业家精神的重视程度。新公共服务理论更加关注民主价值、公共利益和公民的积极参与，提倡实行“以公民为导向”的政府管理。虽然这两种路径强调的侧重点不同，但是都体现了民主、公平与公正，都以实现公共利益为结果导向。

摘要：鉴于我国社区救助现状，文章建议应用协同治理理论协调社区救助中各个主体的关系，重塑社区的共同意识，增强社区间的救助协同，进而构筑动态、开放、协调的社区救助大系统。

关键词：协同治理；社区；救助

社区救助是社会救助的重要表现形式，是社会救助在小范围发挥作用的结果。社区治理属于公共事务的治理，协同治理是社区救助管理的可用模型。

一、协同治理：一种多元主体协作共治的治理模式

协同治理理论是系统科学中的协同学和治理理论的相互融合，以协同学和治理理论为基础，所以是一门新兴的交叉理论。在公共管理领域，美国哈佛大学学者多哈休（Dohahue，2004）最早使用了协同治理这个概念。协同学理论认为，一个由大量子系统以复杂的方式相互作用所构成的复合开放系统，在一定条件下，其子系统间通过非线性作用产生协同现象和相关效应，通过努力，最终使系统达到有序状态。协同治理是指在公共生活过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人等子系统构成开放的整体系统，货币、法律、知识、伦理等作为控制参量，借助系统中诸要素或子系统间非线性的相互协调、共同作用，调整系统有序、可持续运作所处的战略语境和结构，产生局部或子系统所没有的新能量，实现力量的增值，使整个系统在维持高级序参量的基础上共同治理社会公共事务，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。

二、协同治理在社区救助中的具体应用

随着市场经济的迅猛发展，中国面临着公共管理模式的转变和治理结构的转型，呼唤着治理主体的多元化。非政府组织（Non-governmentalOrganizations，简写为NGO）作为社区治理主体之一，正扮演着日益重要的角色。其中由注册党员志愿者与NGO相结合的探索项目越来越得到重视，地位日益凸显。

在区委、区政府、区委组织部等有关部门的指导下，莫愁街道代表组深入调研了现有党员NGO组织在社区发展的情况。调查表明，党员NGO组织具有创新性、灵活性、与基层联系密切、了解基层实际情况等优势,使其在解决社区或社会问题方面具有政府与市场不可替代的作用。正如美国著名学者莱斯特•萨拉蒙曾认为,NGO的兴起“代表了20世纪最伟大的社会创新。”党员NGO组织在社区利益的协调、矛盾的化解、服务的提供、环境的维护、就业途径的拓宽等方面开展的工作，促进了居民的参与和互助,，激发了居民的个人责任感,增强了社区居民的联系和凝聚力。

一、党员NGO参与社区管理的理论解析

市场机制存在弊端，政府干预也留下了大量的空白地带：大量原有老旧小区、贫困居民小区的有效管理不能仅仅依赖市场机制调节与政府干预。此时，党员NGO组织本身的特征,决定其在此类社区治理结构中起着重要的作用,多元治理理论以及资源互相依存理论等都阐释了这一点，同时党员NGO也可以克服一般非政府组织会出现的志愿失灵理论。

第一，自主治理理论。

在社区管理中,打破“囚徒困境”不一定必须依赖政府干预,还可以通过自主治理的方式得以实现,尤其在较小规模的环境治理中更是如此。自主治理理论就阐释了这个问题。该理论倡导利用小社会的“自组织网络”,其中心问题是,一群相互依存的人们如何把自己组织起来,进行自主性治理,并通过自主性努力以克服搭便车、回避责任等机会主义诱惑,以取得持久性共同利益的实现。在国外著名的公共池塘的案例中,就论证了一群相互依赖的当事人,通过自主地制定规则、实施规则并成功地进行了监督,完成了自我组织与自我治理,使公共池塘资源得到了可持续。自主治理理论指出了如党员NGO这般来自于本社区这样的“小社会”范围内的纪律性组织对于社区管理的重要意义。在自主治理中,党员NGO组织具有社会居民支持的优势,这种社会资本在环境管理中有助于减少摩擦成本,增进人们的信任,促进人们的合作。另外,自主治理最适合较小规模的社区,而非政府组织的长处恰恰在于微观管理,因此，在社区的自主治理上，党员NGO组织完全可以发挥应有的作用。

农村社区建设和治理是近十几年来的一个多学科的热点议题,也是一个影响深远的实践课题,有必要对其研究进行梳理评估,既促进其理论研究的积累与发展,又能兼具对实践的有效指导。这涉及到对农村社区及其建设和治理概念的界定、基于不同理论的农村社区建设和治理、农村社区建设和治理的主要议题,以及对这些研究的简评。

一、农村社区及其建设和治理概念的界定

1887年,滕尼斯(FerdinandTonnies)在《共同体与社会——纯粹社会学的基本概念》(又译为《社区与社会》)中提出了“共同体”即“社区”的概念。在他看来,社区就是人们生活的共同体。直今,人们尽管对于社区及共同体仍有不同的理解和解释,但是,大都将其视为一定地域范围内的人们基于共同的利益和需求、密切的交往而形成的具有较强认同的社会生活共同体。“一定的地域”、“共同的纽带”、“社会交往”以及“认同意识”是作为社区或共同体的最基本的要素和特征。无疑,人类最早的社区形态是农村社区。

对农村社区,学者们从不同的学科提出了不同的界定。1915年,盖尔平(CharlesGalpin)在《一个农业社区的社会解剖》中指出:“农村社区是由一个交易中心与其周围散居的农家合成的。要划定这样一个社区,最好是利用那个交易中心的交易行为所能达到的距离,在其最远处划下记号。将这些记号连接起来,就形成了一个圆圈,圆圈以内就是一个农村社区”。费孝通对农村社区作的描述为:礼治秩序,没有陌生人的社会及熟人社会;无为政治,基层社会结构是一根根私人联系构成的网络。也有学者将其定义为:不是一个血缘家族,也不是一个社会组织,而是以农业为主要活动聚集起来的人们的生活共同体;或者是指居民以农业生产活动为主要生活来源的地域性共同体和区域性社会;抑或是指居民以从事农业生产为主要谋生手段的区域社会。还有的将其定义为一定范围区域内的农民共同生活、农习、工作和栖息的一个有秩序的空间群落,是由有共同地缘的农村文化、习俗、信仰、价值观念、消费习惯、基本生活设施、经济社会生活所构成的地域空间。而对农村社区建设和治理,学者们也进行了不同的界定。有的认为农村社区建设是指在行政村的地理区域范围内,在各级党委政府的统一领导和民政部门的协调指导下,村党组织和村委会直接组织,通过直接民主和自我管理的方式,依靠政府、社会和村民自身等多方面的资源和力量,推动农村基础设施,环境治理,社会保障和公共产品体系建设,强化各项公共管理与服务功能,加强农村精神文明建设,不断提高农村社区成员物质文化生活水平的过程。有的认为农村社区建设,从根本上讲是要发挥党政主导作用和农民主体作用,从农村实际和农民需求出发,完善社区治理,发展社区服务,繁荣社区文化,满足农民日益增长的物质文化生活需求和利益诉求,让农民得到更多实惠。而农村社区治理,是在宪法和法律框架下,农村各种合法组织依照自己的性质和职能,协调政府治理目标和行为者利益期待,积极参与经济、政治、文化建设和公益活动,在相应领域承担起自主与自治的管理职责,或不是运用政府的政治权威,自上而下发号施令、制定和实施政策,而是通过上下左右的互动、合作协商、确立认同等方式实施对公共事务的管理,是以建立农村公共服务体系为目标,从基层乡镇一级政府的职能退位到农村社区的职能到位,从基层政府的职能缺位到农村社区的职能补位。2005年10月党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的概念及其20字的基本要求:生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主;2006年10月,党的十六届六中全会做出:全面开展城市社区建设,积极推进农村社区建设,健全新型社区管理和服务体制,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体,以及加强农村民主政治建设,完善建设社会主义新农村的乡村治理机制,这基本成为我国农村社区建设与治理的指导和方向。

关于农村社区的边界,在上述有关对农村社区、农村社区建设等的定义中,实际上都对此做出了各自的界定,在实践层面,大部分还是按照行政区划来划分农村社区的范围和边界。民政部制定的《全国农村社区建设实验县(市、区)工作实施方案》要求各地“按照地域相近、规模适应、群众自愿的原则,科学界定农村社区的区域范围,明确农村社区的定位。”有农村社区建设“第一块试验田”之称的江西就是以将社区定位于“村落——以大的自然村为单位或者以中心自然村带周围零星的小村庄”;而另一典型——湖北秭归,则是定位于村民小组的新的组合,其实也是自然村。有学者论证了国内国外的新农村建设普遍以自然村为建设单位的合理性,而不应该拆并自然村,建设远离耕地的新村,其对象应是自然村。而周良才认为应将农村社区建设定位在以自然村或中心自然村带周边小村落为范围的村落社区,余坤明提出应以不同建设事项的自身特征和要求来确定社区的地域边界。在农村社区建设和治理实践中,人们更愿意从可操作的角度来划分农村社区的边界。

我国农村社区的产生是社会变迁、制度创新和组织变革的内在需要,是和谐社会发展、社会利益协调的内生变量,它具有公益性、志愿性、民间性、组织性特点,这些特点契合了转型社会下对农村社会利益协调的需要。实际上,近30年来,我国农村社区也发生了许多变化,呈现出现代农村社区的一些特征。如自然性社区减少,行政性社区增加;与传统农村以血缘和宗族关系为主不同,农村自治性的组织村民委员会建立起来,在一定程度上减少了农村社区的封闭性;随着农村社区的逐渐开放,农民的需求日益增多,必然要求加强农民与政府机关的协同性。但仍具有以从事农业生产为主要谋生手段的人口为主,人口密度和人口规模相对较小,同质性强、流动性强、风俗习惯和生活方式受传统势力影响较大,社区成员血缘关系浓厚等特点。农村社区建设和治理已成为各级政府特别是基层政府的一项重要工作。

摘要：作为政府与社会合作的共治平台，社区委员会的建立是一项具有前瞻性和开拓性的体制改革措施。其前瞻性和开拓性体现在：一是顺应社会发展要求，通过引进地方治理理念，改进社会管理体制，推进了政府职能转变；二是通过建立共商共治平台，在创新社会管理模式过程中培育社会发展，提高公众参与度，为推进基层群众自治和构建社区共同体奠定了基础。

2006年4月成立以来，经过两年多运作，社区委员会在凝聚共识、构建机制、培育社会等方面取得了明显成效：在政府、社区委员会以及社会各方努力下，政社合作理念初步获得共识；社区代表大会制度、服务互动机制、群众参与机制等共商共治机制初步形成；社会培育开始受到重视，群众特色团队和注册义工队伍不断壮大。

由于体制新、任务重、运行时间短，社区委员会仍然存在一些需要进一步完善的地方：在社区管理方面的职责定位还不够清晰；对社区委员会的认识仍存在误区；共商共决机制有待进一步完善；社区自治水平有待进一步提高等。

社区委员会建设的理论依据是地方治理理论。所谓地方治理是指，在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。其目的在于，达成以公民发展为中心，面向公民需要的、促进地方富有发展活力的新型社会与公共事务管理体系。

社区委员会的现实定位是：第一、社区委员会是浦东新区政府为了适应全球化和市场化条件下社会发展趋势的要求，通过创新社会管理体制，推进地方政府改革的一个重要举措的成果。第二、社区委员会是浦东新区政府在推进政府改革过程中，根据社会发展趋势的要求，围绕社区公共事务与管理为中心，探索在党的领导下完善基层群众自治的一种新型社会管理模式。第三、社区委员会是在党的领导下，通过组织创新，使社区民众、社区单位、社区组织等社区建设中的利益相关者，制度化地参与社区公共事务决策与管理，从而推进社区共同体形成的制度和组织基础。

要突破发展瓶颈，进一步实现社区委员会建设的跨跃，关键要做到规范与创新两点：规范政社职能分工，剥离并收回下放到社区委员会中的行政职能；进一步加强社区委员会自身平台建设，完善共商共治机制，推进基层民主不断深入；积极构建新型社会组织，加大培育社会力量，促进社区各类成员共商共治、共建共享。

中国在从计划经济向社会主义市场经济体制转型的过程中，腐败问题已经成为一个突出的社会和政治问题。本文拟从治理和善治的角度（重点研究政府治理结构、治理方式和过程）对腐败防治措施加以分析。

从治理和善治的角度来看，在经济转轨的过程中，政府（广义上的政府）治理结构、方式和过程的变革落后于经济和社会变革的步伐乃中国转型期腐败现象猖獗的一个重要的原因。我们从对目前比较流行的一些腐败问题的分析中可以发现这一点。

目前比较流行的一些腐败问题有：

（1）“一把手腐败”，主要指某些地方或部门的主要领导干部和一些国有企业厂长经理直接地或通过配偶子女或身边工作人员间接地利用职权谋取私利的行为。“一把手腐败”与目前党政领导机关和国有企业在治理结构和治理形式的不完善有着直接的关系。党政领导机关在实际工作中要求一把手对各方面的工作负总责，造成决策权高度集中于一把手的手中，并形成了事无大小皆由领导拍板的局面，而对他的监督却少而无力。这种治理结构上的特点为“一把手腐败”提供了便利。

（2）“用人腐败”，是指在干部选拔任用过程中各种以权谋私的行为，它包括跑官、要官、买官、卖官等行为，使一些唯利是图的“商人型官僚”跻身于公务员队伍并获得升迁，由此降低了整个公务员队伍的质量，打击了广大公务员努力工作的士气，助长了其他各种形式的腐败行为。

（3）“司法腐败”，在我国主要是指公检法司等系统的执法人员个人或其所在单位利用司法权或执法权谋私利的行为。司法腐败同现行司法体制的不合理有着直接的关系。现行司法体制不合理，重要表现在为现行的司法体制中司法系统的经济独立性和人事独立性都很有限；公检法司系统存在着严重的“暗箱操作”现象；司法权的行使缺少有力的监督和制约。

一、引言

为落实2015年联合国可持续发展峰会通过的《转变我们的世界：2030年可持续发展议程》，深化国家可持续发展实验区建设，进一步推动各级地方政府贯彻生态文明战略，2016年国务院了《中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案》（以下简称“《方案》”）。《方案》提出以“中国落实2030年可持续发展议程创新示范区（以下简称‘国家可持续发展议程创新示范区’）”为载体，破解减贫、健康、教育、环保等17个领域共169项可持续发展目标（SustainableDevelopmentGoals，简称SDGs）中的关键瓶颈问题，完善体制机制，提供系统解决方案。作为《方案》的4项基本原则之一，多元参与被写入文件，强调“健全完善政府、科研机构和大学、企业、社会等各方共同参与的体制机制”。不限于本《方案》，多元参与的理念在可持续发展领域的诸多文件中都有体现，如《生态文明体制改革总体方案》、《节能减排全民行动实施方案》、《关于促进绿色消费的指导意见》、《“十三五”城镇化与城市发展科技创新专项规划》、《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》、《土壤污染防治行动计划》、《国家农业可持续发展试验示范区建设方案》等，党的报告更是提出“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理体制……发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。《方案》之所以强调多元参与，原因在于政府的资源和能力有限，在落实SDGs的过程中存在失灵现象，因此需要调动更多的力量，充分发挥政府、市场、第三部门和社区等的比较优势，形成各主体间协调配合、主次分明、取长补短、合作共赢的模式，完成《方案》提出的主要任务，达到预期的目标和效果。然而由于历史、文化、体制与制度等原因，目前我国的市场与社会组织等主体在参与社会事务、提供公共物品与服务中未能发挥应有的作用，并且学界也缺乏针对国家可持续发展议程创新示范区中多元治理的深入探讨。有鉴于此，本文以治理理论为切入点，分析国内外相关实践，归纳多元参与的中外差异及相关经验，并在此基础上提出符合我国国情的多元治理模式，以期完善相关政策、健全体制机制，为国家可持续发展议程创新示范区更好地开展多元参与工作提供借鉴与启迪。

二、理论基础

政府、市场、社会作为多元主体的主要组成，以不同的理论为依据参与公共产品与服务的提供。公共产品与服务的非竞争性和非排他性决定了政府是最主要的提供主体；新公共管理理论与公共选择理论为市场主体参与公共产品与服务供给提供了理论支撑；而社会主体参与公共产品与服务的供给则源于治理理论。作为《方案》的起草者之一，孙新章研究员指出国家可持续发展议程创新示范区中的多元参与理念更多地是强调调动社会各界的积极性，把促进社会力量参与做为示范区建设的重要方面[1]。1.治理理论作为多元参与最重要的理论基础之一，治理理论已成为中外学者讨论的热点话题。治理理论为“舶来品”，是西方学者在对Smith的无形之手和Keynes的有形之手无法解决市场失灵和政府失灵等现象进行反思的基础上提出的应对之策，打破了资源配置主体的政府与市场二元选择框架，将公民社会纳入到解决问题的主体中来，有利于克服政府和市场在提供公共物品与服务中的双重失灵[2]。尽管治理理论已兴起多年，但仍未形成一套完整的理论体系，“治理”一词的意涵也在不断变化，大体是指多主体、多中心共同管理，即主要强调建立政府、市场、公民社会共同治理、协调配合的公共事务治理模式[3]。数十年来，治理理论已经形成了丰富的研究成果，如Williamson深入地阐释了治理的作用机制[4]；Thompson比较了政府治理、市场治理和网络治理的不同特征[5]；Rhodes分析了治理理论的6种含义，并概括出5个特征[6]；与之相对应，Stoker总结了治理理论的5种主要观点[7]；Morse等则详细论述了协同治理的理论内涵[8]。此外，治理理论在环境、教育、反贫困等领域也有大量的研究和应用[9-11]。虽然学者们在研究路径、理论取向等方面存在些许差别，但最终目的却较为一致，即着眼于修正理论假设与扩展适用范围。总体来看，现有文献大体可归纳为两类：一是治理模式研究，二是治理绩效评价研究。在治理模式研究方面，目前有3种主流范式：一是多层级治理，主要指“一种在超国家、国家、区域以及地方等几个疆域层级上的既定政府之间进行持续协商的制度”[12]。随后，政治学、公共管理学以及其他研究领域也开始借用这一概念，并突破了研究对象仅为各类政府的局限，将不同层面的非政府主体也纳入到多层级治理框架[13]；二是多中心治理，该理论是奥斯特罗姆夫妇创立并发展起来的，作为一种治理模式，多中心治理理论表明在公共物品与服务的提供以及公共事务的处理中存在着多个供给主体和多种治理手段[14]。三是网络治理，其为政策网络研究与治理理论结合的产物。该理论认为，科层协调的方式已不适应复杂和动态的环境,同时放松管制也可能因市场失灵受到限制，而政策网络却可以突破上述局限，提供了一个行动者相互依赖与利益协调的分析框架，成为在复杂、多层且碎片化的社会中较为适用的治理机制[15]。在治理绩效评价研究方面，世界银行、经济合作与发展组织以及联合国等国际机构最先开展治理绩效评价研究，构建了一系列评估治理状况的指标，形成了部分国家治理状况的评估报告，并提出了相应的改进措施与建议[16]。Chris等构建了治理绩效的四个评价标准与若干具体指标[17]；吴晓峰分析了3种国际上较为权威的治理评价指标体系，并指出存在的不足[18]；周业安在分析各种典型的公共治理内涵及其度量指标的基础上，对度量体系进行了归类，认为目前的评价方法过多，可归为基于客观数据的评价和基于主观调查的评价两类[19]。2.批判与反思随着我国科研人员对治理理论研究的深入，部分学者开始冷静思考该理论在中国的适用性。例如2001年，俞可平等在《中国离“善治”有多远》——“治理与善治”学术笔谈中表达了对治理理论在中国适用性的慎重态度[20]；2003年，臧志军等在《反思与超越——解读中国语境下的治理理论》的组文中也表达了类似的质疑[21]；郁建兴、郑杭生等在文章中更是对治理理论进行了批判性思考[22,23]。总体而言，持反思态度的学者们认为治理理论的中国适用性困境源于西方政治体系与我国马克思主义国家治理理论体系的不兼容，传统文化、现代体制与改革思路三方面的差异致使在应用治理理论解决中国问题时难免出现“水土不服”等现象。基于十八届三中全会关于治理的定位，本文的治理并非西方语境下的“治理”概念，而是本土化后的以国家治理为主导的协同治理，体现为国家治理与社会治理的有机结合，即党委领导、政府主导、社会各方参与，是国家治理下的剩余治理或辅助治理[23]。

三、国内外相关实践

虽然国内外多元参与的相关研究不一定在SDGs或国家可持续发展议程创新示范区的框架下进行，但政府、市场、社会等多元主体参与实现减贫、健康、教育、环保等SDGs具体目标的文献与研究却并不缺乏，篇幅所限，文中仅列举7个领域的10个案例[24-32]，详见表1。分析上述案例不难发现：无论是国外还是国内，公众参与已成为社会事业建设的重要力量之一，既是主要的参与者，也是有力的监督者，甚至在发达国家已成为决定政策和规划合法性与合规性的必要条件。不同的是，国外的公民社会发育较为成熟，社会组织和公众的力量强大，在处理社会事务中的表现更为专业与规范、参与程度更深，在Arnstein依据公众参与程度不同而提出的“公众参与阶梯”***中处于较高阶段[33]，同时“善治”理论为社会参与甚至主导公共事务提供了理论基础，呈现出“小政府大社会”的治理格局；此外，发达国家为保障公众参与塑造了良好的外部环境，如较为完善的法律体系、日常的教育与培训、必要的制度保障和财政支持等。相比之下，由于文化、历史和制度等因素，我国在处理社会事务中追求的理想状态是“善政”而非“善治”。因此，在政府一家独大的背后，是社会组织和公众力量的长期发育尚不完善。虽然随着体制改革的深入，政府正逐步归还本应属于社会的职责与功能，并且从国内实践来看，也不乏公共事务中社会组织有效参与的个案，但能否就此认为社会组织可以全面地承担政府转移过来的职责则尚需进一步观察。目前来看，社会组织与公众参与社会事务的外部制度环境不健全，相关社会主体的内生参与意愿不高、能力不足，这些都影响社会组织在公共事务中作用的发挥，“大政府小社会”的局面短期难以扭转。另外，尽管现阶段各级政府在鼓励社会各主体参与可持续发展中做出了诸多努力，如深圳市的《国家可持续发展议程创新示范区建设方案（2017-2020年）》、桂林市的《国家可持续发展议程创新示范区建设方案（2017-2020）》以及太原市的《国家可持续发展议程创新示范区建设方案（2017-2020年）》中都大篇幅地阐述了优化公众参与环境、提高公众参与能力的相关措施，但内容却比较分散、缺乏针对社会参与的顶层设计。

摘要：1978年后，传统集体经济组织基本瓦解了，但由于农业本身的特性，农民不组织起来是不能适应市场经济发展的；因此，中央当根据日本等先行发达国家的经验，应该走合作化的道路；然而却总是合作不起来或合作程度低？试图以自主治理的视角来对中外农民合作经济组织经行比较来对这一现状进行解释并提出相应对策。

关键词：自主治理；农民合作经济组织；比较

1什么是自主治理理论

当代公共选择学派和公共经济学的代表人物埃莉诺•奥斯特罗姆在大量实证案例研究的基础上,开发了自主治理理论,并由此成为历史上第一个获得诺贝尔经济学奖的女性。自主治理理论集中体现在奥斯特罗姆1990年的著作《公共事务的治理之道》之中，核心内容包括三个方面。首先，她指出传统的分析公共事务的理论模型主要有三个，即哈丁的公地悲剧（1968）、Dawes等人的囚徒困境（1973，1975）以及奥尔森的集体行动逻辑（1965），但是他们提出的解决方案不是市场的就是政府的，而且得出的结论往往是悲观的，她指出当前解决公共事务问题的或者以政府途径（利维坦）为唯一或者以市场途径为唯一的途径是有问题的；然后，她通过对制度供给、可信承诺和监督这三个难题的分析，认为没有彻底的私有化，没有完全的政府权力控制，公共池塘资源的使用者可以通过自主治理的方法来解决。第三，通过分析分布在世界各国的具有代表性的案例,包括瑞士和日本的山地牧场及森林的公共池塘资源,以及西班牙和菲律宾群岛的灌溉系统的组织情况等等,奥斯特罗姆总结和界定了其中八项原则。

2我国农民合作经济组织的形成与现状

2.1我国农民合作经济组织的形成

[摘要]治理理论已成为有关政府改革的一个全球性话题。改革开放以来，在推动经济发展和社会全面进步的同时，中国政府加大了自身改革的力度。以市场经济体制为平台，以政府职能转变为中心枢纽，以民主法制建设为基础，中国政府正在努力营造新型治理格局，并取得了相当的成效。中国政府的治理理论与实践成为对世界范围治道变革的有力呼应。[关键词]治理理论；政府职能转变；治理实践政府的形式与行为历来就是政治学和行政学学者关注的中心，但长时期内，无人怀疑过他们观察问题的视角是否确当。因此，当有人在“政府”(GOVERNMENT)或“统治”(GOVERNING)与“治理”(GOVERNANCE)之间作出截然的区分时，人们吃惊地发现，这一概念的提出有可能引发一场政治学和行政学理论范式(PARADIGM)的革命。治理理论的提出有着广阔的世界背景和深刻的历史原由。资本主义在西方取得统治地位已有几百年了，在这几百年中，围绕政府的大与小、强与弱、宽与窄的争论，从来就没有停止过，但是这种“政府中心论”的研究视角限制了人们的讨论范围和思考能力。治理理念的提出，使人们得以从一种更为灵活的互动论视角，从政府、市场、企业、公民、社会的多维度、多层面上观察、思考问题。人们认识到，无论是亚当·斯密的“看不见的手”，还是凯恩斯的“看得见的手”，都无法根本克服“市场失灵”和“政府失灵”这一“西西弗斯”与“被推上山、又滚下山的石头”之间的悖谬。而治理理念所包含的“权力的多主体、多中心”、“回应性”、“互动”、“公开性”、“透明度”、“法治”、“公正”、“有效”等质素，被认为有可能帮助突破这样一种二难选择，从而展示一种崭新的公民社会存在和发展的格局。当今世界，全球化的浪潮不仅表现在经济领域、科技领域，而且，人类面临的诸多共同问题和相似的境况，使得各国政府在管理社会的形式和手段上也越来越趋于相互借鉴和认同。随着改革的深入、开放的扩大，在坚持强调中国特色的前提下，中国政府最近二十年来，对治国安邦的认识也升华到了一个新的高度。进而，在施政过程中，还将一系列新的理念付诸实现，取得了引人注目的成就。无疑，这是与全球化管治方式的转变深相契合的。一、经济体制转型--中国政府治理理论与实践的广阔平台20世纪70年代末，中国告别了计划经济时代，开始了以市场为取向的经济体制改革，至20世纪末，中国政府宣告基本建立起了社会主义市场经济体制。市场经济体制是充满生机和活力的经济体制，它的确立给中国社会带来了一系列深刻的变化。这种变化从各个方面冲击了旧的国家管理体制，在中国政府面前提出了新的课题。1.市场经济体制改变了国家与社会之间的关系。在计划经济体制下，国家对社会实行的是全面的控制和管辖，通过对社会资源的垄断和再分配，形成了单向的国家与社会的制动格局。市场经济体制的建立，转变了国家与社会的关系，国家与社会之间的双向互动得到了强化。国家实行的以产权多元化和经济市场化为基本内容的经济改革，促进了国家与社会、政治与经济之间结构的分化，一个相对独立的、提供资源和机会的民间社会开始形成，过去那种建立在政治、经济、社会一体化基本上的全能型政府的职能和结构是已难以适应转型社会公共行政管理的需求。中国政府改革开放以来的行政管理体制改革的一个总的取向，就是重新界定政府在整个社会中的地位和作用，即“进行角色定位，确定公共行政、民间社会、市场之间的分工，可以由民间社会、市场承担的职能不再由政府承担，社会和市场无以承担、不应承担的职能，则由政府承担。”(郭宝平，1999)实践说明，中国实行的改革开放政策正在从早期的政府主导型，逐步演变为社会推动型。社会力量的培育和壮大，使得中国政府开始更多地考虑调整自身与社会之间的关系，以适应变化了的形势。这成为中国政府改变旧的施政理念，采取新的治理形式与手段的重要动力。在市场经济基本上出现的作为民间社会主体的民间组织的独特品格和重要作用正在显现出来，首先是它的非官方性，即这些组织是以民间的形式出现的，它不代表政府或国家的立场；其次，是它的独立性，即它拥有自己的组织机制和管理机制，有独立的经济来源，无论在政治上、管理上，还是在财政上它都在相当程度上独立于政府；第三是它的自愿性，参加公民社会组织的成员都不是强迫的，而完全是自愿的。“民间组织发展壮大后，它们在社会管理中的作用也日益重要。它们或是独自承担起社会的某些职能，或是与政府机构一道合作，共同行使某些社会管理职能。有民间组织独立行使或它们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理。”(俞可平，2000)2.市场经济体制改变了人们思维方式和行为习惯。市场经济的实行，使得人们的物质文化生活水平得到显著提高。人们之间的联系密切了，观察事物的视野开阔了，见识远大了，开始萌生强烈的自主意识。市场经济天生就是平等派，在这种体制下，人们的权利意识、平等意识、法治意识得到了空前的提高。旧的命令型行政体制显然与这些的新的价值取向和心理变化不相适应，政府管治方式和手段的改变意味着对这种变化的回应。在计划经济时代，人们耻于言利，人们的权利意识、自主意识淹没在一种“泛道德主义”和绝对平均主义的空谈和假像中。市场经济促进了人们的利益分化，所有制结构的变化使社会上出现了众多利益差别和利益竞争的行动主体，全民所有制、个体、私营、集体、三资等各类经济实体成为平等参与市场竞争的行动者，维护自身合法权益、平等获取社会资源和机会成为它们的共同呼声。共同的市场经济环境下的实践，在上述各类行动者中萌生了相似的市民趣味和市场文化。国家在政策的制定和贯彻中面对的已不再是过去那种绝对划一的利益无差别的受令者，而是要求利益各个不同的行动主体。意识形态律令和道德说教的作用正在降低，利益驱动机制在国家治理中的重要性越来越大，政府治理中的制度色彩和技术色彩越来越浓。作为对上述变化的反映，《宪法》肯定了各种所有制经济主体的地位和作用，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》等法律和法规的制定也反映了社会的利益要求和社会关系的调整和变化，国家正试图用新的方式将市场经济所带来的变化纳入治理框架之中。3.市场经济体制的开放性改变了中国与世界的关联程度和联系方式。市场经济体制的本质是开放的和扩张的，它积极容纳一切能促使自身发展的价值、技术、观念、规则，这种要求造成了中国与世界密切联系的必然性。世界上所发生的信息革命、技术革命、观念变革，包括正在兴起的治道变革都必然要反映到各国政府的政策与行为中来，中国政府也不例外。迅速适应世界形势发展要求，容纳新的变因，引导国家和国民参与到世界经济与技术竞争过程中来，是中国政府走向成熟的标志。中国的市场经济体制是在对外开放的扩大中一步一步建立起来的，中国已经被纳入世界经济一体化之中。加入WTO以后，中国政府的治理环境将随之发生很大的改变，就外部环境而言，行政管理体制和行政管理行为必须符合国际通行的规则和惯例，必须遵守我们与其他国家所签定的双边和多边协议。国际经济、法律环境成为制约政府治理能力与行动的重要因素，任何有悖于国际法则和国际经济规律的政府行为都可能产生不良的国际影响，都可能招致已加入的国际组织的联合抵制，使国家利益蒙受损失。为了适应外部治理环境的变化，中国政府非常关注行政管理国际化的趋势，并已采取了一定的应对措施，譬如实行了汇率并轨，实行外贸出口结汇和售汇制及新的外汇帐户管理办法，改进重要商品进出口配额管理，调整关税税率，改革外汇体制，等等。市场经济体制下的中国经济国际化也从内部给政府的行政管理提出了挑战。世界市场是一个变化迅速、充满机遇也充满危机的领域，政府不仅要参与国际市场的竞争，更重要的是要为本国的企业、个人、各类投资者等利益主体提供必不可少的帮助和服务。政府对世界市场的反应不可能如活跃在其中的经济主体那样灵敏，这就意味着政府的职能仅仅因为这一点就应该改变。服务、引导、规范、保障已经成为中国政府追求的理想的治理方式。上述可见，市场经济所展示的现实和前景为中国政府的治理理论与实践提供了宏大的背景和广阔的平台。二、政府职能转变--中国政府治理理论与实践的中心枢纽治道变革既来自社会的推动，又来自政府对自身结构和功能的认识和基于这种认识基础上的自我改善。中国政府是推动社会进步，实现国家现代化的力量，又是接受现代化过程冲击和考验的客体。以职能转变为中心枢纽，实行政府机构改革，实现治道变革是中国政府长期努力的方向。1.审慎考量政府管治范围和内容，合理配置政府和社会权力。权力和利益是一切政治和社会关系的核心。明确划分国家和社会的权力、政府和市场的权力、公共权力和私人权力，是治理理论赖以建立的前提。以国家权力与社会权力、政府权力与市场权力、公共权力与私人权力为两端，任何在这两端之间权力的畸强畸弱，都会破坏它们之间的良性平衡。所谓政府职能转变，首先改变的就是政府的“职权”，然后才可能转变政府的“功能”。对于中国政府来说，政府职权的变化，就是在承认政府权力有一定限度的前提下，还权于社会、还权于企业、还权于市场、还权于公民，改变过去政府包揽一切的做法。其次，是在承认社会、企业、市场、个人享有合法权力的前提下，调整政府与其他权力主体之间的关系，充分发挥它们的主体能动作用，形成新型的权力关系，共同营造新型的治理格局。中国政府行政体制改革从一开始就选准了下放权力这个突破口，希望通过下放权力，赋予较低层级行政部门以更大的自主权，以便发挥它们的积极性和能动作用。行政权力下放的结果，使得地方政府掌握了更大的经济管理权限、财政收支权限、人事管理权限。通过二十多年的改革，现在中央政府一般不再去主动干预地方和企业的管理和经营事宜，其权力主要限于掌握国民经济的重大决策权，包括货币的发行，基准利率的确定，汇率的调节和重要税种税率的调整等。地方政府则有权按照国家法律、法规和宏观政策制定地方性法规或政策；通过地方税收和预算，调节本地区的经济活动；运用地方资源，促进本区域经济和社会进步，特别是推动直接为公众服务的教育、卫生、住房和社会保障事业的发展(郭济，2000)。与体制内的放权让利相联系，国家不再对社会权利的生长感到不安，而是积极将这种权利发展导入可以控制并与国家合作的轨道，建立与社会各种类型权利主体的伙伴关系。“主要在经济领域，把某些职责转移到民间，由非政府机构和社会组织承担某些职责，动员其参与政府项目的计划、执行、参与和评估。”因此，有学者指出，中国始于1978年的改革，其一条主线就是中央对地方、国家对社会的权力下放(施绍祥，1999)。1998年九届人大一次会议《关于国务院机构改革方案》中则明确把政府职能定为三项：宏观调控、社会管理和公共服务，对政府的职能进行了科学的定位。2.实现政府管治方式和管理手段的转变，经济和社会管理以宏观方式为主。从逻辑上说，承认了国家权力之外其他权力主体的存在，就意味着国家权力在划定的范围内和限定的内容中与其他权力主体之间是合作性的平行关系，而不是包含性的垂直关系，也意味着国家权力的滥用是不被容忍的。况且，社会主义国家的历史经验也说明了，政府权力的无限延伸，国家干预的无休无止，可能对社会发展带来严重的挫伤。因此，由命令性的管治方式向说服性的管治方式的转变，由主动--被动性的管理方式向互动性的管理方式的转变，由行政性的管理方式向契约性的管理方式的转变，由控制性的管治方式向协商性的管治方式的转变，由微观干预性的管理方式向宏观调控性的管理方式的转变，已经成为中国政府职能转变的重要内容。而以精简、统一、效能为标准的政府机构改革，其中心目标就是达到政府职能的根本转变。改革的结果是，过去那种“全能型”政府管理模式已被抛弃，政府不再扮演凌驾于社会之上包揽一切、管制一切、指挥一切的角色。社会资源的配置转向以市场为基础，经济运作的的主体不再是政府，而是市场、企业和生产经营者。“政府职能正在发生结构性变化：过去，政府是运用行政手段为主，现在转向以经济及法律手段为主；过去政府是直接管理企业和生产者的生产经营，现在转向引导经济发展主要培育市场和建立宏观调控体系，通过市场进行间接引导和控制；过去，是政企不分，企业是政府的''''附属品''''，现在是政企分开，企业成为独立自主经营者，等等。政府主要职能是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督”(刘怡昌，2000)。3.强调合作与服务，激发社会活力和人民创造精神。政治学家和行政管理学者素来重视对政府能力的研究，但是事实上他们大多数关心的是政府的管制能力和汲取能力，而很少注意政府提供服务的能力。治理理论的一个重要理念是对政府服务的强调。对政府管制能力、汲取能力与政府服务能力之间的关系，中国政府持有一种辩证的认识。“为人民服务”、“做社会公仆”一直是中国政府对公务员实行教育的一项重要内容。实质上，政府的管制能力、汲取能力与服务能力是互相促进的，政府提供的优质服务所带来的效益必然促进社会秩序的稳定和社会财富的增长，其结果是政府管制能力的增强与汲取可能性的增大。政府提供服务的内容不但包括秩序、安全、福利，而且包括制度、价值、规则。治理理论所强调的合作意识实际上源于治理的多中心论，这一论点不再将政府视为唯一的治理主体，而强调有效治理依靠的是政府、企业、市场、社会、社区多个层面的行动主体，特别是依靠这些行动主体之间的通力合作。中国政府强调调动各方面的积极性，其价值在于将社会看作是各要素相互关联的整体系统，重视系统内各要素的能动。一个明显的事实是，在中国政府的鼓励和引导下，无论是企业、个人还是民间组织都开始积极投身社会公共事业。例如，企业大力赞助举办各种类型的运动会，向公共设施建设和受灾的地区捐款捐物；民间组织积极兴办各种社会福利和救济事业，所兴办的“希望工程”、“阳光工程”、“扶贫工程”引起了强烈反响，取得了可喜的成果；个体公民则在污染治理、社会治安、向政府建言献策、社区自治中发挥着重要的作用。人们曾担心的体制在农村的改变、单位制度在城市中的瓦解所带来的社会管治上的混乱局面正在被一种新型的有效治理格局所取代，一个从上到下，从政府到个体公民的治理网络正在出现。三、民主法制建设--中国政府治理理论与实践的坚实基础民主和公正是治理理论的核心价值，民主不但在理论上意味着人民当家做主，有主宰自己命运的权力，而且意味着人民在实际中拥有当家做主和主宰自己命运的能力。平等和公正意味着全体社会成员一致享有非排他性的权利和非歧视性的待遇。而这一切，只有当人民真正获得了平等参与公共生活，进而积极参与到国家管理过程之中，才有实现的可能。法治是民主的基石和制度性保障，法治的缺失和残损意味着社会无法获得有效治理的秩序和环境。强调和实施民主法治建设，成为中国政府实现治道变革的基础。1.依法治国，实现社会有效治理的重要途径。中国是一个人治传统深厚，而民主法治传统严重匮乏的国家。在认真吸取历史经验教训的基础上，中国政府对民主法治建设的重要性有了深刻的认识，提出了以法治国、建设社会主义法治国家的方略。在十五大报告中，党的总书记将民主法治建设列出专章进行阐述，指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”可见，中国政府所理解的依法治国首先就是以法律的形式保障公民的民主权利，其次就是将国家的整个治理过程纳入法治化的轨道。在建设社会主义法治国家的过程中，中国政府突出强调了依法治官、依法治吏、依法治政，因为政府组织和国家公务员是整个社会的表率，在他们中产生的滥用职权、贪污腐败，行贿受贿现象如果得不到有效遏止，依法治国就会变成一句空谈。进而，依法行政已经被提到了一个战略的高度，其含义是要求“各级政府和政府各部门行使职权都要纳入法制化的轨道。法律、法规对行政机关的职责和行使行政权的程序要作出明确的规定，为行政机关履行职责提供准确的依据。法律、法规作了规定，行政机关就要严格遵守、执行、依法履行职责，办事权限要合法、办事程序也要合法”(王忠禹，1999)。有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠是中国政府奉行的准绳，也是与治理理论对法治的强调相呼应的。2.决策和管理民主化，实现有效治理的积极尝试。公民有权依法参与对国家事务、社会事务、经济文化事务的管理是人民主权思想的重要内容，是衡量政治民主化的重要标尺。治理理论所强调的公开、透明、回应等理念最终也必须通过决策民主化和管理民主化，也即通过公民的公共参与才能实现。中国政府坚持在行政管理过程中的民主集中制和群众路线原则，鼓励下级管理人员和普通群众参与公共决策和管理。近年来，政府开始寻求更为制度化的途径，保障公民的参与权利，先后实行了政务公开制度、任前公示制度、举报制度、听证制度、人大旁听制度、公开审判制度、检务公开制度、警务公开制度、政府上网工程、咨询和建议制度等等。政府通过推行社会服务承诺制、政府采购制度、开通市长热线等体现现代管理精神的措施和办法，正在主动寻求政府和公民之间的互动，造就积极公民，实现“善治”目标。有些措施的实行已经收到明显效果，例如咨询和建议制度调动了大批学有专长的专家学者的积极性，越来越多的专业社团开始成为政府的智囊，为政府决策提供咨询和参谋。几年前，青年学者胡鞍钢根据对国家能力的研究所提出的报告，成为国家实行分税制改革的重要依据，已被传为佳话。中国政府已经认识到，它应当为公民直接参与公共行政活动提供充分而有效的渠道，并且不仅在实体法上而且也应在程序上保证公民参与公共行政的权利，使公民在政府制定和实施与公民切身利益密切相关的公共政策时，能够比较充分地表达自己的意愿。“近年来，中国政府致力于扩大公民参与公共行政的渠道，并使之制度化和法律化，就是在这方面的一个有益的实践。”(施绍祥，2000)3.民主选举，公共参与和民主监督的重要手段。选举制度是宪政制度体系中最重要的制度安排。实行选举制度意味着人民有权选择管理公共事务的领导人，也意味着人民保留着在不满意的情况下更改政策和撤换领导人的最终权利和最后手段。因此，它理所当然也是当代治理理论的基石。改革开放以来，中国政府在继续改善国家层面的选举制度的同时，将注意力主要放在了基层选举制度的建立和完善上。中共中央总书记在1997年中共十五大报告中郑重指出：“城乡基层政权和基层群众性组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”为此，中国政府采取了一些列举措，譬如：确定县级以下的人民代表大会代表由选民直接选举产生；推行村民委员会制度，规定村民委员由村民直接选举产生；在基层农村和乡镇引入“海选”机制，对候选人不作事先的“内定”，由选民直接选举产生；在各级权力机关的选举中引入差额选举办法，将原来候选人与应选人的等额，改为候选人必须多于应选人；在极个别地方，还尝试了乡、镇长的直接选举(俞可平，2000)。城市基层单位也推行了类似的选举制度。民主选举制度在中国的推行有着重要意义，它为公共参与和民主监督奠定了制度基础，人民通过手中所掌握的选举权，使自己参与公共事务的权利落到实处，对行政过程实施有效的监督。与民主选举制度相配套，基层群众的公共参与和民主监督的权利还得到了一些具体措施的保障。例如：80年代中期，基层行政管理机关就创造了“两公开一监督”形式，即公开办事制度，公开办事结果，监督行政机关及其办事人员；中共中央办公厅则在1998年发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主监督制度的通知》等。这些制度的建立和措施的实行正在为基层民主搭建必要的平台。4.村民自治和社区自治，民主的翅膀在飞。在中国政府看来，基层民主与基层自治密不可分，基层自治可以为公民提供最初的民主训练。在城乡社区这样的小共同体中实行自治，可以让公民获得基本的政治技能和心理感受，从而为他们参与国家政治生活提供知识积累，因此，基层自治对于中国民主进程来说有着实质性的意义。而且，改革开放后国家政权从基层某种程度上的调整和后撤所留下的权力真空，由整合起来的公民权来填补，对于国家来说，是最经济也可能是最好的选择了，除了民族区域自治外，中国目前试行的公民自治主要体现在三个领域：农村村民自治、城市社区自治和行业自治。城市的社区自治主要是指居民的各种自治制度，如居民委员会制度、社会综合治理制度、社区互助合作制度等。行业自治主要是指在某些专门领域中实行的职业自治制度，如企业自治、职工自治、同业自治等等(俞可平，2000)。众多城乡自治网络的出现已成为国家政治生活中的新鲜因素，它们所蕴涵的制度创新和民主实验的性质有可能在社会治理方面给人们带来意外惊喜，借用几位中国政治学者的比喻，它们好象“民主的翅膀在飞”。[参考文献][1]郭宝平.行政改革理论和实践的特点和误区[J].中国行政管理，1999(1)[2]施绍祥.公共行政的民主和责任取向[C].交流与研究.中国行政管理学会，2001[3]俞可平.治理与善治[C].社会科学文献出版社，2000[4]武树帜.加入世贸组织后的中国行政管理[J].中国行政管理，2000(7)[5]唐代望.中国公民参与国家管理的特点[J].中国行政管理，1999(1)[6]郭济.中国行政改革的现状和趋势[C].交流与研究.中国行政管理学会，2001[7]刘怡昌.迎接新世纪的重大变革--20世纪末中国重塑政府形象的行政体制改革[C].交流与研究.中国行政管理学会，2001[8]荣敬本.从压力型体制向民主合作体制的转变[M].中央编译出版社，1998