社区应急治理范文10篇

摘要：在应对日趋频繁、复杂和严重的灾害风险过程中，传统的以政府为中心的应急管理模式局限性凸显，客观上要求推进应急管理模式从以政府为中心向以社区为中心，实现应急管理重心下移、关口前移和主体外移。美国适时提出全社区应急管理模式并取得初步成效，其先进经验亟待剖析和总结。基于对美国全社区应急管理模式的理念、原则、实施策略和路径等关键要素及其实践经验的梳理和概述，总结美国全社区应急管理模式的特点并得出启示。

关键词：美国；全社区应急管理；灾害风险

伴随着全球城市化、工业化、信息化的迅猛发展和环境的急剧变化，世界各国尤其是发展中国家的灾害风险持续增加。①面对日趋频繁、复杂和严重灾害风险的挑战，世界众多国家应急管理部门认识到仅仅依靠政府部门的资源、能力已不能解决灾害风险带来的严重后果，②而社区在灾害风险治理中却发挥着日益重要作用。③鉴于此，目前世界上主要国家纷纷推动建立完善基于社区的应急模式、机制和管理体系，实现由基于政府的应急管理模式向基于社区的灾害风险管理模式转型。目前，全球范围内已有很多国家开始想基于社区的应急管理模式转型实践并取得了宝贵经验。美国作为发达国家，应急管理起步早，经验丰富。近年来，随着灾害风险形势与日俱增，美国推进应急管理模式改革。美国联邦应急管理署（FEMA）于2011年提出了“全社区”应急管理模式，并在7个社区展开试点，积累了丰富的经验。我国应急管理模式是以政府为中心的应急管理模式，在我国进行应急管理模式改革亦是大势所趋。尽管各国自然地理条件、气候变化情况、城市化进程、信息化程度、社会制度环境等存在差异，以及各国的应急管理模式和政策体系不同，但各国应急管理模式的诸多方面均具备比较借鉴价值。美国全社区的应急管理模式是应急管理模式改革的典型案例，其成功的经验亟待剖析借鉴。然而，针对国内外基于社区的应急管理模式、机制仍缺乏系统性的研究和总结。本文将在对美国全社区应急管理模式理念、策略、实施路径、特点进行分析的基础上，得出经验和启示，以期对国内应急管理改革起到指引作用。

一、全社区应急管理模式的理念、策略与实施途径

（一）基本理念。针对美国灾害风险新形势，FEMA关于全社区应急管理模式中政府与社区的地位与关系、社区资源利用、公众参与以及社区防灾减灾目标等都形成了新的理念。第一，关于政府与社区的关系，改变了以往应急管理以政府为单一中心的理念，提出政府、社区多中心，社区“领导”应急管理的理念。FEMA敏锐觉察到政府在应对灾害风险中的资源和能力的局限性，提出政府不能包揽灾害风险应对的一切事务，在应急管理中应该起到主导、指挥、协调作用，而不是“领导”作用。社区作为灾害风险的直接受害者和主要应对者，在应急管理中应该起“领导”作用，而不能被动“响应”。第二，关于社区资源，FEMA认识到社区有着丰富的人力、物力、社会关系网络等资源，在灾害风险应对中应当充分加以利用和进一步加强。第三，关于公众参与和网络治理，提出社区公众有效参与对于防灾减灾起着关键作用，要运用各种途径倡导社区公众参与应急管理，提高社区公众在灾害风险应对中的地位，发挥其作用，并推动形成良好的政府与社区公众之间的社会关系网络，实现应急管理网络治理。第四，关于社区防灾减灾目标，应急管理不应仅仅着眼于防灾减灾短期目标和绩效，而应以不断提高社区应对灾害风险的复原力，促进社区可持续发展为终极目标。（二）主要原则。全社区应急管理模式是全社会参与的应急管理模式，其目标的实现和社区复原力的提升是多因素作用的结果，其关键因素有三个，也即全社区模式的三个主要原则。第一，了解并满足全社会的实际需求。各个社区在价值观念、风俗习惯、社会结构、网络和人际关系等方面具有多样性和独特性。应急管理者应深入了解社区居民现实生活中的安全状况和不断变化的需求，以及公众参与应急管理活动的积极性。全社区模式下，由于社区公众的广泛参与应急管理，这为应急管理部门深入地了解社区居民对于防灾减灾方面的实际需求提供了有利条件。第二，发动社区广泛参与并赋予其权力。社区由公共部门、私有部门和公民不同类型的社会公众组成，具体包括社区服务的团体和机构、宗教团体和残疾人群体、学术团体、专业协会，以及私人和非营利部门。政府应急管理不能满足应急管理需求的情势下，应发动社区公共部门、私有部门和公民广泛参与应急管理，使社区公众成为应急管理队伍的一部分，并赋予其应有权力。当社区公众与政府能有效进行应急管理对话时，它就能充分表达其真实需求以及提供解决这些需求的资源，也能促使社区作出切合社区实际需要的应急规划，提升当地防灾减灾能力以应对各种威胁和危害。第三，实现社区应急管理与社区日常工作的有机统一。全社区模式要求调整政府与社区关系，整合社区已有的组织、资产、技术和网络等资源，以及协调个人、家庭、团体组织的关系，以有效利用这些资源和关系做好灾前准备，以及灾时应对和灾后恢复。（三）全社区应急管理实施策略。为推进全社区应急管理模式，FEMA基于部分社区的全社区应急管理模式的成功实践，提出了适用于各类社区的六个主要策略。1.认识社区的复杂性社区相互依存，有其共同特征，但社区在人口、地理、资源、政治、经济、组织、政社关系、犯罪状况、社会网络形式以及凝聚力等方面存在许多差异。因此，社区具有其独特性、多维性和复杂性。应急管理者应根据社区的这些特征制定社区参与策略和合作方案，以满足防灾减灾实际需求。了解社区人口特征、人际交往、资源、需求和解决方案有多种途径。目前，美国比较常用的途径是社区地图，这是一种直观的认识社区能力和需求的方法。应急管理人员可使用社区地图收集相关数据，如社区人口状况、人际交往和社区资源等信息。掌握社区基本情况有利于应急管理人员更好地了解和满足公众的需求，进行社区应急管理。2.了解社区需求和能力了解社区的实际需求和能力，是有效参与防灾减灾规划和行动的前提，也是实现防灾减灾目标的关键。随着灾害风险形势的变化，社区应急管理面临着许多新挑战，应急管理必须着眼于社区不断变化的应急需求，解决社区面临的新问题。政府部门和社区公众要根据自己的认识和能力，通过相互协商，形成对社区实际需求的共识，共同寻求解决这些需求的途径与方法。为全面准确认识社区防灾减灾真实需求和能力，美国一些社区运用自我评估方法来评估面临的威胁、危害和备灾情况。如墨西哥湾海滨社区复原力重点项目研究团队开发的一个自我评估方法——社区复原力指标（CRI），该评估方法可用于以下方面社区灾害应对能力的评估：关键基础设施和防灾减灾设施、交通状况、社区规划、防灾减灾方案、商业规划和社会系统等。社区复原力指标能有帮助应急管理者找出防灾减灾薄弱环节和差距，促进社区应急管理人员交流、沟通与协商，提高社区抵御灾害能力，以及评估灾后复原力水平。3.建立与加强与社区领袖的关系社区领袖是应急管理部门与社区公众以及社区公众之间的桥梁和纽带，加强与社区领袖联系与合作是应急管理部门在社区内获得更广泛信任的重要途径。社区有各类正式和非正式的社区领袖，如社区组织领袖、地方议会成员和其他政府领导、非营利组织领袖、企业领导、志愿者或宗教领袖等，这些领袖在学识、能力和资源等方面各有所长，他们对社区应急活动情况及其公众参与积极性有比较全面深入的了解。社区领袖和合作伙伴可以协助应急管理部门了解社区不断变化的需求和能力，据此推断何种防灾减灾活动会使居民易于达成共识和接受，并号召社区公众参与社区应急管理工作。4.建立和维持多元伙伴关系建立和加强与社区公众的伙伴关系是确保社区成员广泛参与应急管理、开展集体应急行动和有效防灾减灾的重要组织策略。建立加强公私伙伴关系、优化协调机制和激发合作的动力能有效保障合作的持久性。另外，多元伙伴关系能促使社区公众对防灾减灾达成共识，并促进更多利益相关者参与和支持。鉴于此，在全国第一次建立公私合作伙伴关系提高复原力会议上，FEMA行政长官克雷格福格特（CraigFugate）提出，“在应急管理中我们不能割舍任何一个部门，因为相互依存关系太大……我们希望私营部门成为应急队伍的一部分，公私部门间应是协作关系而不是互相竞争的关系。”建立伙伴关系的关键是要寻求利益相关者之间的共同利益，并采取有效的合作途径。为此，一方面，要采取合适的与社区公众及当地领袖的沟通方式与途径，如通过简报、会议或志愿者活动，以确保应急主体沟通顺畅和信息对称，保证应急管理活动的有效性；另一方面，加强社区公众的合作伙伴的应急准备活动（如应急演练），这是保持应急管理活力的途径。5.授权地方行动面对日益严峻的灾害风险形势，仅仅依靠政府已不足以应对各种灾害风险，必须实现应急管理重心下移和权力下放。在政府与公众的关系上，要改变传统的自上而下、高度集中的“指挥-控制”管理方式，①避免权力过于集中在上级应急管理部门，由此造成下级部门和社区公众对应急管理部门的过于依赖。为此，FEMA提出应急部门的职责应该是积极推动和协调防灾减灾方案的确定、争取救援、行动实施和结果评估等防灾减灾行动，而不是直接“领导”应急行动，而社区公众的职责不应只是响应，而应是“领导”应急行动。这种情况下，社会资本就成为促进社区领导自身进行防灾减灾行动的重要因素，它为社区的防灾减灾的可持续性发展产生强大的推动作用。部门协同与公众参与的防灾减灾格局一旦形成，防灾减灾效果就会日益显现，并产生持久的效力。加强政府与社区的关系，应建立对各方的角色和责任进行评估的基础上，赋予地方相应的集体行动权力。应急管理部门应该清晰地传达防灾减灾愿景，使参与组织能在长期内投入足够的资源，并清楚地了解所期望的结果。特别是农村社区由于基础设施（如电信设施、交通设施、医疗卫生设施）薄弱，以及应急管理人员往往是兼职员工，因此，赋予地方行动对于农村社区尤为重要。②6.加强社区管理服务设施、网络和资产的利用和建设利用并加强现有的社区基础设施、网络和资产是指利用社区已有社会、经济和政治资源，并将这些资源运用于应急管理活动。社区在资金、物质、人力资源等方面都有着极其丰富的资源，并有一系列的控制各类资源的社会行为团体、机构、协会和网络等组织。社区长期以来已形成组织和管理这些社会基础设施的可行的方式。无论是招募志愿者或接受捐赠来储备当地物资或动员邻里建立预备组织，社区都有较强的能力来完成这些应急准备需求。应急管理部门介入社区常规管理工作并引导社区逐步将社区资源运用于应急管理对于应急响应和灾后长期恢复至关重要。为此，第一，应急管理部门要支持和加强社区常规活动，如为公众提供会面和交流的空间，提供资源以支持当地的活动，并推动拓展新的伙伴关系，以扩大资源共享。第二，通过参与社区常规工作的讨论和决策等活动来加强社区已有能力，并以开展应急管理活动来发展社区的伙伴关系。第三，应急管理部门还要与社区内非合作伙伴进行沟通与合作，倡导他们参与应急活动，发挥他们在应急管理中的作用。（四）全社区应急管理实施途径。由于社区的独特性和复杂性，各地区的全社区应急管理模式实施途径也不尽相同。FEMA通过与NPOs、学术界、私人组织和各级政府的研究，提出了以下实施途径。1.掌握社区真实需求首先，对应急管理人员开展社区多样性教育，对他们的文化竞争力进行干预，并对他们进行文化素养和管理能力的教育培训，推动他们建立一个多语种的志愿者关系，促进他们与社区各类群体进行互动。其次，了解社区的群体特征，并发动公众参与社区重要问题讨论与决策，为社区制定防灾减灾战略提供建议；掌握社区公众间的交流语言和方式，以及公众获取信息的来源和渠道情况；了解社区公众讨论和决策的场所，社区公众议事并非总是在议会场所，也在其他一些社区场所，如社区中心、社区聚会、社区俱乐部或宗教场所。抓住机会了解社区有关应急，如业主协会的季度会议是获得当前的社区问题和重要的公共信息的机会。2.建立与社区的伙伴关系应急管理部门首先要确定社区应急管理利益相关者主体范围，包括童军团、俱乐部、家庭学校组织、宗教团体和残疾人组织等，这些利益相关者多年来在社区已经获得了广泛信任，并在日常工作中建立了成熟的与公众交流沟通的渠道和方式。应急管理部门应与这些利益相关者建立并保持经常性联系，并实现信息共享。此外，对于在美国受灾害影响的外国居民和游客这类利益相关者，可通过他国驻美领事馆或使馆代表建立联系以获得国际合作伙伴支援。3.有效促进社区公众参与社区公众广泛参与是全社区应急管理模式的核心问题。FEMA提出了有效促进公众参与应急管理的途径，主要有：加强与公民委员会（CitizenCorpsCouncil）的联系，以此增加应急管理部门与利益相关者的协调与合作，以及增强公众的风险意识；雇用有代表性的员工，组成多元化应急队伍；使用社区各阶层都能理解和接受的交流方式，保持与社会各阶层的良好的沟通；推动社区各类组织在社区应急活动中扮演正式角色，促进社区公众参与培训活动和应急演练；充分利用社交媒体，建立双向信息交流机制，及时报道和跟进灾害风险消息，并做好沟通和宣传工作；加强对儿童和青少年的应急教育，推动个人、家庭和社区开展应急准备活动；制定包括社区公众均能充分参与的恢复计划；召开综合性社区会议，并将应急规划事项纳入社区会议议程；合理安排应急会议，充分考虑影响参与应急会议的因素（如参会者缺乏育儿人手、交通不便和时间冲突）和提供可行的解决方案；组织社区会议时充分考虑社区残疾人群体的身体状况、程序和交流方式等的需要。4.激发公众防灾兴趣，促进公众与社区组织对话通过主办市民会议，并通过参与社区常规工作会议，加强政府与社区公众的对话，促使社区公众参与应急规划过程；听取公众的需求，探讨公众在规划中发挥作用的途径；确保地方电台、广播等媒体与居民沟通的畅通，以回复用户关于应急管理咨询以及征求公众的意见；实行应急执行中心（EOC）部分职能的对外开放，邀请学校等组织机构实地考察，介绍社区备灾所使用的设备、组织及协调方法。5.抓住社区公众参与应急活动的兴趣点，促进公众参与提升社区复原力的讨论建立和加强与当地有号召力的人物和意见领袖的联系，并了解社区公众的兴趣所在，以调整应急管理活动内容，满足他们的兴趣；了解社区不同群体面临的问题、挑战及应对措施，协助探索解决应急需求的方法与途径。6.推进应急管理改革与创新了解在应急管理中如何与社区合作伙伴分享和加强资源，如为社区合作伙伴提供紧缺的设施、设备等；与社区机构协作，了解它们在灾害风险中预防、保护、转移、响应和恢复的各种措施，并对他们的应急活动和资源给予支持，避免与社区合作伙伴的相互竞争；掌握为社区提供支持的组织的信息，确定这些组织在不能支援社区的情况下的接济方案。例如，若物资储备机构定期发放的食物不能满足公众需求的时候，应急管理部门应提供备用食物给物资储备机构，以帮助他们在灾时仍能满足公众的需求；利用现有的社区组织和活动，如当地家长委员会（PTA），应急管理部门要推动社区应急响应小组（CERT）为这些组织提供培训，以提升社区组织应急服务能力。7.加强社区公众和应急管理部门之间的相互支持加强社区公众和应急管理部门之间的相互支持，以实现双方信息畅通与共享。一方面，社区公众应尽早向应急管理部门提供充分的信息，以便应急管理部门更好地对灾害风险实行预防、保护、转移、响应和恢复。相反，应急管理部门应向居民提供关于组织基本情况和职能的信息，以便居民需要的时候及时得到援助。推动社区公众和应急管理部门之间信息共享方式。一是推行多方位的信息共享项目，这是一个维护社区应急伙伴关系的良好途径；二是定期召开社区领导和合作伙伴的正式会议和非正式会议，以加强社区公众和应急管理部门的联系和活力；三是强化应急管理部门对私人组织在业务规划制定等方面的支持。

二、全社区应急管理模式的实践及经验

［摘要］在肺炎疫情防控背景下，公共危机管理研究进展可作为把握疫情治理实践的学理参照。基于文献计量分析发现，“治理”“整合”与“社区韧性”等突现词成为国外研究进展的主要标识，表明其研究重点在于公共危机管理中的治理转型、整合模式与社区治理空间;“应急管理”“网络舆情”与“大数据”等突现词表征了国内研究进展的主要偏好，其研究侧重于公共危机管理中的政策工具和技术手段。在国内外研究比较视野下审视疫情治理的实践导向，公共危机管理应更加强调“治理情境”，其应然路径可归纳为三个方面:拓展治理空间，将基层治理空间视为基础性的实践场域;整合治理工具，探索治理工具与危机化解的契合点;动员治理主体，建构协同高效的社会治理共同体。

［关键词］公共危机管理;肺炎疫情;社区韧性;大数据;网络舆情

一、引言

肺炎疫情这一突发公共卫生事件所引发的公共危机，迫切需要我们正视公共危机管理问题。在疫情防控背景下，使学术科研战线的研究成果直接服务于公共危机管理的实践，是社会科学研究工作者理应担负的责任。其前提是对既有研究进行总结、梳理和归纳，对该领域中的研究进展进行解读，在此基础上达到知识积累的目的。公共危机管理研究领域中的国内外研究成果丰硕。鉴于该领域的研究进展是一个学科交叉与集成化的过程，本文在政治学、公共行政学、社会学的视野下探讨其学科范畴内的研究成果，在文献选取方面有意地摒弃了其他学科(尤其是自然科学的相关学科)的干扰。近年，公共危机管理研究已取得很大进展，相关的综述性文献也不胜枚举。例如，吕孝礼等梳理了2012—2016年国内危机管理研究文献，指出国内研究展现出学术共同体更加健全、主题更加细化、研究方法更加规范化的特点［1］;高恩斯等以1985—2017年的公共危机管理研究领域的国外文献为样本，聚焦于公共危机管理研究的演进过程，指出该领域研究经历了危机管理向危机治理、风险沟通向危机沟通、拒绝危机向适应危机的转变历程［2］。这类研究成果对国内或国外公共危机管理研究领域中的研究力量、主题、方法或演变等方面的分析为本文的进一步研究提供了有益参考，但其共同缺陷在于，没有将国内和国外文献进行整合考量和比较分析，由此可能导致片面而非全面、滞后而非前瞻的结论。基于此，本文试图对国内外公共危机管理研究进展进行全景式的描述，来把握国内外公共危机管理研究的动态走势，在比较分析中揭示疫情当下的实践导向。本文选取WebofScience数据库(WOS)和中文社会科学引文索引数据库(CSSCI)分别作为国外和国内文献数据库进行检索，时间区间设置为1985—2019年。在WOS数据库中，选定Article、ProceedingsPaper以及Review为文献类型，以“publiccrisismanagement”为主题词进行检索;在CSSCI数据库中，选定“期刊”为文献类型，以“公共危机管理”为主题词予以检索，截止时间为2019年12月31日。基于政治学、公共行政学、社会学的学科定位，对文献进行筛选与清理，最终得到国外文献1463篇，国内文献1059篇。

二、国外公共危机管理研究进展:治理、整合与社区韧性

文献计量分析中经常使用的Citespace(引文空间)软件着眼于分析科学中蕴含的潜在知识，是在科学计量学与数据可视化背景下发展起来的一款引文分析软件，现如今已广泛应用于综述型的社会科学研究之中。Citespace可绘制出特定研究领域的知识图谱，是由文献中出现的关键词节点及其共现连线组成的一种网络图式，反映出特定研究领域的知识结构。其中，高频关键词作为一篇文献的精髓与核心，是对文章主题的高度凝练与概括，也是梳理研究主题最可靠的参考指标。突现词意指在某些年份的发文中出现频次骤增的高频关键词或研究术语，展现出特定研究领域在特定时期的研究取向。本文在知识图谱中选择“Citationburst”，借助“View”生成公共危机管理研究突现词列表图，以“Years”作为突现强度选取国内外公共危机管理研究中的前十个突现词，以便准确把握该领域的研究进展。如图1所示，国外公共危机管理研究演化可大致分为以下三个阶段:其一，2005—2010年，突现词强度较为明显的是publiccrisismanagement和e-mergencyresponse，表明该阶段公共危机管理研究的主要关注点在于公共危机管理和应急响应问题;其二，2011—2013年，publiccrisis、emergencymanagement、homelandsecurity、security等突现上升，说明“公共安全”成为这一阶段国外公共危机管理研究的新议题;其三，2014—2019年，govern-ance、communityresilience和integration等突现增强，意味着“治理”“整合”“社区韧性”成为国外公共危机管理研究中的新元素。可以说，第三阶段突现词或新元素可作为深入探讨国外公共危机管理研究进展的主要观测点。接下来，将结合WOS数据库中近年的相关文献，对这一研究进展进行详细整理和归纳。(一)转向“治理”的公共危机管理研究。公共危机管理转向公共危机治理的主要诱因在于，政府在公共危机管理中的功能有限性，需要借助其他治理主体的力量实现公共危机协同治理的目标。很多经验研究证明，以权力集中制和科层制为特征的行政管理系统在应对公共危机管理时往往实效不佳，而国家或政府向社会的适当放权则可以减少信息过载，加快决策进程，并使公共部门更具效率，其决策也更为接近公众的特定需求［3］。公共危机管理中的行政放权意味着在尊重其他治理主体的地位和功能的基础上主动展开协作。这些治理主体作为公共危机事件中的多元行动者，其跨组织边界进行协作可有效应对公共危机，协作网络结构和网络关系与危机管理能力直接相关。协作伙伴的数量和协作网络如何影响组织目标的达成，稳定的人际关系、明确的合作事项、共同的问题认知以及决策的共同协调是解决公共危机管理中集体行动问题的有效集结机制［4］。结构良好的跨组织网络和信息资源共享的政府部门将极大地提升应急协作的效率［5］。这种跨组织和管辖范围的协作努力要求政府扮演好“元治理”的角色，并找到适当的协作方式。在诸多治理主体之中，志愿者组织在公共危机管理中的协同效应甚为明显。有研究者基于2015—2016年荷兰难民危机管理的多案例研究分析，探讨了具有自发性和趋同性的公民志愿者在混乱且紧张的危机管理中的重要作用，并指出应急组织与志愿者之间的有效互动是解决危机治理难题的关键因素［6］。同时，公共危机管理中志愿服务的多元性需要我们从类型学的角度对其不同形式及其相互关联加以解读。“管理”向“治理”的转向不仅使学者们的研究视野更多地向政府以外的多元治理组织发生转移，而且更为关注公众个体在公共危机管理中的信任与参与问题。对于公众信任问题而言，有学者探讨了政府信任与公众风险感知之间的相关性，指出公众对中央政府的信任与感知到的突发事件显著负相关，而对地方政府的信任与感知到的突发事件显著正相关［7］。政府常用的危机管理工具，如频繁的政策变更、信息传播限制和特定的政策执行等，可能会产生适得其反的效果，增加了公众对政府组织的不信任度［8］。对于公众参与问题而言，激发公共参与动机是提高公共危机治理效率的重要途径之一。自下而上的公众倡议有助于增强风险意识和地方适应能力。一般而言，公众对承担广泛的社会活动和社会责任持开放态度［9］。然而，当前中国公共危机治理中的公民参与水平仍然较低、动力不足，应尽快探寻其解决方案。(二)强调“整合”的公共危机管理研究。强调“整合”的公共危机管理研究在理论层面意味着建构一种整合性的分析框架，在实践层面意味着研究者愈发关注政府基于组织和领导能力的整合式治理(integrativegovernance)。对于前者而言，整合性的分析框架是理论借鉴和提炼的产物，是在汲取危机管理理论、组织或组织行为理论、公共关系和信息传播等相关理论的基础上，对分析维度进行归纳和细化的结果［10］。对于后者而言，有学者建构了“组织文化—领导力—危机管理”的概念框架，用来阐释危机管理过程的生命周期，即信号检测、预防、止损、恢复和学习五个阶段，组织需要通过提升领导能力和培育组织文化的反思性实践获得发展［11］。核心领导力与危机管理有效性之间存在密切的关系，尤其是任务导向型的领导行为对危机管理有效性的影响最为显著。组织能力和领导能力匮乏致使政府无法有效应对公共危机带来的不确定性，找不到可行的方法来识别新的风险和把握事件的动态发展，也难以做出关键性的决策且无法整合协调复杂的应急网络。有学者将兼具组织力和领导力的整合式治理定义为侧重于政策工具和治理系统之间关系的理论和实践［12］。整合式治理模式是政策工具和治理系统的创新，它不仅实现了各种治理工具的最优组合，而且完成了治理系统的合理调适，进而增强了治理工具与系统之间的关系强度，提高了治理绩效。变革战略、技术和工具以增强公众在危机管理中的协作已成为一种新兴领域，该领域引发的对各种技术手段的整合，有效地推动了危机管理中的决策。就具体的策略和技术而言，整合式治理不仅要求充分提升基于社会网络挖掘与传感器网络收集数据的能力，以及增强专用电信系统安全可靠转换信息的可用性，还要求建立空间数据库系统，以有效存储不同的危机信息，为危机管理提供决策支持。此外，整合式治理的出现不仅是治理技术变革的结果，还可能是一种制度使然。有研究基于中国创建国家健康城市活动的案例，分析了新兴的权威主义整合式治理模式。研究表明，由于地方和基层政府的资源有限且分散，无法有效完成上级政府分配的繁重任务，因此，依靠权威系统整合分散的资源已成为合理的解决方案［13］。由此看来，整合式治理与中国权威主义的制度情境之间具有一定的契合性。(三)瞄准“社区韧性”的公共危机管理研究。communityresilience，即“社区韧性”(resilience往往还被译为弹性、抗逆力、恢复力、复原力等)，近年已成为公共危机管理研究中的流行术语，这一概念的提出预设了一种社区“脆弱性”的逻辑前提，社区往往被研究者视为“易受伤害群体”的特征要素之一。例如，美国的少数族裔群体和穷人所属的社区在应对灾害时表现出更为显著的脆弱性。同时，社区在脆弱性凸显的同时，也兼具韧性特质。那么，究竟何为韧性?韧性一般是指特定的社会生态系统适应不断变化的环境而不会造成形式或功能灾难性损失的能力，或是应对变化和侵扰的能力，以寻求系统自身的适应性和持续性，进而塑造出系统循环式动态平衡。这是一种复杂系统动态演进的适应性管理过程，包括感知、预测、学习和适应等诸多环节。社区韧性是指在社会危机和外在侵扰出现之后，社区能够将能力网络与适应行为有机联结起来。有学者探讨了社区韧性与社区能力的关系，指出社区经济发展能力、社会资本能力、信息沟通能力与社区竞争力在危机管理过程中可有效增强社区韧性［14］。具有韧性的社区不仅可以制定出符合自身特征和需求的危机应对和适应策略，而且可使其策略与长期的发展规划相契合。社区韧性的生产渠道是多元的，可能来自区域经济条件，或是一种社区地方性知识，或是不同危机情境下的信息沟通，也可能源于应急服务组织的韧性向社区的传递，以正确履行其社区保护责任，还可能源自社区内部的资源、能力、行动和学习。社区韧性能否在公共危机管理中发挥实际效益，与其所处的治理环境有所关联。有研究表明，以国家为中心的治理环境尽管在一定程度上下放了权力，但始终主导着权力，导致围绕社区韧性原则建立的危机管理系统持续失灵［15］。有研究基于美国纽约州在风暴桑迪防灾规划的案例剖析指出，公众参与和政府监督相结合的“管理参与”(Managed－Participatory)方法，将地方需求与资金运转有效联系起来，有助于社区的横向与纵向整合以及社区韧性的提升［16］。也有学者持续跟踪了2007—2008年肯尼亚大选后的暴力事件造成的国内流离失所者(IDPs)如何重建社区韧性的案例，发现确定土地所有权成为冲突后重建和恢复过程中重塑社区韧性的关键举措，此外，流离失所者通过发展新兴规范、价值观和社区文化以相互支持，最终创建了一种新型社区［17］。灾后重建为构建更具韧性的社区提供了机会，比如，在公共卫生危机事件中，社区会将公共卫生防护纳入灾后恢复的设想、规划、实施和评估的过程。

为坚决落实好关于防汛救灾工作的重要指示，进一步做好全街防汛工作，坚持安全第一、常备不懈的方针，在洪涝灾害形成前，通过严密的组织措施，做到胸中有数，临危不乱，保证防汛救灾工作高效有序进行，确保群众生命财产安全，应急救援队伍能够各负其责、密切配合，及时有序有效的做好防汛救灾工作，结合我街道实际，制定本防汛应急预案。

一、工作目标

街道防汛救灾工作，坚持以防为主，建、防、抢救相结合的原则，做到宁可防而不来，不可来而不防。建立领导包抓社区机制，每个班子成员包抓一个社区，指导社区做好防汛救灾工作，一旦发生洪涝灾害等情况，包抓领导要冲锋在前，靠前指挥，各社区及各站所室干部要局部利益服从全局利益的原则，齐心协力，全力抢险救援，确保群众生命财产安全。

二、组织领导及包抓任务

（一）组织机构

总指挥：

为贯彻落实《地质灾害防治条例》、《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》、《省地质灾害防治管理办法》和《省人民政府贯彻落实国务院关于加强地质灾害防治工作决定的意见》等，切实做好我区2012年地质灾害防治工作，避免和减少地质灾害给人民生命财产造成损失，结合本区实际，制定本防治方案。

一、地质灾害状况

（一）地质灾害现状

我区地质灾害主要发生在山边和人为削坡建房、修路等形成的斜坡处。年我区未发生新的地质灾害险灾情，全年排险、治理地质灾害（隐患）点5处。截至2012年月，全区有房前屋后地质灾害（隐患）点17处，其中已完成工程治理基本消除威胁但尚须监测的地质灾害（隐患）点5处。地质灾害点分布情况见表1。

（二）地质灾害态势

我区地质灾害大多由强降雨诱发。根据市气象台的《市2012年重要季节气候趋势展望》，今年总雨量接近常年，冬季降雨量偏少，春雨季降雨量偏少，梅雨季降雨量略偏多，台风季总雨量正常略多；影响的台风或热带风暴比常年略多，可能有1个会严重影响。根据降雨趋势等预测，本年度我区地质灾害发生数量比常年略偏多。

[摘要]健康社区是“健康中国”战略实施的重要抓手。为控制病毒肺炎疫情的大规模扩散，政府将防控工作重心下沉至基层社区，然而部分社区在实践中暴露了治理水平低下、基本保障欠缺及信任度缺失等问题。文章在梳理健康社区治理内涵的基础上，分析疫情期间广州市典型社区治理案例，初步提出了基于多元主体(居委会等社区机构、第三方组织、社区规划师等)协作的健康社区治理机制，以期为健康社区研究提供基础，为“健康中国”战略的实施以及应对突发公共卫生事件的社区治理提供借鉴。

[关键词]健康社区；社区治理；多元协作

早在2016年国家卫健委大会上，就指出“要把人民健康放在优先发展的战略地位”，对“健康中国”战略作出全面部署。但是，2020年春节前后，病毒肺炎疫情卷席全球多国，被世界卫生组织定性为突发公共卫生事件，这对于建设“健康中国”无疑是巨大的考验。考虑到病毒传染性强、传播面广、潜伏周期长，国家和各省相继出台防控政策，将防治工作重心转向以社区为载体的面源管控，以基层社区为抓手落实隔离管控工作。管控思路自上而下和自下而上并举，管控重心下移，是对国家和城市治理体系的考验，也是创新共建共治共享的社会治理格局、推进国家治理体系现代化的重要契机。基层社区是实现“健康中国”战略的基本单元，如何调动多方主体参与，建立协作治理机制，共建健康社区？因公共健康而起源的城乡规划学科、深入社区工作的规划师，又如何在突发公共卫生事件中发挥专业的作用呢？本文在总结健康社区治理内涵的基础上，以疫情期间广州市的典型社区为案例，尝试回答上述问题。

1病毒肺炎疫情中社区治理存在的问题

随着我国防控工作重心下移，社区成为防疫第一线，在疫情防控、初期治疗和监督核查方面发挥了重要作用。然而此次疫情期间许多基层社区缺乏应对经验，大多社区仍沿用传统的管理思维和模式，导致了以下问题：①民间力量与社区力量较为缺乏，不能很好地满足众多社区的需求；基层干部、网格员、物业人员和医护人员等社区工作者数量较少，承担着巨大的工作压力。②医疗和生活资源匮乏，社区基本需求难以及时保障。③部分社区对流动人口实施排斥性管理，对于弱势群体缺乏充分的关注和保护。④部分老旧小区组织管理水平较低，空间管治松散且社群关系复杂，难以实现封闭管理和病情排查。⑤在疫情及其衍生的社会问题所致的心理压力下，部分社区居民对社区工作者缺乏信任，沟通断层，不仅给社区疫情防控工作带来不便，还会加剧社群的心理隔离。不同社区组织建设、管理水平、人口结构及关系网络存在较大差异，在非常时期，传统管理思路不但无法实现社区的差异化和精细化管理，而且在突发公共卫生事件的处理上也存在问题。本文关注面向疫情的社区治理模式，尝试探讨健康社区治理的范式。

2健康社区治理内涵

根据区委、区府和区安委会对2014年安全生产工作的总体要求，街道紧紧围绕科学发展、安全发展和以人为本的工作理念，始终坚持“安全第一，预防为主，综合治理”的工作方针，进一步落实安全生产责任，加强安全生产监管力度，狠抓隐患治理排查，积极做好安全生产的各项工作，实现了安全生产形势持续稳定，对照区府办[2014]157号、区安委会〔2014〕74号文件要求，经自查得分为100分，现将自查情况报告如下：

一、事故控制目标。（自查得分20分）

2014年，街道安全生产工作在社会各界的共同努力下，通过扎实有效的工作，实现了全年安全生产事故为零的总体目标，安全生产形势持续稳定。

二、日常工作目标。（自查得分：65分）

1、加强领导，落实责任。街道党工委、办事处高度重视安全生产工作，一是调整成立了以党工委书记任第一组长、办事处主任任组长，分管安全工作的办事处副主任任副组长，按照“一岗双责”履职的其他班子成员和科室负责人、辖区单位代表为成员的街道安全生产委员会，委员会下设办公室在安办，配齐配强了2名安全生产工作人员，负责安全生产日常事务工作。各社区均落实了以主任为安全监管第一责任人，加强了社区安全监管网络建设。二是认真落实安全生产“党政同责”、“一岗双责”机制，形成了齐抓共管安全生产工作的良好格局。三是街道对安全工作的各项经费支出予以全面保障，并建立健全各级各部门安全生产责任制。四是严格落实安全生产目标管理责任。街道制定并下发了《2014年安全生产工作要点》，按照“属地管理”，“谁主管、谁负责”和“一岗双责”的原则，与各辖区单位签订安全生产《目标责任书》，明确单位法人代表(业主)为安全生产第一责任人，街道安委会对辖区单位安全生产工作进行全面督查，落实责任，形成了主要领导亲自抓，分管领导具体抓，一级抓一级，层层抓落实的良好局面，为辖区安全生产工作提供了坚强组织保障和制度保障。五是安全社区建设工作，街道还专门将安全社区建设促进领导小组更名为安全社区建设促进委员会，并召集所有成员单位负责人召开专题会议，安排布置工作，签订《安全社区建设目标责任状》，落实责任，为安全社区建设营造了一个良好的建设环境。

2、夯实基础、完善制度。一是街道、社区对已建立好的基础台账及时修订，实行动态管理，确保台账信息的真实性。二是进一步巩固街道安全监管规范化建设和安全社区建设成果，建立健全街道、社区安全管理的规章制度。三是严格执行建设项目安全设施“三同时”制度；四是坚持每月一次的安全生产例会制度，认真听取各社区安全生产工作情况汇报，及时掌握存在的安全隐患，研究解决安全隐患监管中的各种隐患和问题。五是坚持每季度召开安委会，通报上季度安全工作情况，分析研判安全生产形势，提出解决安全生产重大问题的办法，制定安全生产工作措施，研究预防事故灾难应急救援工作措施，并根据工作推进情况，适时召开党工委会议，专题听取安全生产工作汇报和研究安全生产工作。

一、指导思想

建立健全统一、高效、科学、规范的社会治安综合治理应急指挥、保障和预防控制体系，全面提高政府应对各类事件的能力，最大程度地预防和减少因治安造成的危害，保障公众生命财产安全，促进全乡经济社会快速、协调、可持续发展。本预案以有关法律、行政法规为依据，并与《县人民政府社会治安综合治理应急预案》相衔接。

二、组织机构

1、健全社会治安综合治理工作领导小组。经乡党委、政府研究，成立乡社会治安综合治理工作领导小组。领导小组下设办公室，由同志兼任办公室主任。

2、成立乡社会治安综合治理工作队伍。由同志负责，人员由全乡各级单位的干部职工组成。全乡共组建六支应急分队，义务巡逻队、义务消防队、处突应急队、综合管理队、护厂、护校队、保安队。

三、基本原则

摘要：2020新年伊始，肺炎疫情以历史罕见的严峻形势席卷全国，浙江安吉新闻集团（安吉广播电视台），迅速调用“智慧广电”综合系统平台内的所有资源投入此次“战疫”。本文以此次疫情防控为案例探讨、研究安吉“智慧广电”在社会应急管控中的重要作用、意义，进而尝试管窥县级广电网络在未来“5G、大数据、智慧城市”建设宏观环境下“智慧广电”的发展方向和社会服务意义。

关键词:智慧广电;应急管理;平台积累;创新主动;疫情经济;新基建

1引言

安吉新闻集团（安吉广播电视台）是县属正科级事业单位，实行事业单位企业化管理模式，目前处于一台六公司、台网一体的运营状态，2019年实现营收2.3亿元。近十年来，除新闻舆论宣传主业外一直致力于智慧城市建设运营和信息文创产业的投入发展。十年间智慧广电实现从底层硬件平台搭建、资源融合提升、大数据感知分析、数字引擎驱动、社会管理创新赋能智慧城市建设的递进式发展，在社会应急治理中发挥了强大的作用。安吉“智慧广电”应急服务逻辑图如图1所示。

2安吉“智慧广电”发展历程

（1）“村村看”高清监控平台安吉广电2012在浙江全省乃至全国率先开始部署“村村看”高清视频监控城域网平台，并逐步完成县、乡、村多级监控应用平台的全覆盖。（2）“美丽乡村”信息服务平台平台依托覆盖安吉全县的13万用户数字电视机顶盒，目前上线主要功能包括村务公开、智慧教育、便民服务、平安综治等数十个模块平台。（3）全县应急广播多层分级播控平台建立以全县应急指挥中心为核心，县、乡（街道）、行政村三级分层管理的应急广播播控体系，建设前端广播点位近2000个。（4）大数据云计算中心2016年，安吉广电自筹资金2000余万部署的云平台打通了计算瓶颈，为安吉“智慧广电”奠定了稳固的基础和无限的发展空间，实现资源共享和运行效率的质变提升，此后安吉广电各项智慧产业迅速落地。（5）安吉智慧旅游大数据中心系统平台平台为安吉县旅游管理部门提供旅游大数据分析，含客源、客流采集分析画像、数据分析，多媒体信息，游客预警管理、OTA营销等诸多应用，是安吉县美丽乡村全域旅游管理的核心平台。（6）以“爱安吉”APP平台为核心的融媒体+智慧城市移动终端平台自主研发运营了集融媒体信息、政务服务、民生服务和社会综治服务等几十项综合功能的“爱安吉”APP平台，目前在线用户20万以上，是当地官方指定的市民APP，也是安吉未来智慧城市唯一指定移动终端基础平台，目前该平台模式已在全国100多个市、县得到复制。（7）乡镇“四个平台”系统自主开发运营的乡镇基层社会综合治理“四个平台”软硬件系统，不但是目前乡、镇、村日常事务流转中心、统计分析中心，也是突发事件应急中心。（8）“数字乡村”平台借助最新物联网、大数据云等新技术，是多个基层治理、民生服务平台的飞跃式集成平台，是智慧城市大脑在乡村的延伸，也是未来乡村治理和服务的核心平台。平台一期完成5个示范村建设，二期14个示范村已开始建设。（9）全县应急指挥中心平台平台部署于安吉广电大楼，中心面积600m2，依托安吉广电“智慧广电”各个子系统平台和融媒体中心连接全县所有部门的数据资源，形成线上信息及时收集，线下协同应对的应急管理体系，实现全县应急指挥的核心管理和远程指挥。另外，利用已有的各类型高清监控以及分布全县的5大云储存池，分别部署了AI、视频大数据分析视频分析平台和物联网传感器平台，实现对于自然环境和社会事件的实时感知、对危险源的实时监测，在疫情管控中为决策提供实时的环境信息和配套服务。

聚焦建设高效、精准、智慧的基层治理体系，成都市成华区从老百姓需求导向和精准匹配出发，以智慧社区建设为重要抓手，持续深化街道行政区划调整和体制机制改革，深化拓展“大联动•微治理”成果，初步探索出一条街道智慧治理体系建设新路径。

一、构建运行高效的新体制，着力提升区、街、社区“多脑”协同能力

一是建立统一高效的领导体制。加强党对智慧治理建设的统一领导，坚持统分结合、联动协同推进智慧城市建设，成立成华区智慧城市建设工作领导小组，由区委领导担任组长，强化统筹协调，推动区级有关部门、街道工作落实，构建高效运行的管理体制。二是优化分工协作的职责体系。按照统筹兼顾、分级负责、协作配合的原则，以党建引领社区治理与社会治理“双线融合”为有效路径，明确区委政法委、区委社治委、区智慧治理中心等相关牵头部门职责分工，健全部门联动协调机制，构建协同、高效的职责体系。三是健全整体联动的组织架构。创新机构设置，成立区智慧城市治理中心，建强集成服务中心、治理中心、应急指挥中心一体化的“智慧城市大脑”；推动大数据建设和应用成果向街道延伸，对街道原有3个事业机构进行整合优化，在11个街道统一设置街道智慧治理中心，整合集成党建、政务、网格、应急等信息平台，建优街道“城市中脑”，打通“城市大脑”与“社区小脑”间的关键环节，充分发挥街道智慧治理中心承上启下的作用，形成区、街、社区“三级贯通、数据共享、响应联动”的街道智慧治理体系，大力提升“多脑”协同能力。

二、构建条块融合的新体系，着力提升基层指挥调度能力

一是建立综合执法指挥协调“大统筹”体系。在街镇设立综合执法协调办公室和综合执法中队，明确综合执法协调办公室负责统一指挥调度执法资源和执法力量，统筹协调辖区综合行政执法，推动逐步实现基层一支队伍管执法。二是建立“1+3+11+N”指挥调度“大联动”体系。构建以区城市智慧治理中心为核心，以公安指挥中心、政务服务中心、数字化城管中心为支撑，11个街道智慧治理中心为补充，83个智慧社区综治中心联动的指挥调度体系。完善平战结合机制，根据重大事件、重大时间节点，建立日常、节假日、应急三重指挥调度模式，通过视频调度、会议调度等形式，实现数据实时对接、信息分级共享、矛盾及时处置。三是建立“1+3+N”社区网格“大联勤”体系。构建覆盖民警、网格员、综合队员、楼栋长、自治组织等多元力量的群防群控体系，打造社情民意网，促进人民调解、行政调解、司法调解等有机结合，切实提升基层发现问题和解决问题的能力。

三、构建建设实践的新范例，着力提升社区智慧治理能力

2012年，全区社会消防工作坚持“预防为主、防消结合”的方针，深化贯彻执行《中华人民共和国消防法》和《省消防发展“十二五”规划》，紧紧围绕预防和遏制重特大尤其是群死群伤火警的目的，不断推进社会消防安全“防火墙”建设，积极完善社会应急救援系统，为推进全区经济社会平稳较快发展发明优越的消防安全情况。

一、增强消防安全责任系统建设，提高消防工作社会化程度

1、落实县政府的指导责任。将消防工作归入区“十二五”规划；完善消防工作联会准则，执行消防安全严重问题函告、提醒、督办；坚持完善区、街、社区消防安全责任收集系统，层层签署消防工作目的责任状。召开2次以上消防工作联会，研讨处理影响消防安全工作严重问题；全力遏制重特大火警尤其是群死群伤火警事故发生，保证留念辛亥革命百年庆典不发生有影响的火警事故，全年不发生一次灭亡3人或3人以上的火警事故。

2、落实部分的监管责任。区相关本能机能部分要切实实行消防工作职责，一起做好消防工作。区财务局要做好消防器材配备、消防设备维护等经费预算安排；区建设局要增强在建工地消防安全监管；公安消防、工商、质监等部分要结合打击冒充伪劣消防产物，落实消防产物结合法律机制；工会、共青团、妇联等集团和广电等部分要将消防常识归入培训、宣传内容；教育、商务、文明、卫生、旅行等单位要指导、督促本行业、系统所属单位开展消防安全“四个才能”建设；公安分局要督促基层派出所抓好消防监督检查工作，坚持健全消防基本信息和台帐，上半年召开一次派出所消防工作现场会；各有关部分要切实采取有用办法督办市、区县政府挂牌的严重火警隐患，保证销案率到达100%。

3、落实单位的消防主体责任。辖区各单位要深化贯彻《机关、集团、企业、事业单位消防安全治理规则》，明确责任人、治理人和各岗位员工消防安全责任和职责，落实建筑消防设备维护和消防节制室专业人员值班准则，科学编制并实战练习训练灭火及应急分散预案，提高消防安全“四个才能”；人员密集场合向社会公开承诺消防安全；鼓舞、指导大众堆积场合和生产、贮存、运输、销售易燃易爆风险品的企业投保火警大众责任保险。

4、落实公民的参加责任。整合伙源，把消防安全归入到区社会治安综合管治、公民品德建设、文明创立、安全创立等活动中，完成社会协同、群防群治；充分发扬社区居委会群众自治组织的效果，落实消防安全治理、消防检查和宣布道育等办法，推进消防安全自治；要充分保证人民群众抵消防安全的知情权、监督权、投诉权和告发权，营建人民群众“注重、关注、支持、参加消防”的社会气氛。