质量管理监管法律机制思考

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以审查审批为核心的环评监管法律机制的困境

我国环评制度是20世纪70年代在借鉴国际经验的基础上逐步形成的。受特定时期经济社会发展条件的制约，环评监管机制主要以建设项目环评审批和规划环评审查为核心，以环评文件分类管理、分级审批制度为主线。我国环评法律制度虽然搭起了相对完备的制度框架，可在制度的内涵和具体执行上未能较好达到环评核心理念的要求，《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《规划环境影响评价条例》在一定程度上就是“环评审查审批法（条例）”，环评的权威性、实效性与发达国家相比差距较大。从环评法律执行及监管的总体状况看，建设项目未批先建、未批先投和规划未评先批、批后补评等违法行为突出，普适性的环评审查审批制已事实上失灵；从环评执行效果看，建设项目批建不符、重大变动和规划评而不用、禁而不止较为普遍，说明事中事后监管的不力，也说明环评质量特别是环评文件质量存在不足；从环评后续监管看，企业未落实环评文件的要求，变更环保措施，超标、超总量、超种类排污等违法行为屡禁不止；从总体环境质量变化趋势看，在污染防治、违法责任追究等相关制度不断强化的情况下，一些污染物排放量仍随着经济总量的增长而呈上升趋势，污染预防制度的实施与预期效果差距较大。导致环评监管机制困境的原因是多方面的，其中关键因素之一就是以审批审查为核心的环评监管法律机制存在严重缺陷与不足，环评活动围绕着审批审查在运转，以通过审批审查为目的，环评结论在帮助委托单位发现并解决真实的环境问题、优化决策、源头预防污染和破坏方面的作用没有充分发挥，也没有能够在指导和约束建设单位和规划执行单位在实践中减少和控制环境问题上发挥应有的作用。本文认为，将环评监管机制的核心由环评审批审查调整为环评文件质量管理，围绕环评文件质量完善环评监管机制，可有效解决当前环评制度面临的困境和发展问题。环评监管法律机制应该以环评文件质量管理为核心环评制度是规范环评文件的编制和修改、征求意见及博弈、审查审批、执行落实、跟踪反馈与调节参与评价各方关系的法律制度。环评监管制度应该是围绕环评文件的编制、审查、实施等全过程的质量监管制度，从某种程度上讲就是环评文件质量管理制度。我国以往环评法律以审查审批制为核心，反映了环评制度初期我国的经济社会发展状况，推动了环评法律制度的建立和施行。但环评审查审批只是程序，环评文件质量才是实质；环评审查审批是环评的具体环节，环评文件质量管理则贯穿全过程。将环评制度的核心调整到环评文件质量管理上，具有充分的必要性和可行性，也许可以系统解决环评制度体系面临的困境和发展难题，保障环评制度持续发展。

环评文件的地位决定了环评文件质量管理的核心地位

环评文件质量是衡量环评法律制度有效性的关键：第一，环评文件是环评法律制度有效实施的体现。作为环评法律制度实施的主要工具和成果，依法编制的环评文件是规划和建设项目的环境可行性的基础，环评文件内容体现了各相关方关系调整的主要成果，连接着建设单位或规划编制单位、环评机构、规划环评审查小组的召集部门或有关审批机关、进行技术评估的技术机构、有关专家、可能受影响的公众等相关主体，串联起环评业务的委托、环评文件的编制、审查审批、实施和后评估等环评工作全过程，是确认环评参与各方的权利、义务和法律责任的重要依据。第二，环评文件质量是环评法律制度有效落实的关键。环评作为源头预防环境污染和生态破坏的重要制度，其制度成效在一定程度上决定了后续的环保监督检查、环保设施设计与建设、环保设施验收、环保措施落实与后环评、排污许可证管理等系列法律制度的施行效果，环评文件是连接环评制度与这些法律制度的“中介”，其质量是环评法律制度实施成效的重要标准，对环评监管法律机制目标的实现具有决定性影响。第三，环评文件内容是环评制度强制性、权威性的标志。环评文件记载了规划或建设项目涉及的环境管理要求、环境标准和技术规范等各项规定，“白纸黑字”并经过法定程序而成为具有法律效力的文件。环评文件质量的重要性也体现在，依法经过有关部门审批通过的环评文件是后续环境管理法律制度的重要基础和法定依据，让环境保护法律法规的执行和环境保护措施的落实行之有据，便于政府部门的监管和公众的监督。当前，实行以环评文件质量管理为核心的环评监管法律机制已非常紧迫。第一，实现环评法律制度功能的需要。环评制度具有科学性、预测性、综合性等特点，只有环评产生的高质量的环评文件，才能确保可能的不良环境影响分析评价的准确性、相应预防或减缓不良影响的对策措施的可行性，为环评制度源头预防环境污染和生态破坏的功能实现提供条件。第二，落实环评文件法律地位的需要。环评文件的核心地位是环评监管法律机制核心转移的根本原因，而实施环评监管制度核心的转换，有利于环评文件核心地位的加快确立和巩固。环评法律制度已从多个角度规定了环评文件的法律效力，环评文件是确定环评成果的法定文书，环评文件质量是环评和环保“三同时”等制度有效实施的关键。第三，落实环评主体责任的要求。环评阶段规划编制或建设单位多关注环评文件审查审批结果，而不是环评行为及环评文件本身，弱化了环评的责任主体意识，导致环评制度的执行偏离法律本意。环评监管制度的核心转移到环评文件质量，将有助于规划编制或建设单位自觉承担起防止和减少不利环境影响的义务，并对造成的环境损害依法承担责任。第四，提升环评制度活力和有效性的措施。全面的审查审批制已构成对环评制度发展的制约，导致政策环评和受污染场地修复评估、环境与健康调查和风险评估等与环境影响有关的调查评估制度，难以纳入环评规制的范围，影响这些制度的落地实施。建设项目环评过大的审批量、过高的审批通过率给环评制度带来了负面影响。以环评文件质量为核心，分类实施审查审批与承诺备案、征求意见、听证论证等环评模式，将有助于恢复环评法律制度的活力。第五，适应政府职能转变和行政审批制度改革的要求。行政许可属于严格的规制形式，环评有关审批的制度与国务院放管服改革要求不相适应，与环境管理转型要求存在较大差距；编制环评文件的建设项目在实际排污之前须申请由环保部门实施的环评、排污许可两次许可，合法性与合理性存疑。

环评监管机制调整到为以环评文件质量管理

为核心已具备条件结合环评监管机制与相关法律制度的发展情况，以及环境行政、经济、科技等方面的理论发展和实务经验，实行以环评文件质量管理为核心的环评监管法律机制的时机恰当、条件成熟，体现在以下几方面。第一，从环评法律制度看，环评文件是环评法律制度的核心，实际上有关环评文件质量管理的规定已成为环评法律制度的重要内容，相关条款增多、制度衔接更好、法律责任相对完善。环评审批不再作为建设项目管理的前置条件，实行审批制的建设项目范围已经缩减，环评文件中占比约50%的登记表实行备案。第二，从其他环保法律制度看，环评文件的法律地位和功能在项目“三同时”、环保验收、排污许可等制度已有体现，环评制度作为企业能否获得排污许可证先决条件，排污许可证为环评制度把关，对环评文件质量的提升形成了倒逼作用。同时环评事中事后监管已覆盖项目建设和运行的全过程，排污许可制度对项目排污前的环境行为构成了有力规制，污染防治制度的健全和环保措施的成熟可确保项目不利环境影响得到控制，实质上弱化了环评审批制对项目环境可行性及环保措施进行优化把关的功能。第三，从环境科技的发展看，环评管理制度以及相应的标准规范、技术导则的完善，让环评行为有“法”可依、有“规”可循，为环评工作乃至环评文件的质量提供了技术保障。环境管理的标准化、程序化可为企业的环境行为提供规范和指导，相对成熟稳定的污染治理技术可保障项目的达标排污。第四，从社会治理制度看，全社会的环保意识和法制意识增强，有利于公众知悉、参与、监督相关环评行为和企业环境行为的机制初步建立，包括排污者对环境法律规范的自觉遵守和对可能影响环境的行为的自我约束，环保部门对监管法律制度的不断完善和规范执行，有关公众对企业环评和相关环境行为的主动参与和依法监督。第五，从市场经济的发展看，第三方技术服务机构监管制度尤其是法律责任制度的完善，促进了环评市场的规范运行。环评队伍能力水平的提升，可基本满足市场对高质量环评文件的需要。第六，从环评文件管理实务看，环保部门组织对环评文件多元化管理进行了实践和探索，包括环保部推动的规划园区内项目试点降低环评类别和简化手续、部分地区实行的对水利等民生项目的打包审批、环境影响报告表试行备案、对非重大变动实行清洁生产管理等，对环评文件非审查审批制管理提供了经验。国家推动建立环评基础数据库以及环评工作质量监管数据信息系统、环评文件全本公开等，为环评文件质量监管的数据化、大众化奠定了基础。

完善以环评文件质量管理为核心的环评监管法律机制的设想

抓环评文件质量管理可以说是抓住基础性根本性的问题。当然，建立以环评文件质量管理为核心的环评监管法律机制需要对环评制度本身进行一定的完善与重构。完善以环评文件质量管理为核心的环评管理措施第一，改进环评文件的分类管理制度。环评文件分类管理制度是环评的基础性制度之一，其内容应该根据环评规制范围的变化而调整。明确纳入环评的相关政策和法律法规的范围及其评价方法和程序；明确并减少编制规划环评环境影响篇章或说明的规划类别，相应增加编制报告书的规划类别，注重发挥“三线一单”（指生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单）的作用；对有关调查评估活动的环评，应制定分别实施审批或备案的具体范围和实施方式；对建设项目环评，应从方便操作和对监管有利的角度，取消环境影响报告表，将其分为实行审批制的环境影响报告书、实行告知备案制的环境影响登记表。做好环评与排污许可制度的对接，除非涉及环境影响特别复杂且环境风险重大或者涉及环境敏感区域的，原则上只要实施排污许可证管理就不再进行环评管理。第二，完善环评文件质量管理准则。一是明确目标和原则。环评工作具有客观性、综合性、预测性、科学性，客观上难以对环评文件质量进行完全统一的管理和评价。然而，如果不能实现对环评文件质量的管理，环评法律制度的有效性将沦为空谈。应以“客观、公开、公正”作为环评文件质量管理的根本要求，具体应以有利于环评法律功能的实现、有利于环评组织方主体责任环评文件质量是衡量环评法律制度有效性的关键。的落实、有利于环评制度效能的提升为原则和目标。二是明确质量标准。环评文件的质量应符合环评审查审批的有关要求，因此，环评文件质量标准要紧密围绕环评文件审查审批的要求，包括环评文件审点、环评文件质量问题的有关规定等。对于《建设项目环境保护管理条例》第11条、《建设项目环境影响评价资质管理办法》第36条等规定的建设项目环评不予批准的5种情形和环评文件质量较差的5种情形，《规划环境影响评价条例》第20条、第21条规定的规划环评报告书重新审查的7种情形和不予通过的2种情形，应注重配套规范的完善和实施的引导，在实务中真正做到满足审点要求与质量“好”、不予批准（或不予通过）与质量“差”的实质统一。应围绕环评文件质量管理这一核心，抓紧修订环评规范和技术导则体系，组织设计政策环评等制度的技术体系；相关技术体系的调整和完善应兼顾实行审查审批制或备案制的不同要求，注重企业自主实施环评和落实环保主体责任的规范与引导。三是确定审点。对环评文件实行审查仍将是环评制度实施的重点之一。然而，现行环评文件审查制度的规定未能有效区分环评文件的审查与编制。不同类型的环评文件的审查既有统一性，也有差异性，要注重与环评文件编制的区别以及不同的法律责任，从法规政策、经济技术等角度审查环评文件，为环评文件审批决策提供参考。以建设项目环评文件为例，鉴于按要求编制环评文件并对环评结论负责是建设单位、环评单位的责任和义务，审查应突出对环评论证结果的“审”“查”，将重点放在环评工作程序的合法性、环评文件的全面性与真实性、环评分析预测评估的合规性、环境保护措施与已有案例实际运行效果的一致性等。第三，将替代方案列入环评文件的法定内容。在很多国家，替代方案是环境影响报告书的重要组成部分，通常做法是将替代方案分为第一可替代方案、第二可替代方案和不实施的延迟活动方案，目的是通过环评，为拟议中的项目和规划选择对环境不利影响最少的方案。根据《环境影响评价法》（以下简称《环评法》）等法律规定，我国环评文件的内容缺少对拟议的规划或建设项目的替代方案，也缺少对拟议的方案进行调整的意见。从建设项目环评的主要内容看，环评阶段项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺4项已基本确定，唯一的变量是“防治污染、防止生态破坏的措施”，当缺少替代方案时，环评文件就变成4个确定内容的描述评价与1个可变内容的科学性、可行性的分析论证。替代方案的缺失导致整个环评制度的功能由优化决策行为变成了优化环保措施，环评公众参与、审查等制度由对多个方案进行协商或博弈变成了同意或不同意的决策意见。环评文件缺乏替代方案是我国环评文件质量的重要缺陷。为此，应明确将替代方案纳入环评文件的主要内容，改变目前只能就拟议方案提出环境影响减缓或控制措施的状况；就政策环评和有关环境影响调查评估制度制定具体规则时，也应增加替代方案的规定，以充分考虑对环境的影响，真正发挥环评法律制度对有关经济、技术政策和规划、建设项目决策的优化作用。

完善环评文件质量的责任分配制度

第一，厘清环评文件质量的责任主体。修正环评文件质量责任主体的不一致问题，规定环评文件编制工作的组织者，包括建设单位、规划编制单位、政策制定单位和有关活动的组织单位，对环评文件质量承担主体责任，并对环评文件及结论的真实性、全面性负责；环评文件编制的承担者，包括实行资质管理的建设项目环评机构或不需资质条件的规划环评技术服务机构，对环评文件质量承担重要责任，对环评过程中的不负责任、弄虚作假行为承担法律责任。同时，应立法明确有关环评文件审查的组织者、进行技术评估的技术机构、接受征求意见的单位和有关专家在环评文件质量管理中的角色和法律责任。第二，完善环评法律责任制度。法律应明确参与环评的各方的法律责任，重点规定环评的组织者和环评技术服务提供者对环评文件质量的责任。当前，《环评法》应对制度上尚有争议且实务中难以落实的环评机构的法律责任问题做出回应，明确将环评机构作为环评法律调整的主要对象之一，规定环评机构在环评文件编制过程中的行为规范，将法律规定的违法行为情形与法律责任一一对应，确保法律责任特别是连带民事责任、刑事责环境管理的标准化、程序化可为企业的环境行为提供规范和指导。任的合理性和可行性。完善环评机构法律责任的不衔接之处，对规划和建设项目环评文件编制单位实行同等的规制，并对规划编制和建设单位在环评过程中的违法行为设定法律责任，改变其责任畸轻的局面。第三，保障环评技术服务机构的独立性。环评机构是环评制度实施的重要力量，也是环评法律规制的薄弱环节。法律应对作为技术服务第三方的环评机构的独立性做出规定，除严格执行不得与审批机关存在任何利益关系的规定外，还应对环评机构与规划编制或建设单位的委托关系、责任与义务等做出制度安排，保障环评机构能不受审批机关和环评组织者的干扰，独立、专业地开展环评，确保环评过程的科学性、客观性。应取消环评机构资质许可管理制度，构建以环评文件质量为重点的环评机构准入条件。明确规定环评工程师及从业人员对环评文件质量的法律责任，保障环评文件备案制的有效实施。

将充分征求公众意见作为环评文件质量的重要保障

针对当前我国环评公众参与不完整、不及时、不充分，甚至流于形式、弄虚作假等弊端，应以环评文件质量为标的构建有效的公众参与格局。第一，健全建设项目环评“充分征求公众意见”的制度安排。《环境保护法》要求建设项目环评应“充分征求公众意见”，环评“一法两条例”应主动对这一规定做出立法回应。一是充分征求公众意见要有充分尊重少数人意见的理念。环境影响评价是非常少有的、需要考虑少数人诉求的环境管理制度。在评价中，最重要的人是那些为了多数人的利益而承受不合理负担的人。二是充分征求公众意见要为编制高质量的环评文件服务。为了得到高质量的公众意见，应该建立充分的环评信息公开、听取意见、沟通解释、采纳反馈意见的机制，将公参意见作为完善和强化建设项目环保措施的重要手段。对于实行备案制的环评文件，要将公众参与及意见采纳情况作为后续环境管理制度的内容。三是明确公众的范围。明确建设项目可能受影响的公众就是环境利益相关者，公众享有相应的事前知情同意权、事中监督权参与权、事后的法律救济权。第二，明确政策环评、规划环评公众参与的制度。完善公众参与程序，建立公众参与和环评同步启动的制度，引导、帮助公众就替代方案、环保措施等提出意见，开展充分的信息交流，提升公众参与效果。要落实环评组织者对公众参与的主体责任，明确环评公众参与弄虚作假的法律责任。

以环评事中事后监管促进环评文件质量的提升

环评作为源头预防的主要法律制度，环评监管机制不仅针对环评过程本身，将来更应该强化事中事后监管。高质量的环评文件，可以为后续环境管理提供基础和保障，有助于解决现行环境管理制度缺乏系统性和整体性的问题。因此，一方面，应通过环评文件的编制，将环保规划、环境监测、环境监管、环境经济、公众参与等制度与环评制度融合，体现为环评文件的相关要求，依靠环评制度的集合性作用，建立完善的源头预防环保综合决策机制。另一方面，强化环评文件的权威性，以环评文件为“媒介”将环评法律制度与环保设施设计与建设、环保自主验收、环保措施落实与后环评、排污许可证管理、环保监督检查等一系列环保法律制度相融合，将相对割裂的管理制度整合成完善的环境管理制度体系。《“十三五”环境影响评价改革实施方案》还要求强化环境影响后评价。对长期性、累积性和不确定性环境影响突出、有重大环境风险或者穿越重要生态环境敏感区的重大项目，应开展环境影响后评价，落实建设项目后续环境管理。环评的后续监管和后评估是检验环评文件质量的“标尺”，通过落实环评事中事后管理可以倒逼环评文件质量的提升。

作者:李挚萍 李新科 单位:中山大学法学院

参考文献

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[2]李挚萍.建设项目环评信息公开法律机制改革及立法回应[J].环境保护,2016(6):10-13.

[3]中国工程院,环境保护部.中国环境宏观战略研究•战略保障卷（下）[M].北京:中国环境科学出版社,2007.