食品质量管理建议

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1影响中国食品安全的主要因素

1.1传统的食品危害因素

传统的食品危害因素主要有生物危害、化学危害和物理危害。1.1.1生物危害在食品生产过程中所面对的生物、化学和物理3大食源性危害中，以生物危害的分析及控制较为重要。生物危害具有较大的不确定性，难以分析，难以控制。在我国，食品中微生物危害导致的食品安全问题在总数中占很大比重，是影响食品安全的头号敌人。据2012年卫生部统计，通过突发公共卫生事件网络直报系统共收到全国食物中毒类突发公共卫生事件(以下简称食物中毒事件)报告174起，中毒6685人，死亡146人，其中，微生物性食物中毒事件中毒人数最多，占总数的56.1%。主要是由沙门氏菌、蜡样芽胞杆菌、副溶血性弧菌、大肠杆菌、肉毒毒素、葡萄球菌肠毒素、变形杆菌、气单胞菌、志贺氏菌、肺炎克雷伯杆菌及椰毒假单胞菌等引起的细菌性食物中毒。1.1.2化学危害化学污染来源较为复杂，种类繁多，主要有3种来源:一是来自生产、生活和环境中的污染物，包括天然有害化学物质及人工合成有害化学物质;二是天然物质，如河豚鱼毒素、贝毒素、组胺以及有害重金属等;三是人工合成有害化学物质，如农药、兽药和二噁英等。世界各国对农用化学药物的品种、使用范围以及残留量作了严格限制。例如欧盟规定，中国出口到欧洲的蜂蜜中氯霉素的残留不得超过0.1ngmL。食品植物在种植生长过程中，使用了农药杀虫剂、除草剂、抗氧化剂、抗菌素及消毒剂等，或畜禽鱼等动物在养殖过程中使用的抗生素、合成抗菌药物等，这些化学药物都可能给食物带来危害。在我国农药残留对食品的影响最为严重，以蔬菜为例，为防虫害或促使作物早熟等原因，农民过量使用除草剂、杀虫剂与植物激素，造成蔬菜中的农残超标和化学品残留等安全问题。例如，有些餐馆使用洗衣粉清洗餐具、蔬菜或水果，造成洗衣粉中的有毒有害物毒，如增白剂等对食品及餐具的污染。1.1.3物理污染物理性污染主要是指掺杂物、核物质和放射性3种。掺杂物污染造成的后果是直接对人体形成伤害，而核物质及放射性污染可造成人体的急、慢性放射病。物理性危害与化学性危害和生物性危害相比，往往消费者看得见，所以经常是消费者表示不满和投诉的事由。物理性危害包括碎骨头、碎石头、铁屑、木屑、头发、碎玻璃及蟑螂等昆虫的残体和其他可见的异物。物理性危害不仅造成食品造成污染，而且也时常损坏消费者的健康。

1.2非传统食品安全危害

非传统食品危害主要包括蓄意破坏、故意污染和转基因食品安全性。1.2.1蓄意破坏为伤害他人或扰乱社会，通过生物、化学和物理等因素对食品和食品生产过程进行破坏的行为。产生的原因主要有:(1)员工抱怨社会“不公”或劳资关系紧张等原因恶意报复;(2)因政治、经济、文化及宗教等方面矛盾的激化，人为制造食品安全恐怖事件;(3)不良企业为提高市场占有率，对同行的产品进行人为破坏等恶性商业竞争行为等。1.2.2故意污染故意向原辅料或食品中添加非食用物质，故意超范围、超限量使用农兽药和食品(饲料)添加剂或采用其他不适合人类食用的方法生产加工食品等的行为。其产生的原因主要是非法敛财，在利益驱动下，采用一切可能手段来降低成本、扩大市场占有率，甚至不惜采用违法行为，形成所谓的行业潜规则。1.2.3转基因食品的安全性探讨转基因技术的应用一方面给食品行业的发展带来前所未有的机遇，另一方面转基因食品安全的不确定性也给食品安全带来了前所未有的挑战。虽然转基因食品研究历史只有短短几十年，但其提高产量、增强自身抗病、抗虫等优点较为明显，另一方面，有其潜在的风险，有关专家认为，转基因农作物对生物多样性的保护、人类健康及环境污染都有可能产生威胁。转基因有可能产生以下问题，转基因作物对非靶生物的影响，基因的安全性、转基因的逃逸、食品的过敏性等，都将对该农作物用作食品的安全性问题产生重大影响。转基因食品之争不仅是对转基因产品安全性问题认识上的分歧，也是对安全性进行风险分析结果上的差异，其本质在于各国在利益启动下利用这种分歧和差异对转基因产品采取了截然相反的风险管理措施。在新技术的不断发展以及这些新技术在食品生产领域实际应用的情况下，风险分析有被滥用的可能［2］。

2中国食品安全存在的问题

2.1种养殖环节问题

我国农产品生产多以农户为单位，非法使用违禁药物现象严重，农产品全过程质量监控难度大。国家明令禁止或限制生产、使用的农药、兽药引起的食物中毒事件仍有发生。以饲料为例，随着我国经济发展，饲料工业呈现前所未有的繁荣景象，我国现在已成为世界第二大饲料生产国，但出现了由于市场体制不健全导致的无序和混乱，尤其是日益突出的饲料卫生和安全问题。目前饲料安全已经不局限于饲料行业或畜牧行业本身的问题，而是涉及到更广泛的社会问题、政治问题、生态问题甚至国际问题，已经成为行业外社会大众普遍关心的热点问题。瘦肉精问题已经成为饲料安全或者食品安全的一个典型问题，再如，配合饲料中若添加低劣的矿物元素添加剂，会导致重金属元素超标，其中以汞、镉、铅、砷最为重要，成为畜禽重金属元素中毒和残留的途径［3］。

2.2食品生产加工和流通领域问题

我国食品生产企业呈现多、小、散、乱的特点。约70%食品生产单位是10人以下的家庭小作坊，大多不具备生产合格食品的必备条件，食品安全隐患多。例如生猪屠宰行业总体发展水平低，特别是一些达不到法定条件和标准的屠宰企业违法违规生产，不严格执行生猪屠宰规程和肉品品质检验制度，给肉品质量安全带来了隐患。食品流通秩序比较乱。据统计全国食品经营企业达300多万家，个体工商户所占比重较大，且缺乏必要的设施，经营管理落后。有些经营企业贪图私利，蓄意出售过期或变质食品现象屡禁不止，甚或个别不法食品生产经营者还时常伪造标识、滥用标识，欺骗和误导消费者。另外，许多食品批发市场缺乏有效的安全检测手段和质量控制措施，致使造假者有机可乘，甚至成为假冒伪劣食品的集散地。

2.3转基因技术应用引起的食品安全问题

转基因食品的安全性一直是全球争议的焦点问题，转基因作物究竟对人类、动物及自然环境有没有影响，有些什么样的影响，目前没有任何国家的科学家能够给出定论。转基因技术虽然为农业二次绿色革命的关键技术，但其潜在的风险应引起社会的广泛关注。第五十三届世界卫生会议决议将转基因工程食品列为一个重要的公共卫生问题，要求为判定转基因食品对人类健康的影响提供充足的科学依据，并建立重组DNA技术生产食品的致敏性评价方法。转基因食品是新的科技产物，还存在这样或那样的问题，但随着科技的发展，它的所有利弊都会彻底展现在世人面前。只有按照严格的不对人与环境有害的立法规定去做，中国生物技术的发展才会是健康、有序的，我们的生活也会因生物技术带来的转基因食品而变得更加丰富精彩［4-6］。

2.4食品经营行业诚信体系缺失

近年来发生的食品安全问题，绝大部分是由于食品生产经营者道德失范、诚信缺失、见利忘义、故意生产加工伪劣食品。商务部印发了《商务部贯彻落实〈国务院关于加强食品安全工作的决定〉等文件的意见》(商秩发［2012］327号)提出建设流通领域的食品经营行业诚信体系，要依法依规、有理有据，在完善生猪屠宰、酒类流通执法检查记录基础上，建立企业诚信档案和违规企业和个人的“黑名单”公布制度，开展商务诚信建设试点工作，在流通领域建立起诚信褒扬、失信惩戒的外部约束机制，引导食品生产经营者树立和提高诚信经营意识［5］。前几年伴随媒体对奶粉、粉丝和四川泡菜等食品安全案件的连续报道，日本、美国等国家和中国香港、中国澳门特别行政区等对国内大陆生产的食品高度关注，并相继采取设限措施，致使粉丝、罐头和水产品等出口下降，严重影响了我国食品的国际和地区贸易。

3中国食品质量管理存在的问题

我国存在的食品安全问题表面上是食品生产过程、保藏过程中的问题，深入分析原因，笔者认为还是食品质量管理领域出现纰漏。主要存在的问题有:

3.1食品质量安全标准不完善、不统一

我国食品相关标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准共4级标准，我国的食品安全标准和发达国家及国际组织相比接轨程度不够，食品安全标准技术含量低、不统一、不完善，从而导致标准在国际上的可信度不高。《国家食品安全监管体系“十二五”规划》指出，我国的食品管理体系主要是围绕保障食品供给建立起来的，食品安全监管能力明显滞后。食品安全监管体制以分段监管为主、品种监管为辅，监管环节较多，在实践中还存在监管职能不清、责任不明等问题。首先，我国食品安全标准体系滞后，技术指标水平高低不一，采用国际标准比例少，执行差距较大。其次，企业标准与国家标准存在不配套、不便执行甚至相互矛盾的情况。再次，标准覆盖范围不全，有的一品多标，有的无标，如农药及兽药残留量标准不健全，从而导致企业相关检验出现漏洞。

3.2食品安全监管部门职能不清、监管不力

我国关于食品安全方面的法律、法规、规章及各类规范性文件很多，但整个体系缺乏系统性和完整性，在执行监督的过程中易出现漏洞。综合协调机制仍待完善，一些地方还没有建立综合协调机制、明确办事机构;各监管环节衔接不够紧密，监管力量分散，缺乏信息、资源共享机制，监管效率较低。一些地方政府监管责任制及责任追究制不完善，监管责任落实不到位。2009年6月《食品安全法》出台，确立了我国以分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制。2010年2月，国务院设立食品安全委员会统筹指导食品安全工作;设立国务院食品安全办作为食品安全委员会的办事机构，加强对全国食品安全工作的综合协调和督查指导。各省(市、自治区)成立了由政府负责同志牵头的食品安全委员会等议事协调机构，农业、卫生、工商、质检、食品药品监管等部门注重食品安全监督管理内设机构建设，监管力量不断加强。食品安全法的渐进式改革体制在2010年的实施中已经暴露出严重问题，譬如2010年9月郑州市发生的两万斤“毒蘑菇”事件，到2012年2月天津水产品市场的“注胶虾”事件，再曝多头监管导致的严重食品安全问题。多头管理指各个部门之间职能交叉，职责分工不太明晰，导致出现监管盲区，造成食品安全监管乏力和监管资源分散，没有形成合力，也没有建立起长效监管机制。当前的“分段监管”难以做到无缝监管，但我国食品产业链太长、小企业、小型市场多，又不能简单照搬国外机制。因此，笔者建议食品安全问题要从经济、技术和政策等层面综合考虑，从根本上破解食品安全难题。2013年5月，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》对食品安全监管渎职罪等惩办有了更加严格的法律依据［6-12］。总之，食品安全监管工作任重道远，既需要深入研究安全监管规律，不断充实和完善监管体系和政策法规，还要加强各相关部门的协作配合，落实各级地方政府的责任，整合食品安全监管资源，探索创新监管方式。

4加强中国食品安全及管理的建议

4.1明确职能，制定和完善食品安全法律体系

法律法规是食品安全监管的依据。我国应该积极借鉴发达国家的食品安全立法经验，以现有的国际食品安全法典为依据，对现有法律法规进行认真梳理、补充和完善。2009年6月1日实施的《中华人民共和国食品安全法》设定由国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。《中华人民共和国食品安全法》确立了一系列法律制度，构筑起食品安全新防线，保障人民群众健康。从源头抓起，落实生产经营者责任，到规范各项标准，完善政府监管职责，食品安全法以全新的理念和制度为公众构筑了严密的食品安全网络。按照《国家食品安全监管体系“十二五”规划》加强食品安全法律法规体系建设。继续推进法规清理工作，加快食品安全法和农产品质量安全法的配套法规、规章和规范性文件的制修订，促进法律法规有效衔接。完成食品召回、退市食品处置、食品安全可追溯、突发食品安全事件应急处置、食品安全事故调查处理、食品安全风险监测评估、食源性疾病报告、食品从业人员管理、食品安全诚信和新资源食品、保健食品、食品添加剂、酒类、畜禽屠宰、进出口食品、粮食和食品相关产品监管等方面的行政法规和规章制修订。完善食品安全标准体系。加强食品安全标准制修订工作，尽快完成现行食用农产品质量安全、食品卫生、食品质量标准和食品行业标准中强制执行标准的清理整合工作，加快重点品种、领域的标准制修订工作，充实完善食品安全国家标准体系［13-16］。

4.2制定以预防为主的风险评估监管体制

国际食品安全管制经历了3次改革过程，即企业良好生产规范(GMP)、危害分析和关键控制点制度(HACCP)与以风险评估为主体的风险管制。第1次改革的重点是食品生产加工企业的一般卫生原则;第2次改革是对食品生产加工过程中的关键过程进行分析，以找出关键控制点;第3次是针对食品供应链的全程风险管制，即食品安全风险管制，以从根本上保护人体健康。纵观现在世界发达国家的食品安全监管体制，全部都是风险管理型的监管体制。发达国家的食品安全监管体制主要基于强化风险监管职能的需要，对内部机构进行了大幅度改革，从而使监管能力进一步增强。例如日本的食品安全监管体制亦是预防为主的风险管理。其安全委员会的主要职责是:第一，做好食品安全风险评估工作。通过组织专家采取科学分析的方法，进行食品安全实施风险评估和检查，以确定安全风险的程度和等级，这是日本全国食品安全委员会的最主要职能。第二，监督和指导风险监管部门的业务活动。对于存在安全风险的企业，根据风险评估的结论，要求风险监管部门积极采取应对措施，并监督其实施情况，防止行政执法不作为、失职、渎职以及行为不当。第三，建立风险信息的公开、交流与沟通平台。食品安全委员会负责建立起由相关政府机构、消费者和生产者等广泛参与的风险信息公开与交流、沟通平台，以保障信息交流和反馈的通畅，并对风险信息网络实行综合管理。又如美国，在历年的食品安全制度国家报告中，均以大量篇幅详细阐述食品安全预防的重要性和实施措施，明确界定食品生产加工企业，食品运输、销售部门及食品安全管制部门等为确保食品安全必须采取预防措施的法律责任，由此可见，预防也是美国食品安全制度的基石。风险管理是识别、选择并采取能够减少风险的措施，对这些措施有效地跟踪管理和检查是对风险进行管理的不可分割的一部分。在2013年国务院机构改革前，我国的食品安全监管体制由国务院食品安全委员会总协调，卫生部、国家食品药品监督管理局、农业部等多部门共管，在此监管体制的有效运作下，更加注重食品安全的风险管理。我国在实施《中华人民共和国食品安全法》的基础上，于2011年10月13日成立国家食品安全风险评估中心，评估中心作为负责食品安全风险评估的国家级技术机构，承担国家食品安全风险评估、监测、预警、交流和食品安全标准等技术支持工作。通过良好企业生产规范(GMP)、危害分析和关键控制点技术(HACCP)、食品安全标准制度、食品生产、经营、运输、消费行政许可制度及食品安全风险评估制度等实施食品安全的风险预防管制。

4.3食品及相关企业实行全面的质量管理

1961年，费根堡姆提出全面质量管理(TotalQualityManagement，TQM)的概念，即以质量为中心，组织全体职工和有关部门积极参与，从而有效地利用人力、物力、财力和信息等资源，把专业技术、经济管理、数理统计和思想教育结合起来，建立起产品的研究、设计、生产和服务等全过程的质量体系，以最经济的手段生产出顾客满意、组织及其全体成员以及社会都得到好处的产品，从而使组织获得长期成功和发展。全面质量要求是质量的全过程都要进行质量管理，谋求长期的经济效益和社会效益。其特点是把过去以事后检验为主转变为以预防为主，即由注重管理结果转变为注重管理因素;把过去就事论事、分散管理转变为以系统的观点为指导进行全面综合治理;围绕质量组织开展经营管理活动，把以产量、产值为中心转变为以质量为中心，由单纯符合标准转变为满足顾客需求。TQM强调:质量管理是企业管理的纲，要求全员参与，一切过程都要以质量为中心，通过不断改进过程质量来达到不断改进产品质量的目的［17］。我国加入世界贸易组织(WTO)之后，企业面临的竞争形势和市场压力更加严峻。以质取胜，走质量效益已是我国企业生存发展的必然选择。为此，提高员工基本素质和全员质量意识，在顾客满意的情况下，对整个质量管理系统进行相应的调整，将会是企业将来发展的新趋势。随着TQM在全球范围内得到普遍发展，产品竞争将日趋激烈，产品质量是企业的生命线，在我国全面推行TQM已是大势所趋。从我国部分企业实施TQM的历程中发现，无论产品质量还是质量管理水平都取得了长足的发展，已由以质量为中心的内向型管理转变为以顾客满意为中心的结果与过程相结合的外向型管理［18-22］。

4.4完善食品检验标准，加大违法惩罚力度

依照国家有关标准和法律法规对食品检验进行检测，进行食品卫生判断和质量合格与否的主要手段，在食品质量安全评价、产品贸易和市场监管等方面负担着支撑责任的重要技术，对食品质量安全的保证、提高食品生产水平起到很好的效率作用。但现行国家食品检验方法和卫生标准中还有一些地方是不完善的，给开展实际工作带来了困难。2008年我国成立了全国质量监管重点产品检验方法标准化技术委员会，正在结合专业特点，将食品安全检测分为食品理化、食品分子生物学，食品毒理学、食品微生物、动物源性食品和植物源性食品6类进行研究。对食品安全检验方法进行清理和完善，以尽快形成食品安全检验标准体系，推动我国食品安全标准采用国际标准和国外先进标准的过程，建立科学完善的食品质量安全标准体系。食品安全标准和检验检测体系的统一完整，将为我国大力开展的食品市场准入制度和对食品安全一系列的监管提供有力的技术支持。目前，食品安全领域的违法犯罪成本太低，给违法犯罪分子造成可乘之机和侥幸心理。检查中各地普遍要求，要进一步加大执法力度，强化法律的威慑力，对蓄意制售有害食品的企业和从业人员要依法从严惩处。加大标准执法力度，对制售质量不安全食品的厂商除以高额罚款，提高其违法成本，并从重追究其民事和刑事责任。鼓励社会各方面积极参与食品安全问题的监督，理顺社会监督渠道。要保护和实现好群众对于食品安全的知情、参与、表达和监督权，为群众监督食品安全和举报投诉违法行为提供便利、通畅、有效的渠道。2013年召开国务院食品安全委员会第五次全体会议，肯定我国食品安全形势总体稳定向好，但食品安全存在的问题也不可低估，形势在相当长一段时间内依然严峻:二三十万家小作坊尚未取缔、监管成本高企、一大批从事食品产业的业主不具备资格，不仅缺技术也缺道德。“以钱赚命”的食品安全问题哪怕发生一起，都让人无法容忍。保障食品安全，靠公平法治，要执法必严。企业是食品安全第一责任人，“质量就是生命”对食品企业非常贴切，对违法企业的惩罚，要使之不能承受。

作者：宫霞张艳艳卫晓怡张广存工作单位：上海商学院