市政工程质量监督管理研究

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1.背景

1984年我国建立工程质量监督制度。三十多年来，这项制度在一定程度上为保障建设工程质量发展发挥了重要的作用。当前，我国的建筑法规体系已经基本健全，但工程建设法治管理工作尚需继续完善。随着我国城镇化进程的不断加快，工程质量监督工作面临着前所未有的压力和挑战。因此，当前的监督模式急需进行新一轮的改革创新，以适应建设工程发展和法治进程要求。市政工程基本上以政府投资为主，她的特殊性主要表现在其建设过程不是一个完全的市场经济过程，带有浓厚的计划经济色彩，但是参建的各方责任主体目前却大都已实现企业化改革，具有市场经济的“逐利”性，在市政工程“计划经济”的环境中，由市场经济的企业来进行经济活动，是当前市政工程建设的主要矛盾。就现阶段而言，市政工程质量监督管理存在以下六个方面突出的矛盾：一是市政工程质量监督工作政策性强。二是市政工程质量监督工作超前性强。三是市政工程质量监督工作独立性差。四是市政工程质量监督工作深度不够。五是市政工程质量监督行政处罚难。六是市政工程质量监督手段不足。在这种情况下，摸索一条具有市政工程特色的监管之路是当务之急。自2010年以来，随着武汉市城市基础设施建设的持续发展，市政基础设施工程建设规模不断扩大，城市快速路、大型过江通道、轨道交通网络建设规模空前，市政工程质量监督工作量与日俱增，监督过程中出现诸多监管困难、管理困惑和管理矛盾。当前的监督模式已很难适应城市快速化发展的要求。因此，如何在新形势下完成新的任务，寻求新的突破，是摆在质量监督工作者面前的一个必须解决的难题。

2.市政工程质量保证制度改革方向

市政工程的质量控制不仅与建设实施过程相关，与市政工程建设的各个环节亦是密切相关，从立项、科研开始到投入使用的各个环节；此外，市政工程的是建设工程的一部分，其中关键的一环就是正确处理好两者的关系；同时，还要针对市政工程建设的现状与特点，通过一些必要的手段，全面提高市政工程建设的管理能效和质量水平。笔者认为，提高市政工程质量水平，确保政府投资效益，以下五个方面是改革的方向。（1）全面完善质量安全管理制度。各个环节、各个层次、各个阶段都应该有相应的法律、法规和规范性文件可遵循。所有参建各方责任主体包括政府执法管理部门,责任明确,条款具体,各司其职，为严格执法提供准确可靠的依据。（2）用法律法规来规范参建各方责任主体的质量行为。法律的贯彻实施，必须通过多种手段的监督来保证。法律法规的完善能够进一步强化政府对建筑业行业的管理,促进市场的统一开放,竞争有序,让企业自觉地的执行各项管理措施,竭力以优质的产品赢得市场,用市场的手段保证工程质量。（3）优化建筑市场有效运转的机制。市场经济是信用经济，诚信体系是市场经济体制中的重要制度安排。在工程建设领域加强诚信体系建设，让“守信人处处方便，失信人寸步难行”从根本上杜绝工程建设领域违法违规行为。（4）推行市政工程质量安全评价认证制度。完善的认证制度和工程使用评价制度是确保产品质量合格的关键。体系认证也间接成为企业在进入建筑市场的一个通行证，对企业的质量保证体系运行情况进行评估,对人员进行苛刻的考核,促使企业全面贯彻各项管理制度，进而规范企业在工程建设过程中的各项行为。实行工程定期使用检查制度，由政府委托第三方机构对工程使用状况、质量状态进行系统评定，明确在使用过程中的建设单位职责，对工程实施的全寿命周期管理。（5）建立工程的质量激励制度。在工程建设过程中，工程质量与选择什么样的参建各方和参建各方的行为直接相关，如何让责任主体做出理性选择和行为是关键，引入质量激励制度，政府可以对市场参与主体进行质量激励，同时鼓励市场主体之间进行质量激励。通过显性激励与隐性激励相结合，在显性激励方面，主要为政府对经营者或者市场主体之间的物质（如报酬）激励，根据契约模型，给予方或承揽方一定的激励。在隐性激励方面，可以从宏观上构建一个良性竞争的激励环境，从法规、市场、经济、声誉等四个方面对市场主体进行激励，以达到一个持续激励的效果。通过一个质量优良的工程影响企业，而通过企业制造出更加优良的工程，建立一个良性的市场循环。例如可结合诚信体系制度及四库一平台对中间工序、样板工序及新工艺等进行评选后进行一定显性或隐性激励。

3.市政工程质量监督管理新机制

较长时间以来，市政工程质量监督管理都是基于个人的能力和实践经验为基础的管理，注重个人的实践经验和管理能力，忽视管理理论的研究和法律法规的合理性研究；注重技术的可行性，以实体质量结果为唯一依据，忽视过程中市场行为的规范性和管理行为的科学性；因为机构设置的先天属性，受行政命令干预的现象较为严重，忽视市场经济手段的调节，“脚痛治脚，头痛治头”。传统的监督管理模式导致的结果就是质量发展的忽高忽低，因此，建立市政工程质量监督管理长效机制显得刻不容缓。具体来说，笔者认为工程质量政府监督管理机制的健全主要包括以下三个方面：一是保证市政工程质量监督管理要求的法律法规体系及相关配套的规范性文件建设；二是质量监督机构的机构设置和其隶属关系为主要内容的组织建设；三是保证政府监督管理有效顺利实施的相关制度建设。3.1市政工程质量监督管理法制体系。工程质量监督管理法制体系,是基于基本法律的定义,按照法律行使强制性监督,它的内含包括过程、程序、修改、权利、约束等。市政工程质量监督实行法制管理，就是依据法律法规对建设工程质量实施监督活动的管理。包括监督抽查、日常监督、质量抽检、对违反质量法规行为的查处等。过程中产生的全部活动，应该有相关的法律、法规和强制性技术标准作为依据支撑，按照法律法规的要求开展质量监督管理。相关法律、法规、强制性技术标准的建立、实施必须适应城市建设发展不断发展和人民对体验度不断提高的实际，体现工程质量形成过程中国家的意志和公众的切身利益，反映建筑业的技术进步和社会进步。3.2政府投资工程质量监督管理组织体系。机构及其体系是实施工程质量监督管理的主体，机构的设置及其相关的组织体系建设是能否正常开展质量监督工作的关键，同时这也决定了政府对工程质量监督管理是否具有成效。因此，组织本身的性质、结构形式和组织的内在必然联系是监督管理机制的重点。科学合理的组织结构，才能有效行使政府监督管理的职能。3.3建设工程质量监督信息管理。随着科学技术的不断发展，工程质量监督管理更应该借助计算机网络这一媒介。运用“互联网+质量监督”实现市政工程质量监督的信息化，既是一个能有效提高管理水平的重要手段，也是一个提高管理能效的方式。此外，分层共享信息资源，通过大数据分析为行业发展提供导向、为政策制定提供决策依据。3.4突出市政工程的“三全”从严监管。进一步突出市政工程的“三全质量监管”。所谓“三全”，可以理解为从“全过程”、“全方位”、“全要素”三个方面进行从严监管。具体到面来说就是要对市政工程项目建设的全过程、各参建单位及其人员的质量行为和工程相关的全要素实施强制性的政府监督。换言之，“全过程”就是要从项目立项、招标投标、施工图设计审查、施工实施过程控制到工程竣工验收、甚至涵盖使用过程的全寿命周期实施政府质量监督。“全方位”的质量政府监督是保证市政工程质量的重要环节，对建设工程的各方责任主体的质量行为和工程实体的强制性质量监督。“全要素”的监管主要体现在对影响工程质量的“人机料法环”五个要素的监管。

作者:龚文 邹伟彪 单位:武汉市市政工程质量监督站