行政法视域农村河道治理发展路径

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【摘要】当前有关农村河道治理没有出台专项立法，以柔性条款为主，缺乏强制力，且规范其的地方性法律文件位阶较低，使实施受阻。明确地方环保部门、地方水行政主管部门以及各地政府的责任，并以此为基础制定农村河道治理的责任清单，并加强监管，提高日常法律宣传的力度与广度，拓宽农村河道治理的发展路径。

【关键词】农村河道；治理；责任分工

农村河道对于农业的发展起着至关重要的作用，长期以来，它在农村中扮演着浇灌土地、泄洪防汛以及向农村居民提供生活用水等多重角色。但是随着农村产业结构的升级，诸多工厂将厂址搬移到农村河道旁肆意排放工业废水，加上周边居民产生的生活污水和生活垃圾，河道中纯净的水资源逐渐被污染，亟需对其进行综合整治。

1当前有关农村河道治理的法律体系中存在的问题

1.1没有专门的单行立法

查询国家层面中涉及农村河道治理的法律可以发现：并没有直接的单项立法，个别法律中只是涉及农村河道治理的问题，如《宪法》、《环境保护法》、《水法》等。行政法规、规章中规定的更具体，且有专门针对河大管理的条例，如《中华人民共和国河道管理条例》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等。虽然我国当前已经初步形成了有关农村河道治理的法律体系，涵盖了多部门、多层级的规定，但是体系较为零散，而且相关规定大多只是在提及保护环境及水治理中提到，缺乏对农村河道治理的专门立法。

1.2以柔性条款为主，缺乏强制力

相较于城市中的大中型河流，农村河道的污染比较复杂，涵盖多种属性的物质材料。政府针对农村可能出现的各种污染问题颁布规章或者规范性文件予以治理，虽然政府已经明确知道之前的农村的生产生活方式会对农村河道造成污染，但是扭转当前的方式不能一蹴而就，如果过于强硬，会影响我国的粮食产量，这关乎民生，不利于社会稳定，所以规范中的条款比较柔性，只是提出一些建议指导居民较少对河道的污染，缺乏强制力，所以效果并不突出。

1.3地方性的法律文件位阶较低，实施受阻

主管农村河道的责任部门较多，不仅包括行政主管部门，还包括环保、农业、城管等专门部门，这些部门根据自己的职责出台了一些与农村河道治理相关的政府规章，这些文件是从具体的污染种类入手进行规范，是一种可行有效的源头防治行政立法。各地区人大及其常委会和政府在上位法的基础上，会发挥地方特色，出台适宜本地河道治理的地方性法规、条例，各地的管理条例中都包含了农村河道管理的标准和实施细节。然而，地方性法规及规范性文件可以发挥地方特色，更具针对性，但是地方性的法律文件法律位阶较低，强制性较弱，缺乏针对农村河道主管管理部门违规如何追究责任的规定，这使得法律的实施受到阻碍。

2各行政主体在农村河道治理的职能划分

2.1地方环保部门

一方面需要负责的是农业种植污染，它给河道带来的主要危险是会造成水体富营养化，蓝藻肆虐是主要表现。根据《环境保护法》第33条的规定，应当由各级人民政府负责农业环境的恶化，但是此条规定的责任主体太广泛，只能从部门政府规章中寻找合适的条款，以《畜禽规模养殖污染防治条例》第5条为例，它明确规定了农业的发展由农业行政主管部门主要负责农业的发展以及监管；乡镇人民政府负责其行政区域的污染防治工作。其罚则也明确界定了由环保部门对违反本条例及相关法律法规造成的污染问题的追责权力。所以当地的环保部门是农业种植污染的责任主体之一，需要在已经造成污染时，采取相关举措治理农村河道。另一方面需要负责的是企业生产污染。早期农村集体企业由于缺乏环保意识和废水处理技术，直接将工业废水排放到河道，因此造成了河道的污染。根据《环境保护法》《水污染防治法》主体责任部门应为地方环保部门，重点需要检查企业内部是否设置了废水处理设施，并对排放的废水成分进行检验，合格后予以排放。

2.2地方水行政主管部门

自然条件下河道不断冲刷会形成很多淤积，如若不及时清理，会影响河道的速度和水质，这也是当前农村河道治理面临的重点问题之一。这种清理淤积的责任不能光靠村民自愿，需要政府部门承担起责任，是哪个部门负责，又没有明确的规定。首先根据《中华人民共和国河道管理条例》第4条可以知道，地方水行政管理部门是河道管理的主管机关；再看地方性法规或者政府规章也是沿用以上的规定，由地方水行政主管部门承担清理淤积的责任。

2.3各级政府

农村居民生活垃圾污染，通常包括固体废弃物和和生活污水。我国《固体污染物防治法》并没有规定如何处理农村生活垃圾，根据《环境保护法》第51条的规定，各级政府要负责农村居民生活垃圾的处理，这些不仅包括排放后污水的处理，还包括为农村建设相关设施，即设置生活垃圾分类收集点和建设废水排放下水道等，并要对随地倒水或者直接向河道排放的行为进行教育监管，注意宣传教育，培养村民的环保意识。综上所述，对于农村的河道治理地方人民政府应负第一责任，但是具体各项管治工作分散在政府各部门，同时还需要列明责任主体各自的权责清单，促进农村的河道治理。

3对农村河道治理的全方位规制

3.1完善不同责任主体的权责清单

从以上分析可知，主要是区县和乡镇两级政府和部门负责农村河道的清淤监管、污染源治理，主管部门集中于基层，但是我国目前只制定三级的权责名单，并没有把乡镇的权责列明公布，所以针对农村河道的治理，需要将乡镇的职权纳入到权责名单中。另外，由于法律法规、政府规章等规范性文件规定的比较宏观，所以在编制权责清单时也应该将市县镇各级的“三定方案”及相关的规范性文件作为参考性准则，因为三定方案是根据乡镇区县专门制定，可操作性强，以此为依据编制，能使部门权责更分明，更好的促使农村河道治理。农村河道治理的责任主体涉及多重不同级别的行政部门，因此导致各部门的权力纵横交错，权限不清晰，甚至职权出现交叉重叠的情况。因此需要采用专项责任清单的方式来规定对农村河道的治理。北京市已经率先开始制定环保类专项权责清单，效果良好。但是制定专项权责清单时也要注意内容和程序的合理合法，一定要以出台的法律行政法规为依据，并注重程序公开透明，在公布之前通过座谈会、网络平台以及专家提供意见等方式征询民众的意见，以正当程序制定和公布有关农村河道治理的专项权责名单。

3.2加强对权责清单中主体的监管

构建系统的追责和监察机制的基础是要先对清单自身进行核查。主要的审查的内容包括权责清单的合法性以及主管部门的履行情况，合法性审查是看清单的规定是否符合法律行政法规，履行情况可以按照“法无授权不可为，法定职责必须为”的标准，看主管部门是否将农村河道治理落实到实处。另外还要对责任主体进行监督评价，构建严格、全面、系统的考核评估机制；内部监察、审计、纪检结合外部社会力量监督的全方位立体化的监管体系，加大对责任部门违反权责清单追责的强度和广度。

3.3提高日常法律宣传的力度与广度

日常的宣传工作目的是要培养村民的环保法律意识，所以要借用新闻媒体的力量，在媒体上投放环保的公益广告及法治宣传片，各村镇要定时开展环保意识宣讲会，公告栏及时换新，张贴生活垃圾处理的相关事项，并将其挨户通知到，定期在喇叭中宣传垃圾种类的常识；企业入职培训加入环境保护、河道防护的内容。学校以及教育部门也要承担相应的责任，在学校中开设专门课程从小培养学生的环保意识。

4结语

对农村河道进行治理可以促进人与自然的和谐相处，维护乡村美丽环境，发展乡村经济，所以必须要列明各个事项的责任主体，厘清权力主体的职权边界，并建立系统的监察评估体系，定期审查是否落实权责清单的内容，促进农村河道治理的有效发现。

参考文献：

[1]邹卫中，芮金.农村河道治理主体的权责清单与实现路径[J].常州大学学报(社会科学版)，2018，19(04)：33-40.

[2]熊敏瑞，李昭阳.乡村振兴背景下农村水污染防治法律制度探析[J].常州大学学报(社会科学版)，2020，21(05)：11-22.

[3]严新龙.论地方政府权力清单制度的行政法治化[J].理论探讨，2016，(06)：168-172.

作者：赵璇 单位：黑龙江大学研究生院