我国证券市场内幕交易行政监管探讨

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摘要：从行政处罚力度和证监会介入2个方面入手，简要分析了我国证券市场内幕交易行政监管缺失的问题，并阐述了证券市场的发展，以期为日后的相关工作提供参考。

关键词：证券市场；行政处罚；证监会；内幕交易

1行政处罚力度轻且类型单一

1.1内幕交易的法定行政处罚类型

按照行政法理论，以客体为标准，我国证券市场监管的行政处罚类型包括申戒罚、财产罚、资格罚、能力（行为）罚和其他。申戒罚指的是证券监管机构依照有关法律、法规和规章制度，对行为人提出警戒或者谴责，申明其行为违法，让其承担公开道歉、通报批评、警告的法律后果，教育其，避免以后再犯的一种形式。财产罚指的是证券监管机构依照有关法律、法规和规章制度，强制违法行为人交纳一定数额的金钱或者剥夺其原有财产的涉及其财产权的处罚。资格罚是指证券监管机构对行为人实施取消、剥夺或终止其从事与证券市场相关职业的权利资格的处罚。能力（行为）罚即证券监管机构根据相关法律、法规和规章制度，强制行为人必须为某些特定行为负责的行政处罚。我国法律法规有关内幕交易的行政处罚主要有以下几种。

1.1.1没收非法所得和行政罚款

1993年出台的《禁止证券欺诈行为暂行办法》的第13条规定了对内幕交易的行政处罚，即没收非法所得，并处以5万元到50万元不等的罚款。而作为禁止内幕交易的基本法，《证券法》第202条规定，在没收违法所得的基础之上，以违法所得的数额为基础，处以1倍以上5倍以下的罚款。由此可以看出，没收非法所得和惩罚性的罚款，即财产罚，是监管机构最常用的行政处罚方式。但是，这种处罚措施有其局限性，主要表现在以下2方面：①无论是早期的《禁止证券欺诈行为暂行办法》，还是经过三轮修正的《证券法》，对于“非法/违法所得”这一概念均没有明确的标准。②行政罚款是以“非法/违法所得”为基础的。在证券交易行为中，因大盘波动产生利润不高，甚至亏损的情况下，虽然行为具有危害，但因为无利润，所以，无法惩处。因此，在实践过程中，存在不能有效警示行为人的重大漏洞。

1.1.2市场禁入

1997年《证券市场禁入暂行规定》中规定，如果七类人员从事内幕交易或证券欺诈，严重违法违规，将被定为市场禁入者，在一定时期或者永久不得担任高管或从事证券业务活动。但遗憾的是，这种对于行为人最严重的行政处罚在证券市场的基本法《证券法》中却没有体现出来。1.1.3业务资格限制1996年颁布的《证券经营机构证券自营业务管理办法》就作出了对从事内幕交易的证券经营机构进行业务资格限制的规定。可惜，这种处罚措施与市场禁入措施一样，均没有以法律的形式确定下来，只以部门规章的形式存在。

1.2行政责任处罚力度轻且类型单一

我国的资本市场采取的是集中统一的监管模式，而证监会在打击内幕交易活动中起主导作用。证监会的证券行政处罚实行的是“查审分离体制”，证监会稽查部门和地方派出机构立案的案件在调查终结后，均集中于行政处罚委审理。根据行政处罚委的审理，中国证监会对处罚对象采取2类制裁，即发出《行政处罚决定书》《市场禁入决定书》。但是，在实践过程中，证监会有关内幕交易的行政处罚力度明显偏轻，主要体现在以下2方面：①处罚数额明显偏轻。处罚金额在3万元之内的居多，且证监会在没收违法所得之后，多数只处以违法所得的1倍罚款，在实践中难得见到处以违法所得2倍以上的罚款。《证券法》第202条针对罚款，提出“1倍以上5倍以下”的弹性浮动空间，所以，就应当严格按照违法情节、社会危害性和造成的损失等因素综合考虑罚款的数额，而非毫无差别地实行“违法所得一倍罚款”。②处罚类型单一。从证监会网站公布的内幕交易案例来看，从2011—2014年，证监会仅在4起案件中开出了《市场禁入决定书》，占所有行政处罚比例的3%.超额收益是内幕交易产生的经济驱动力，而低额的罚款、较弱的处罚力度则减小了内幕交易的法律制裁风险，使行为人不屑，甚至无视法律的禁止，从而失去行政处罚对违法行为人应有的威慑以及对证券市场和中小投资者的保护。

2证监会的问题

2.1中国证监会的独立性问题

我国的证券市场是由政府主导建立的，当时的决策者仅仅把证交所的成立当成是一个具有特殊政治目的的应对措施。中国证券市场的产生，仅着眼于市场交易场所的建立，因此，中央政府在证交所成立的同时，并没有同步建立政府监管机构，甚至在证交所建立之后的2年里，“证券交易委员会”这样的监管机构一直缺位。新股认购证引发的深圳“8•10风波”，让中国证券监督管理委员会(简称“中国证监会”)在“之后2个月诞生，中央政府着手接管证券市场的主导权。在这样的背景下诞生的中国证监会浓郁的政府色彩不言而喻，这也就决定了其到目前为止无法摆脱为政府利益左右的命运。特别是面对来自国企改革、企业融资、社会稳定等各方面的压力时，证券监管层首先要考虑的是同一时期的政治、经济等相关因素，其现实的妥协性也一目了然。当证券市场交投低迷、股价不振时，证监会处罚行为更显谨慎；反之，当市场进入活跃上升期时，就会大刀阔斧的改革，加大执法力度，无惧调整。另外，不可忽视的一点是，地方保护主义也是我国特有的妨碍制裁内幕交易的另一桎梏。中国证券市场在普通大众的心中已然“政策市”。一些地方政府对于本地上市公司资产重组的介入，使得中国证券市场上始终存在着类似“XX本地股概念”这样的题材。政府直接参与当地企业改革，更多地希望通过证券市场解决国有企业改制、发展地方经济、改善当地形象等问题。对于维护证券市场规范有序、健康发展的要求，地方政府没有动力承担责任，甚至不惜纵容违规违法行为，利用证券市场“圈钱”。

2.2执法不严与选择性执法问题

基于我国政治、经济和社会情势的大背景，证监会在进行内幕交易监管执法时，常常面临着不同目标间（例如“企业通过资本市场融资解困”“促进证券交易公平公正”这两个目标之间）的权衡、取舍。例如，证监会在对待国有上市公司的信息披露时，常常选择性地执法。证监会的选择性执法在面对国有企业进行内幕交易问题时表现得更为明显。如果公司出现违规的情况，国有背景作为保护伞，可以显著地降低其遭受证监会重罚的风险，而没有国有背景的上市公司则受到的处罚更重。纵观中国证券市场的发展，国有企业在其中扮演着极其重要的角色。从历史发展来看，证监会对上市公司的审核最初实行的是配额制，证监会可以决定哪些公司拥有进入证券市场融资的资格。上市额度被证监会分配给各省市地区，作为稀缺的“壳资源”，对额度的争夺也形成了巨大的寻租场。地方政府、中介部门和企业也可能联合携手包装上市。这种执法的惯性使得执法形态呈现出常态化的纵容，随之而来的就是投资者对于监管部门执法的认可度不高，执法过程表面存在弹性，使权贵规避法规，再加上部门利益和地方保护主义的干扰，这种执法惯性将给内幕交易的监管模式带来极大的负面外部性。

作者:李敏 单位:上海振华重工（集团）股份有限公司法律与证券事务部