加强和改进证券管理意见

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一、我国证券市场回顾

从1990年中国证券市场起步时的深市“老五家”、沪市“老八家”，到2012年1月底上市公司总数达到2352家，上市股票市价总值23.32万亿元，，其中流通市值17.94万亿。二十二年间，中国境内的上市公司队伍得到了空前壮大。与此同时，上市公司在国民经济中的地位和作用日益重要，成为推动国民经济发展的“助推器”和中坚力量，一大批上市公司成为行业经济、区域经济的龙头。市场发展速度之快，在世界证券市场发展史上也实属少见。经济学上说，股市是一个国家（或地区）经济发展状况的“晴雨表”。据笔者统计，我国股市运作22年来，就有九次大起大落，平均约2.5年就一次，个别年份的情形令人瞠目结舌，最为典型的三次是1994年7月29日，上证综合指数从1558点跌回到了325点，跌幅超过80%；2008年10月28日，受全球金融危机、全流通等因素的影响，上证股指也从6124.04点一路狂跌到1664.93点，跌幅超过70%，我国独有，世界罕见；2012年1月6日，上证综合指数下跌到跌至2132.63点（笔者认为相当于全流通之前上证综合指数的1300点）。

二、我国证券监管现在存在的焦点问题

我国证券市场在取得巨大成绩的同时，也存在不少问题。

1.立法相对滞后，执法力度偏弱首先，我国的证券监管法制建设与市场发展并不是同步的，具有明显的滞后性，国家没有及时制定相应的法规和政策，表现出“先市场后规则”的特征，与现行的《证券法》相配套的实施细则和相关法律有的还迟迟未出台，没能形成完整的证券法规体系。与成熟证券市场相比，还有很大差距。其次，在现行的《证券法》中可以看出执法偏松，如对“内幕交易”的处罚是：没收违法所得，并处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足3万元的，处以3万元以上30万元以下的罚款。尽管证监会曾经集中力量查办了琼民源、银广夏、中科创业、南方证券等一批大案要案，但与民众的期望值有一定距离，投资者的利益受损而得不到保护。

2.市场功能缺损，一线监管失灵证券市场的三大功能仅限于筹资功能，而资本定价、优化资源配置的深层次功能未能完整、正确的发挥。主要表现在：一是新股发行的“三高”现象愈演愈烈；二是资金流不是朝向大盘蓝筹股，而是朝向“投机之地”，导致交易市场异常渡动，投机气氛浓郁；三是证券交易所的一线监管失灵，二三线监管缺位。证券交易所承担着对上市公司、券商和证券发行与交易的一线监管。它通过对交易过程的实时监控，可以及时发现和查处上市公司、机构投资者、券商存在的垄断市场、操纵价格等违规或违法问题，预防股市风险。但一线监管处于失灵状态，表现为监管与“行情”偏离。此外我国目前的监管体系中，自律组织的管理和自律作用基本没有发挥。

3.宏观调控乏力，股市大涨大跌一是表现在政策的变动无常。政策具有连续性和可预知性，是现代公共行政的基本要求之一，否则社会就无法预知政府政策的未来，也会常常面临政策失败的尴尬局面，进而影响政府治理目标的实现。管理者为了市场稳定，搞“政策救市”，结果常常因政策朝令夕改而引起股市大起大落；二是表现在管理层对新股发行或“大小非”解禁上市的节奏把握混乱，不是择机而行之，故引起股市大起大落；三是宏观调控手段（如央票、国债）的作用不太明显，况且大多情况下是“调涨不调跌”；四是人为制造“政策市”。当政府为了满足企业融资的需要，便出会台一系列利好政策，制造“政策底”，刺激股指上涨，吸引投资者人市。当股指持续飙升、股价急涨时，政府又担心市场泡沫过大危及经济，政府便会转变口气和态度，突施利空政策，抑制股价上涨，制造“政策顶”。五是管理层侧重考虑的是企业融资的利益需要，而忽视了这当中是否有损害投资者的权益。

三、加强和改进我国证券监管的几点建议

目前我国证券监管中存在的问题表明监管体系不适应市场发展的需要。为了使之适应证券市场日益市场化、规范化和国际化发展的需要，笔者提出以下几点改进建议：

1.加强证券市场的法制建设，使其增强可操作性健全和完善法律体系，应尽快出台《证券法》的实施细则或直接修改《证券法》，细化法律条款，且要处理好《证券法》与其它相关法律的衔接问题，防止相互制约与冲突。其一是要严把IPO审核通过关，让那些“滥竽充数”者无法得逞。当前的新股发行的“三高”现象愈演愈烈、“破发”现象层出不穷、“业绩”变脸案例屡见不鲜等。其二是要严把法律责任追究关，发现一个严惩一个，决不姑息，以此净化市场。其三是要严把退市制度执行关。我国市场过去已经有过40多家公司退市，这并不是全新的事。退市会对市场方方面面带来影响，但我们还是要尊重市场规律，实施优胜劣汰。

2.坚持市场化改革取向，构建我国严密、高效“立体式”证券监管体系首先要积极推进市场化改革进程，逐步消除阻碍市场机制发挥作用的一切带有计划经济色彩的制度和措施，确立市场机制在资本定价、资源配置中的基础地位，进一步提高资源配置的效率，减少政府的行政干预（不等于不要行政干预），如新股发行制度的改革。我国新股发行制度从审批制到核准制，已经属于市场化改革的进步，但近日有人提出实行“注册制”。笔者认为，“注册制”的实施条件还不够成熟，故不可操之过急。第二、加紧构建我国严密、高效的“立体式”证券监管体系。针对现有证券监管体系的残缺，应建立一个以政府为主导、以自律组织为补充（包括中国证监会及其派出机构、证券业行业协会、证券交易所、证券公司、证券市场中介机构在内）的上下一致，职责分明，相互监督，严密高效的“立体式”监管体系，各个监管部门的职能作用缺一不可，实行多层齐管、互相监督，共同规范市场运作，确保市场的有序运行和健康发展。第三、突出重点监管。

（1）对股票发行市场方面，其监管重点应是信息披露的完整性、准确性和公开性。长期以来我国证券市场中的少数企业上市动机不纯、公司丑闻不断已是见怪不怪，频频被爆出肆意“圈钱”、虚报盈利等等。在A股市场，新股上市已经变成了一场“造富运动”，每月都造就了一批亿万富翁，因此出现了争相上市的现象。

（2）在对交易市场方面，监管重点应是坚决禁止操纵市场、欺诈行为、虚假信息和内幕交易，坚决打击“老鼠仓”。

（3）在对中介机构方面，监管重点是严格限定设立条件，提高市场准人标准，对其运作严加监督。

（4）对上市公司方面，监管重点是持续信息披露的及时和真实程度、公司的资金用途或其去向、财务状况、资产重组、股权结构与变化、内幕信息的管理等。

（5）对相关媒体的监管。有些媒体最爱干和最能干的事就是极尽渲染之能事，牛市唱好，熊市唱衰，对于一些风声就能充分甚至过度解读，但是却没有理性引导，反而起到煽风点火之疑。

三、政策要稳妥，宏观调控须发力

笔者以为中国股市很明显就是一个“政策市”，行政介入严重，政策风险巨大。股市时过22年，但是头痛医头、脚痛医脚、出尔反尔和没有连续性的政策，屡见不鲜。一个失败政策可以毁掉一个市场，也可以让股民们积累了几年甚至十几年的心血瞬间“灰飞烟灭”。

（1）关于新股发行制度从审批制到核准制，这是一种进步。核准制旨在摒弃企业上市的所有制性质限制，实现企业上市的自由竞争，达到证券市场资源的有效配置。但是，核准制下所发行的绝大多数股票是“三高”传染症，令市场瞠目结舌。迄今想进入市场的仍有成百上千家在排队等候，动因是什么？——“圈钱造富”，企业和个人都在这么想！但作为市场管理者，你在想什么？近日有人提出实行“注册制”、国际板，笔者认为，这不是把我国股市推向“菜市场”吗？况且我国现有国情不适合“注册制”、国际板！

（2）关于新股上市节奏仅以中小板和创业板为例，自2004年6月25日起至2012年3月9日，这两个板共计961家公司股票上市，年均120家，周均2.4家，粗看起来不算什么，但是如果包含在主板上市股票、“大小非”解禁在内的话，很明显新股上市节奏过快，脆弱的股市承受不起。作为市场管理者，完全可以准确地把握新股上市节奏（包括美债危机和欧债危机期间），但为什么不科学合理地控制节奏呢?

（3）关于上市公司分红股份制企业通过发行股票上市以筹集资金，实现扩大再生产、国富民强，这没有什么错。但问题出在“攫取”与“回报”的严重失衡。笔者感觉到，股市22年来，上市公司的年终分红只有少数人“回报”比较大方，大部分是“毛毛雨”，还有一部分是“一毛不拔”。这种现象不是政策问题，而是监管不力。

（4）关于上市公司退市制度据悉，创业板退市制度“很有可能”在今年一季度推出，而证监会主席郭树清日前在两会上接受媒体采访时表示，主板退市制度有望今年上半年推出。原来市场预期主板市场改革退市制度，或需等创业板退市制度运行一段时间积累点经验再说，但监管层顺应市场呼声，正以难以想象的速度在加快推进市场退市制度的改革，这委实令人振奋。不论主板（含中小板）还是创业板的上市公司，其是否退市要尊重市场规律，而不能叫“壳公司”得以在市场长生不老。此类公司，在沪深股市大家见得多了。