证券投资基金立法

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由于经济增长的停滞和股市的下跌，欧盟投资基金的增长近两年来陷于停顿甚至是负增长。如2000年、2001年、2002年第一、二季度基金资产的总量分别为4.45、4.57、4.75、4.43万亿欧元。总量的相对稳定背后，还有结构的变化，即股票基金资产的减少赎回和市值下降）及债券、货币市场基金资产的增加。

这种变化说明投资者的风险收益偏好随市场的变化而改变，追求低风险下相对稳定的回报成为一种全球现象。

欧盟证券投资基金立法

为了统一欧盟的证券投资基金立法，欧盟有关机构从1974年开始就进行相关准备。经过长时间的协调，终于在1985年12月20日由欧盟理事会(TheCounciloftheEuropeanCommunities)制定了“关于协调有关可转让证券集合投资事业法律、法规和

行政规定的指令”（85/611指令）。欧盟的法律依效力主要分为条约(treaty)、条例(regulation)、指令(directive)和决定(decision)。其中又以条例和指令为最多。条例具有直接在成员国适用的效力，在条例生效后，就直接作为成员国国内法的一部分，不再需要成员国以国内立法的形式来赋予条例以执行效力。而指令的目的是为了实现和成员国在立法方面的协调，不具有直接适用的效力，需要由成员国以国内法的形式引进转化。欧盟条约把选择实施指令的形式和方法的权限留给了成员国。但成员国必须保证指令得到有效的实施。

欧盟理事会在制定"85/611"指令时，充分考虑了来自欧盟、欧洲议会及经社理事会的意见和建议，主要目的是协调成员国之间在证券投资基金立法方面的差异，促进基金之间的平等竞争，充分保护持有人的利益，便利基金在其他成员国的销售，有助于欧盟统一资本市场的建立。为达到这些目标，“指令”就基金的核准、监管、结构、业务等方面制定了统一的规则。这些规则的实施，可以保证基金在其他成员国按统一要求销售，并使基金持有人获取必要的信息，易于行使权利。

“指令”第57条规定，成员国应于1989年10月1日前使“指令”在本国得到实施。考虑到当时希腊与葡萄牙的情况，“指令”允许两国在1992年4月1日前实施“指令”。根据这一要求，成员国分别制定或修改了本国关于证券投资基金的立法，完成了从“指令”到国内立法的过程。

除序言外，“指令”共11章59条，包括一般规定和适用范围、UCITS的核准、单位信托基金和公司型基金的组织结构及基金管理人和托管人的规定、投资政策、信息披露、基金销售、监管机关等。现将主要内容归纳如下：

一、总则部分

1,“指令”的适用范围。UCITS只指那些从公众募集资金、以风险分散为原则、只投资于可转让证券的基金。持有人以基金单位净值进行申购和赎回。基金可以根据合同法、信托法（契约式单位信托基金）或成文法（公司型基金）成立。

下列基金不属于UCITS范围：封闭式基金、在欧盟内不向公众销售的基金、只在非欧盟成员国公募的基金以及投资与借款政策与“指令”规定不符的基金。“指令”要求欧盟委员会在“指令”实施5年后就“指令”适用范围向理事会提交报告，必要时扩大“指令”的适用范围。

2,“指令”的管辖原则。以母国为主，东道国为辅。基金以其注册国或管理基金的基金管理公司的注册国为母国。各成员国应要求基金或基金管理公司的总部位于其注册地。根据母国管辖为主的原则，在基金及基金管理公司的核准、监管、投资、销售、信息披露、法律适用等方面，都由母国的监管机关行使管辖权，东道国则可以在基金销售及信息披露等方面行使管辖权。所谓的“单一护照”，就是指取得了母国核准的基金，视同在欧盟其他成员国取得了核准，可以进行跨境销售。

二、UCITS的核准(Authorization)及基金管理人和托管人的资格

“指令”要求，UCITS必须获取其所在国（母国）监管机关(competentauthorities)的核准方可开展业务。对于单位信托而言，要求核准基金管理人、基金托管人和基金规则；对于公司型基金，则核准基金章程和基金托管人。监管机关在基金管理公司、基金公司及基金托管人的董事有良好的声誉和足够履行职务的经验时，方可给予核准。基金管理人、托管人、基金规则及基金章程的改变均要获得监管机关的批准。

对于基金管理人和托管人的资格与条件，“指令”规定得比较宽松和简单，基本采取市场化的取向。如对于基金管理人，只要求其有充足的财政资源，可以确保有效履行义务和承担责任。根据“指令”的规定，基金管理公司只能从事基金管理业务。“指令”规定基金资产应交由基金托管人保管。托管人不得委托第三方履行其全部或部分资产保管责任。托管人应确保基金发售、申购、赎回、基金单位净值的计算符合法律及基金规则。托管人应为受公众控制的机构，并有充分的财力与专业人员，保证可以有效履行其职责。成员国应确定何种机构可以作为托管人。托管人应与基金管理人在同一国注册，如在另一国注册，应在管理人所在国设立机构。一家机构不能既担任管理人又担任托管人。法律、基金规则或章程应规定更换托管人的条件，并确保发生更换时持有人的利益得到保护。

三、关于投资政策的规定

投资政策是“指令”的重点内容。它包括可投资的品种、投资禁止及投资限制等。

1.关于投资品种的规定。基金可投资于成员国或非成员国证券交易所正式上市的可转让证券，或在成员国、非成员国其他有管制的(anotherregulatedmarket)、正常运作的(operatesregularly)、被认可的(isrecognized)、对公众开放的(opentothepublic)市场交易的可转让证券。基金还可投资于近期发行的、已取得许可将于一年内在证券交易所或有管制的市场上市的可转让证券。

基金投资于以上规定以外的可转让证券，不得高于基金资产的10%；投资于可转让的并可确定价值的债券的比例亦不得高于10%。两者之和也不能高于10%。基金可以获得为开展业务所需的动产和不动产。成员国可以批准基金在规定的条件与范围内，以实现有效的投资组合及规避汇率风险为目的，运用与可转让证券有关的技术与工具。

2.基金的投资比例限制与投资禁止。基金投资于同一主体发行的证券，不得超过基金资产净值的5%。成员国可将此比例提高到10%。但基金投资于一个主体发行的证券超过5%时，该类投资的总和不得超过基金资产净值的40%。基金投资于一个成员国政府或其地方政府、非成员国政府、成员国参加的国际组织发行或担保的可转让证券，比例可提高到35%。在持有人利益得到保护的前提下，成员国监管机关可允许基金100%投资于政府或国际组织发行或担保的证券；但在此情形下，应投资于不少于6个主体发行的证券，对每个主体发行证券的投资比例不得超过30%。基金如拟进行此类投资，应事先在基金规则或章程中披露。基金投资于另一基金的比例不得超过基金资产的5%。一般情况下不得投资于同一基金管理公司或关联公司所管理的其他基金。在投资对象为地区或行业性基金的情形时，可不受此限，但应事先得到批准，并不得收取费用。

基金不得通过取得有表决权股票对发行主体的管理施加重大影响；不得持一发行主体10%以上无表决权股票、债券和基金。但如投资于政府或国际组织发行或担保的可转让证券则不在此限。基金行使认购权时，可以不受以上规定的限制。

基金不得持有贵金属或其证书。

投资公司、管理人或托管人无权代表基金借款，但成员国可以允许基金临时借人不超过基金资产10%的款项。投资公司、管理人或托管人不得代表基金贷款或作担保人。

四、基金信息披露的规定

“指令”的规定与其他国家的要求大致相同，如基金管理公司应公告招募说明书、年度报告、半年报告及其他重要信息。关于申购与赎回价格，规定应至少一个月公布两次。如不损害持有人利益，监管机关可以允许一个月一次。

五、关于基金在其他成员国销售的规定基金应遵守其他成员国有关不在本指令范围内的销售规定。它可以在其他成员国做销售广告，并遵守有关规定。其他成员国的销售与广告规定不得有歧视。

UCITS还应采取必要的措施，确保基金的赎回款项的支付及信息披露符合东道国法律的规定。

UCITS在母国以外的成员国销售时，应通知母国及东道国的监管机关，并向东道国监管机关提供母国有关机关的批准文件、基金规则或公司章程、招募说明书、最新的年度和半年报告、销售的具体安排等。

UCITS可以在通知东道国监管机关两个月后销售，除非后者作出不批准的决定。

UCITS在其他成员国销售时，应使用该国至少一种官方语言。在进行业务活动时，UCITS可使用与母国同样的名称；在可能出现混淆的情形时，则应进行解释与澄清。

“指令”实施后，对欧盟证券投资基金业的发展起到了极大的促进作用。它很大程度上协调和统一了成员国关于共同基金的立法，简化了基金在其他成员国销售的手续，监管机关的协调、信息沟通等，亦有利于保证基金之间相对平等的竞争。但由于行业的迅速发展，“指令”很多规定不能适应实践的需要，加之“指令”修改程序复杂，耗时较长，越发显得落后于时代的要求。

为了修改“指令”，业界和欧盟有关机构作了长期的努力。早在1991年，欧盟就试图修改“指令”。1993年2月，欧盟出版了建议条文；10月，欧洲议会进行一读；1994年7月，欧盟提出修正案；1998年7月，欧盟发表了新的建议案，分为产品及服务提供两部分；2000年2月，新的欧洲议会对两个议案进行一读；5月，欧盟提出修正案；2001年10月，欧洲议会通过二读；12月部长理事会支持议会修正案，新的指令通过。

“新指令”的主要修改内容

“新指令”分关于产品（“2001/108号”）和关于基金管理公司业务及简化的招募说明书（“2001/107”号）两部分，已于2002年2月13日在欧盟官方杂志上公布。这一日期将成为成员国实施“新指令”的参考日期。按规定，欧盟所有成员国必须于2003年2月13日前实施修改后的投资基金“新指令”。

总体上说，“新指令”主要内容分为两部分：扩大了基金的投资对象，增加了基金管理公司的业务范围。此外，还就简化招募说明书、进一步保护持有人利益方面作出了规定。

一、关于扩大投资对象的规定

欧盟成员国一直在进行证券投资基金品种的创新，但由于原有规定的限制，各成员国的创新并不适用于UCITS的有关规定，因此，这些基金无法获得“护照”。没有取得“护照”的基金，不能在欧盟内进行跨境销售。“新指令”大大扩大了投资的范围，从而使更多的基金可以取得“护照”进行跨境销售。“新指令”允许进行下列品种的投资：

1.货币市场工具（第1条(9)、第19条(1)h）。货币市场工具包括那些通常不在规范的资本市场，但在有管制的货币市场交易的可转让工具，如国库券、地方政府债券、存单、商业票据、银行承兑汇票等。基金投资于货币市场工具的条件是：(1)货币市场工具被许可在有管制的市场交易；(2)达到第19条(1)h规定的条件，即虽然不在有管制的市场交易，但属于政府或其他地方政府、中央银行、欧洲中央银行、欧盟或欧洲投资银行发行或担保的货币市场工具。基金投资于一个发行人发行的货币市场工具不得超过基金资产的10%。

2.投资于基金单位（第19条(1)e）、第24条、第25条(2)）。“新指令”对基金投资于其他基金作了一些修改，如投资于一个基金不得超过基金资产的10%。成员国可将此比例提高到20%。投资于非UCITS基金单位不得超过基金资产的30%，且该非UCITS须受严格的监管，并为投资者提供同等的保护。被投资的基金不得有10%以上资产投资于其他基金。一个基金不得持有另一个基金25%以上份额。

3.在信用机构存款第19条(1)f)。根据“新指令”，基金可以在信用机构存款，条件是存款可以随时取回或偿还，期限不得超过12个月；一个基金在同一信用机构的存款不得超过基金资产的20%。

4.投资于金融衍生工具（第19条(1)g，第21条）。衍生工具的基础证券包括金融指数、利率、外汇利率以及货币。基金投资于衍生工具时，需要受下列限制：对基础资产的暴露部位不得超过投资限制；基金投资于衍生工具的全球暴露部位不得超过基金资产；暴露部位的计算，将结合基础证券价值、对手风险、未来市场变化及清算时间考虑。如果是柜台交易的衍生工具，则对手需为受审慎监管的机构，品种应每天可以计价，并可随时以公开的价格作反向交易进行了结；对一个对手的部位不得超过5%（银行可为10%）。在任何情况下，这些操作均不得偏离其招募说明书确定的投资目标。

5.指数基金（第22a条）。投资于指数是一种特别的风险分散规则。基金投资于指数（即设立指数基金）的条件是：指数应为监管机关所认可；指数代表了交易分散的证券，有合适的衡量基准；指数应公开；持有一个发行人发行的证券不得超过基金资产的20%（成员国在特殊情况下可将此比例提高到35%）。

二、关于更加严格的风险防范规则

为保护投资者利益，欧盟投资基金指令一直将风险分散作为核心内容加以规定。通过创新，修改后的“新指令”在扩大了投资范围的同时，亦同等地加强了对投资者的保护。这些措施主要包括：

1.维持了5-10-40%的投资比例限制（指数基金除外），并将此规则适用到货币市场工具。

2.引入了累积投资限制规则，即无论是投资于可转让证券、货币市场工具、存款，还是因柜台衍生工具产生的暴露部位，基金对一个机构的投资、存款、暴露部位之和不得超过该基金资产的20%。如投资于一个国家或国际组织发行或担保的可转让证券或货币市场工具，成员国可将此比例提高到35%。而投资于多个这类主体发行的证券，比例可达到100%。

3.引入了集团的概念。凡属于同一集团的组成部分，均视作同一机构看待。如持有集团不同组成部分发行的证券，视为持有同一主体发行的证券。

三、关于扩大基金管理公司业务范围及其他有关的规定（第5条、5a条）

“新指令”以较大篇幅对基金管理人的权利义务作出新的规定。而对托管人的规定则无变化，明显体现出现代基金管理业中以管理人为中心的趋势。在增加基金管理人业务范围的同时，也对其加多了限制，体现了权利义务对等的原则。

1.关于扩大业务范围的规定。除管理UCITS外，基金管理公司还可以从事单独账户的资产管理(inaccordancewithmandates,givenbyinvestorsonadiscretionarybasis,client-by-clientbasis)。单独账户可以是个人或者机构的。此外，基金管理公司还可以提供非核心类业务服务(providenon-coreservices)，包括提供投资咨询以及提供与基金有关的保管及行政管理服务(safekeepingandadministrationinrelationtounitsofcollective2.关于核准基金管理公司开业的条件。基金管理公司开业管理需经母国核准。母国根据指令所作出的核准在所有成员国均有效。“新指令”规定基金管理公司需具备下列条件方可获得核准：

(1)基金管理公司需拥有至少12.5万欧元的初始资本(hasaninitialcapitalofatleastEUR125000)。当基金管理人管理的资产超过2.5亿欧元时，应追加自有资金，其比例为超过2.5亿欧元部分的0.02%。初始资本与追加资本之和不需超过1千万欧元。基金管理人的自有资本永远不得低于其13周的固定费用。50%的追加资本要求可以通过由信用机构或保险公司提供担保解决。

(2)从事基金管理业务的主要人员，应具有良好的声誉和足够的经验。为此，应将这些人及其继任人的名字报给监管机关。基金管理业务，至少需有两个符合此条件的人决定。

(3)申请基金管理公司的资格核准时，应附上业务计划，并提交组织结构图。

(4)基金管理公司的总部与注册地应位于同一成员国。监管机关应在收到申请后6个月内作出核准或不核准的决定。如果不核准，应说明理由。

遇到下述情形，监管机关可以撤回核准：①取得核准12个月不开业，或停业6个月以上；②通过提供虚假信息或不规范手段获得核准；③不再符合核准条件；④在从事单独账户资产管理时，不再符合“93/6指令”要求：⑤严重或持续违反本指令的规定；⑥国内法规定的撤回情形。

3.对基金管理公司的监管与营运要求

对基金管理公司的审慎监管(prudentialsupervision)由母国监管机关负责。该监管机关应制定审慎监管规则，以使基金管理公司长期遵守。主要内容有：

(1)基金管理公司应有良好的行政与会计程序，加强对数据处理的控制与保管的安排，建立完善的内控机制，特别包括对员工个人交易、持股的控制制度。

(2)公司的组织架构设计应有利于减少公司与客户、客户之间、客户与UCITS之间以及UCITS之间的利益冲突。

(3)从事独立账户管理时，除非事先得到客户同意，不得将客户资金投入自己管理的基金。

4.关于授权第三方代为履行职责的规定

成员国可以允许基金管理公司以提高效率为目的，将其一项或多项职责委托第三方代为履行(delegateoneormoreoftheirfunctionstothirdparties)。授权第三方代为履行职责，其法律后果由基金管理公司承担。不允许基金管理公司通过委托的方式，使自己变为一个空壳(aletterboxentity)。基金管理公司委托第三方履行职责应符合以下条件：

(1)以适当方式通知监管机关；

(2)不妨碍对基金管理公司的有效监管，亦不妨碍投资者的最大利益；

(3)如果委托进行投资管理，受委托人应就资产管理取得了核准或进行了注册，并受到审慎监管。此外，委托还应符合基金管理公司定期制定的资产配量标准；

(4)如果将投资管理委托给第三国的机构，应保证两国监管机关有合作；

(5)任何时候均应有措施有效监控被授权人的活动；

(6)授权不妨碍授权人对被授权人作出新指令，或为投资人的利益随时撤回授权；

(7)被授权人应具备资格并能够履行所受委托的职责；

(8)招募说明书应列有基金管理公司可以委托的规定。

5.关于在其他成员国设立分公司及提供服务的规定（第6、6a、6b条）

成员国应允许经另一成员国依本指令核准的基金管理公司在其境内设立分公司，或自由地提供服务。成员国不得就设立分公司及自由提供服务附加要求与条件。

基金管理公司拟在另一成员国设立分公司时，应通知母国监管机关，并提交必要的材料。母国监管机关除非怀疑基金管理公司的组织架构或财务状况不佳，否则应于收到材料3个月内将材料通知东道国监管机关，并通知基金管理公司。

母国监管机关如拒绝将材料交东道国监管机关，则应于收到材料两个月内通知基金管理公司。基金管理公司有权就此向法院起诉。东道国监管机关在收到材料两个月内，应做好监管准备。基金管理公司在收到东道国监管机关的通知或两个月期限届满时，即可设立分公司并开展业务。基金管理公司在东道国从事业务的规定与设立分公司的规定大致相同。

6.东道国监管机关对在其他成员国设立而在其境内开展业务的基金管理公司的监管

(1)东道国监管机关可以要求所有在其境内设立分公司的基金管理公司定期报告在东道国的业务情况。为免除责任，东道国监管机关可要求分公司像东道国国内公司一样报告同样的业务细节。

(2)东道国监管机关可要求在其境内开展业务的基金管理公司提供必要的资料，以测定其是否符合东道国的要求。该要求不得严于东道国对国内公司的要求。

(3)遇有违反东道国法律、法规的情形，东道国监管机关有权要求基金管理公司停止。如基金管理公司未能停止违法，东道国监管机关应通知母国监管机关。后者应确保基金管理公司停止违法行为。所采取的措施应通知东道国监管机关。如果所采取的措施未能阻止违法行为，或这些措施在东道国不适用，则东道国监管机关有权采取必要措施予以制止，直至停止基金管理公司在其境内的业务。这些规定不影响东道国监管机关采取适当措施防止或惩罚违法行为的权力。

(4)前述措施必须理由充分，并通知到当事公司。每项措施都可以向该国法院起诉。

(5)在采取前述措施前，东道国监管机关可在紧急情况下采取预防性措施以保护投资者和其他人的利益，但应通知欧盟委员会及母国监管机关。欧盟委员会在与有关成员国监管机关协商后，可以改变或取消那些措施。母国在撤销核准时，应通知东道国监管机关。后者应采取适当措施阻止基金管理公司进一步开展业务，以保护投资者利益。

四、引入了简化的招募说明书的规定（第27条，附录1表c）

现在的趋势是各国监管机关对信息披露的要求越来越高，所披露的信息也越来越多。信息披露材料中的专业术语和专业语言，非一般投资者所能理解。美国原证监会主席阿瑟·利维特(ArthorLevett)上任后，按要求应出售股票。他准备购买基金时找来基金的招募说明书却难以读懂。以他这样的出身华尔街的投资银行家都难以理解，一般投资者就可想而知了。故利维特先生在其任期的上世纪90年代大部分时间里，积极推行简明英语计划(plainEnglishprogram)，提倡以简明的、通俗易懂的语言进行信息披露，如提出使用短句、主动句、易懂的一般词汇以代替长句、被动句、多重否定句等。关于基金的招募说明书，要求基金管理公司提供简明信息说明书(additionalstatementofinformation,SAI)，将招募说明书的最基本信息放在SAI里披露。

顺应通俗易懂、易于投资者理解与阅读的趋势，“新指令”要求基金管理公司必须披露简化招募说明书(simplifiedpro简化招募说明书包括基金的关键和重要信息，如投资目标、风险特征、目标投资者、费用情况等，并要求以清楚(clear)、简洁(concise)、通俗易懂(easilyunderstood)的文字表述。简化招募说明书包括的主要内容有：(1)对UCITS基础资料的介绍，包括基金管理公司注册地、名称、托管人、审计师以及发起人的情况；(2)关于投资的信息，包括投资目标、投资策略、风险特征、过往业绩、免责条款、目标投资者等；(3)关于税收和费用的信息；(4)运作流程，如基金买卖程序、基金转换、分红等；(5)杂项内容，如监管机关、信息获取渠道等。“新指令”还在进一步保护投资者、促进跨境销售、新指令实施的过渡安排等方面进行了规定。虽然“新指令”尚未实施，但它在促进欧盟基金业的发展及统一的基金管理市场形成等方面将起到极大的促进作用。

当然，由于尚未形成统一的市场，加上在文化、税收、销售体系、行政管理、立法等方面的差异，成员国在实施“指令”时，存在一些差别。在跨境销售方面，目前还存在许多的限制，一定程度上限制了UCITS在其他成员国的销售。如在注册方面，“指令”要求基金管理公司在进行跨境销售时应通知母国和东道国监管机关，并提供相应资料。但东道国往往要求提交额外的资料，并要求将资料翻译成一种或多种语言（如比利时要求翻译为法语、荷兰语和法语）。又如在注册时间方面，“指令”规定为两个月，实际执行时差别很大，从短的几天到长的16周（西班牙、意大利）。过长的注册时间有时迫使基金管理公司放弃注册。许多国家还要求在东道国指定一个当地代表。此外，在会计准则、广告规则、登记费用、税收种类及计算、申报等方面均存在差异，使“指令”的效力受到一定程度的影响。

在“新指令”实施后，还需要再采取一些措施，包括：制定对“新指令”的统一解释，并采取更加协调的监管行动；以母国为基础对跨境销售进行一贯性的监管；实现对UCITS统一的税制；取消跨境销售的行政限制；实现真正的“单一护照”——允许基金管理人从事跨境的基金管理。可以预见，真正统一的欧盟证券投资基金市场的建立，还有很长的路要走。

【参考文献】

。fefsi是欧洲投资基金协会的简称，有15个成员国会员，包括匈牙利、捷克、波兰等非欧盟成员国。

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