宏观经济金融政策工具及运用情况

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摘要：2020年9月22日，主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话，表示中国将采取更加有力的政策和措施，力争于2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和。本文通过对目前国际上应对气候变化的宏观经济金融政策工具进行梳理，为我国进一步完善应对气候变化的政策工具体系、实现碳中和目标提出了相关建议。

关键词：金融政策；财政政策

研究显示，应对气候变化和向低碳经济转型有多种政策工具可使用。除产业、能源、环保政策外，经济金融政策也能发挥积极作用，包括财政、金融和货币政策。其中，最有效和最主要的是财政政策，金融和货币政策工具能够起到积极补充作用。

一、财政政策工具

财政政策工具指直接影响政府预算，并由财政当局实施的政策工具，主要为碳定价政策（CarbonPricing）、支出和投资政策。

（一）碳定价政策

1.碳税（CarbonTax）碳税是指针对碳排放所征收的税，主要目的在于减少温室气体的排放。通过对碳排放进行征税，可促使经济主体更少从事碳密集生产，更加转向低碳生产，有助于提高能源利用效率和保护生态环境。西方发达国家在实施碳税方面走在世界前列。芬兰于1990年率先引入碳税，1991年瑞典开始对化石燃料征收碳税，此后，挪威、荷兰、丹麦、英国、法国、美国、德国、澳大利亚等国陆续开征碳税。法国政府于2018年宣布成立气候变化高级委员会，向政府提供政策建议并评估该国立法是否符合巴黎协定中的承诺。欧盟计划于2023年启动“碳边境调节”机制，允许碳定价较高的国家可对碳定价较低国家的进口产品征收边境调节税。目前实施的碳税制度主要有两类。一是在全国征收的碳税。有的将碳税作为明确的税种单独列示，例如荷兰政府征收的能源管制税是为减少温室气体排放专门设立的税种；有的将碳排放因素加入现有税种的税基来形成隐形碳税，例如芬兰根据排放含碳量作为碳税的计税依据。二是旨在国内特定区域实施的碳税，多处于试点阶段。2.碳排放权交易（Cap-and-Trade）碳排放权交易是指，在不突破排放总量的前提下，允许企业对碳排放权进行交易。例如出售多余的碳排放额度，或向其他市场主体购买碳排放额度等。通常情况下，碳排放总量将逐年减少，因此单位碳排放价格会上升，促使市场主体减少碳排放。多国已实行碳排放权交易。目前全球共有20多个碳交易体系正在运行，发展较为成熟的是美国和欧盟碳市场，中国也进行了积极尝试。美国碳市场中具有代表性的是加州总量与交易体系（CaT）。CaT于2012年1月正式启动，覆盖范围主要为电力和大型工业设施、运输燃料、天然气和其他燃料。整个计划包含600处设施，涉及360项业务。加州的碳交易体系要求企业每年提交前一年排放量30%的配额用于履约，每个履约期末对整个配额进行调整，若配额短缺，每吨短缺配额需支付4吨配额作为惩罚。欧盟碳排放交易体系（ETS）是全球规模最大的碳排放权交易体系，覆盖了31个国家。在ETS体系下，会员国政府必须同意由ETS制定的国家排放上限。在此上限内，各市场主体除了分配到的排放量以外，还可以出售或购买额度。超额排放的主体将受到处罚，有剩余额度的主体可以保留额度供未来使用或出售给其他主体。中国积极探索碳市场建设。中国于2011年开始启动碳排放权交易试点，在北京、上海、天津、重庆、广东、深圳和湖北7个省市建立碳排放交易所，覆盖电力、钢铁、水泥等多个行业近3000家重点排放单位。3.财政补贴和税收减免财政补贴和税收减免是指政府为促进向低碳经济转型，给市场主体提供补贴或给予税收减免政策。财政补贴主要包括应对气候变化行动的补贴，低碳投资补贴、利率补贴、节能补助等；税收减免主要包括免税、减税、税收返还、加速折旧等。目前各国均有不同程度的低碳补贴政策和税收减免政策。发达经济体的运用较为广泛，包括美国、欧盟国家和日本等。美国对节能项目、可再生能源研发等提供财政补贴，并对可再生能源发电实行税收抵扣政策。荷兰规定符合条件的环保设备可以加速计提折旧，并在征收碳税时对纳税人的其他税负实行减免。4.政策效果碳定价政策有助于减少碳排放并提高能源利用效率。当碳价上升时，企业会做出最优选择，例如加强环保科技创新等，减少碳排放，并提高能源的利用效率。碳价政策也存在一些不足。一是碳价政策未必一直有效。例如，对能源行业征碳税时，由于存在技术壁垒并且投资具有短期性，有可能阻碍行业前沿技术的创新。二是碳税或补贴政策应与财政支出相结合。当碳税或补贴政策只影响财政收入，政策很难发挥作用。

（二）支出和投资政策

1.政府采购和投资政府采购是指政府购买和使用符合低碳标准的产品和服务，政府投资是指对节能环保技术、基础设施项目等的投资，以激励低碳技术创新。此类政策在欧盟国家应用较为广泛。欧盟国家积极开展政府低碳采购，并不断对政府低碳采购行为进行规范。欧盟委员会于2004年了《政府绿色采购手册》，并组织成立了欧洲绿色采购网络组织（EGPN），建立了绿色采购信息数据库。欧盟国家政府采购包括节能减排技术、新能源汽车、低能耗计算机、可再生能源发电产品、节能型建筑材料等。2.政府和社会资本合作（PPP）PPP政策是指鼓励私人企业与政府之间的合作，共同投资低碳公共基础设施的建设。中国绿色低碳领域PPP项目运作较好。财政部会同有关金融机构出资设立了总规模1800亿元的中国政企合作投资基金（中国PPP基金），并与湖南、河南、江苏、吉林、宁夏等地合作成立了不同规模的PPP引导基金。其他国家绿色低碳PPP存在一些不足。例如，IMF-WB气候变化政策评估（CCPAs）试点国家的公共投资管理系统存在较大不足，如缺少PPP的法律框架、项目选择不佳、成本过高等。2018年英国在PPP方面进行了尝试但最终项目中止。3.政策效果一方面，支出和投资政策对应对气候变化同样重要。政府采购能促进低碳创新并产生规模经济效应，并能提高对低碳工业产品的需求。另一方面，PPP能在投资方面发挥作用。研究发现，如果能合理制定和实施，PPP能帮助政府在削减公共支出的同时，改善基础设施的采购和管理。

二、金融政策工具

（一）金融监管工具

金融监管工具是指从金融监管层面进行调整，以增加对绿色资产的需求，支持气候金融发展。目前，此类工具已在一些国家实施，包括发达国家和发展中国家。例如，欧盟高级别可持续金融专家组于2018年提出，在审慎规则的资本要求中引入“绿色支持”因子和“棕色惩罚”因子，引导银行增加对绿色投资的资金支持，减少对高碳投资的资金支持，并且对银行的环保信贷或绿色债券的资本要求会更低。2010年，黎巴嫩央行根据银行绿色信贷情况设置不同的存款准备金率。2018年，人民银行将绿色信贷和绿色债券纳入宏观审慎评估（MPA）框架，将绿色金融业绩评价结果纳入央行金融机构评级，引导金融机构增加绿色资产配置并强化风险管理等。从监管层面鼓励投资者增加低碳投资需求将降低投资成本。如果低碳资产的需求上升，低碳资产的价格将上升，并能降低投资的融资成本。这种监管工具还能与碳税一起发挥协同作用，研究显示当政府征碳税时，绿色债券价格会上升。

（二）支持绿色金融证券市场发展的工具

此类工具是金融监管部门为支持绿色金融证券市场发展推出的工具。欧洲、中国和印度的绿色债券市场发展迅速。2016年以来，中国人民银行联合相关部门了《关于构建绿色金融体系的指导意见》《落实<关于构建绿色金融体系的指导意见>的分工方案》等政策，推动中国绿色债券市场快速发展。截至目前，中国发行的绿色债券余额居全球第二。欧洲绿色债券市场快速发展。自2007年欧洲投资银行发行全球第一支绿色债券以来，欧洲绿色债券市场取得了快速发展。根据气候债券倡议组织（CBI）的报告，2019年全球绿色债券发行量为2577亿美元，其中欧洲发行1167亿美元，占全球发行量的45%。印度绿色债券发行快速上升。2012年～2018年，印度发行绿色债券总额约为77亿美元，2019年上半年绿色债券交易总额约为103亿美元，已成为新兴市场中第二大绿色债券发行国。

（三）政策效果

绿色金融证券市场深入发展，将提升投资者对绿色金融证券的需求。一方面，绿色金融证券价格将上升，企业发行绿色证券的积极性更高；另一方面，绿色证券发行者将获得更好的融资渠道，并且融资成本会降低，例如绿色债券发行价格较低等。但由于缺乏透明度和标准化，绿色金融证券较难定价。因此，绿色金融证券市场交易受阻，市场流动性和换手率均较低。

（四）纠正低估气候风险并提升透明度的工具

气候变化带来两类风险，分别是物理风险（极端天气等）和转型风险（向低碳经济转型导致传统能源资产价格下跌等）。目前实证结果显示，金融市场的气候风险被低估。为纠正对气候风险的低估并提高气候风险的透明度，可采取搜集和气候数据、披露气候风险、气候风险压力测试以及宏观审慎管理等工具。1.应用情况一是气候相关信息披露要求。英国金融稳定理事会（FSB）的气候相关财务信息披露工作组（TCFD）以及欧盟议会对低碳标准和信息披露都提出了相关要求。欧盟、新西兰、英国、加拿大等除美国以外的主要发达经济体都致力于推动在企业治理审计中纳入可持续发展考虑，这些国家政府可能考虑强制企业在2023年按照TCFD披露气候相关信息。二是气候风险压力测试应用。英国和荷兰在气候风险压力测试上进行了积极探索。英格兰银行近期宣布英国审慎监管当局要求英国保险公司开展气候风险情景分析和压力测试，并计划2021年起对英国大型银行开展气候风险压力测试。荷兰央行已对国内86家、资产管理总规模2.3万亿欧元的金融机构进行了压力测试，证实低碳转型风险将使金融机构蒙受较大损失。三是将气候风险纳入审慎管理。巴西央行要求商业银行将环境风险纳入治理框架，并在计算资本需求时评估和说明如何覆盖环境风险敞口。2.政策效果此类工具具有一些优势。一是搜集和气候数据能优化气候风险评估和压力测试。二是更好反映气候风险有助于增加绿色市场融资。三是信息披露能改善气候风险定价并提升透明度。审慎管理能在气候风险管理方面起作用。一是实施资本充足要求能更好反映气候风险。二是宏观审慎政策应考虑系统性气候风险。三是压力测试应包含气候风险。

三、货币和信贷政策工具

（一）绿色量化宽松（绿色QE）

绿色QE（GreenQuantitativeEasing），是指在资产购买计划中增持绿色债券，或减持高碳债券，以此引导市场资金更多投资绿色债券，缩小气候变化融资缺口。目前，欧央行已采用绿色QE。2018年，欧央行资产购买中，绿色债券占企业部门债券购买计划（CSPP）合格资产范围的比重接近20%，实际购买的企业债券中绿色债券占比也在20%左右。鉴于对气候变化的担忧，欧央行可能承诺购买更多绿色债券，并继续推行绿色QE。绿色QE通过减少高碳资产购买、加大购买低碳资产，可积极促进绿色资产价格提升。但与此同时，绿色QE的作用仍存在争议。一是认为应对气候变化超出了央行的职能。部分学者认为，QE是临时性的货币政策工具，运用QE推动经济向低碳方向进行结构性调整可能使央行负担过重，也超出了央行维持物价稳定的基本职能。二是认为绿色QE将造成市场扭曲。若绿色QE增持绿色债券，或者将高碳排放企业排除在资产购买计划之外，将违背“市场中性”原则，可能扭曲债券价格。

（二）抵押品政策

抵押品政策，是指央行在其货币政策操作的抵押品框架中增加绿色资产和低碳资产，例如绿色贷款和绿色债券等，并对投资低碳项目的银行提供更好的央行资金融资渠道等。央行的抵押品政策可能会对商业银行的资产组合产生影响。原因在于银行可能更愿意持有较多的可以被视为合格抵押品的资产。因此，通过将绿色债券纳入合格抵押品范围可以鼓励更多的银行投资绿色债券。IMF指出，美联储的抵押品框架所涵盖的资产范围较为广泛，因此将气候风险纳入美联储的信用风险评估存在较大契机。自2018年起，人民银行已明确将符合条件的绿色信贷与绿色债券纳入货币政策操作的合格抵押品范围。抵押品政策向低碳资产倾斜，有助于加速向低碳经济转型，并反映出货币政策在应对气候变化过程中发挥更加重要的作用。

（三）信贷政策

央行在对金融机构开展信贷评价或考核中，可通过调节评价绿色信贷业绩指标等方法，激励银行更多开展绿色信贷业务。2018年，人民银行制定了《银行业存款类金融机构绿色信贷业绩评价方案（试行）》，将绿色信贷业绩纳入银行业存款类金融机构宏观审慎考核。2015年，印度储备银行将对社会基础设施和可再生能源信贷支持纳入核心行业信贷政策目标中。此外，孟加拉国央行要求商业银行的信贷业务至少5%投放于支持绿色产业发展。信贷政策通过对金融机构的绿色信贷业绩进行评价，并对金融机构实施激励约束，有助于鼓励金融机构更多发放绿色信贷，为绿色企业提供更充裕的流动性和更丰富的融资方案，缩小向低碳经济转型的融资缺口。

四、对我国的启示

一方面，需进一步完善应对气候变化的政策工具体系。气候变化已成为当前最大的挑战之一。国际学者认为，气候变化可能成为疫情之后下一个大灾难。因此，我国可在借鉴国际经验的基础上，建立和完善符合我国国情的各类政策工具，为我国更好应对气候变化、实现碳中和目标奠定基础。另一方面，继续加强国际合作，共同应对气候变化。我国可通过二十国集团、央行绿金网络等多双边平台，加强与其他国家的合作，深入研究气候变化对经济金融的影响，共同应对气候变化。

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作者：汪昊旻 单位：中国人民银行合肥中心支行