民营企业融资难新型政策工具分析

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摘要：当前，我国民营企业融资难问题呈现出新特点，不同性质、不同规模、不同行业的企业面临情况存在差异。党中央、国务院高度重视民营企业融资难问题，各级地方政府纷纷加大扶持力度，探索运用纾困基金、转贷周转金、知识/商业价值信用贷款等新型政策工具缓解融资难题，取得了积极效果，但在项目落地、风险管控、政策协同等方面还存在一些难题。对此，相关部门需要在稳增长基础上防范化解几类风险，加强项目库建设、完善风险分担机制、构建激励和容错纠错机制，充分调动各方积极性，提高新型政策工具的效用。

关键词：民营企业融资困境新型政策工具

改革开放40多年以来，我国民营经济得到长足发展，为经济社会发展贡献了50%的税收、60%的GDP、70%的技术创新成果、80%的就业、90%的企业数量。但是，民营企业一直面临融资难问题，其中既涉及企业自身、金融机构和政府之间主体关系的问题，又与新常态下民营企业面临的内部环境、外部环境和行业环境下的相互交织影响有关。合理运用新型政策工具缓解民营企业融资难，需要找准关键环节，推动政策落地见效，以实现政府、银行和企业协同发力、互利共赢的效果。

1企业融资理论发展回顾

民营企业融资难是世界各国面临的共同难题。1931年，英国政治家麦克米伦在调研了英国金融体系和企业后，提交给英国政府一份研究报告——《麦克米伦报告》。该报告指出，中小企业在筹措其所需的长期资本时，由于信息不对称等原因，尽管有担保机制作为支撑，仍存在诸多融资困难，即存在“融资缺口”，需要政府采取某种战略或措施来弥补与治理这个缺口[1]。20世纪70年代以后，新资本结构理论引入信息不对称、成本说、融资优序理论、控制权理论等，从企业内部因素展开分析，把融资难题转化为结构或制度设计问题。BergerandUdell在1998年提出金融成长周期理论。该理论认为，处于不同成长周期的企业，由于信息约束条件、企业规模和资金需求的变化，将直接影响到企业融资结构的变化。

2我国中小企业面临的现状

具体到我国而言，在经济正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”特定阶段的内部环境，国际贸易保护主义抬头、中美贸易摩擦不确定性大的外部环境，以及金融监管日益深化、民营企业家对未来信心有所下降的行业环境等多重因素交织影响下，民营企业融资难的问题更为突出。从当前中国金融业发展的实际状况来看，金融业并没有使得金融资源流入具有创新性与发展前景大好的行业与企业，而是让资金在自身行业体系内空转[2]。即使流入实体经济，主要也是流向房地产而没有流入制造业，造成了金融资源配置扭曲，实体经济整体发展乏力的局面。与此同时，以银行信贷为主的间接融资占比过高，以资本市场、债权融资等为主的直接融资占比较低，其占社会融资规模存量的比例由2016年的15.2%下降到2018年的13.5%[3]，导致民营企业中长期资金需求无法得到充分满足。就完善金融服务、防范金融风险主持中共中央政治局第十三次集体学习时强调，要深化对国际国内金融形势的认识，正确把握金融本质，深化金融供给侧结构性改革。其核心就是“减少无效、低效的金融供给，通过产品创新、理念转变、市场结构调整，改善供需结构，提升金融资源配置的效率，满足金融服务实体经济需求的能力”。

3新型政策工具运用的现状

面对新情况、新特征，一些传统政策工具表现得“力不从心”。比如，2018年以来的多次定向降准虽然释放了上万亿资金，提升了商业银行的流动性，但是数据表明由于流出渠道受阻，这部分资金并未充分流向实体经济。传统的贷款贴息、挂牌奖励更多是解决融资贵而非融资难问题，风险补偿、担保补贴对金融机构有一定正向激励作用，但面对金融严监管下的融资渠道收缩也“鞭长莫及”。对此，各级政府部门应该尊重市场，补齐短板，坚持以“市场化方式+政策性手段”畅通融资渠道。而运用新型政策工具，有利于实现积极财政政策、稳健货币政策、精准产业投资政策、普惠金融政策的更优组合和更大效果。3.1纾困基金。去年以来，针对不少民营企业出现的股权质押等流动性风险，深圳、北京、上海、杭州、重庆、成都等地纷纷宣布组建百亿级别的政策性救助基金(纾困基金)。截至2018年12月，各地方政府所设立纾困专项基金规模合计2825亿元，加之保险业、证券业、基金业等金融机构所设立的纾困资金，目前中国纾困基金的总规模已经超过5000亿元(数据来源：wind数据库)。从资金来源看，主要是地方政府、证券公司和保险资管等牵头发起，吸纳国有、金融、社会资本等组成纾困基金。从支持对象看，以上市公司和大中型企业为主，重点帮助区域内产业龙头、就业大户、战略新兴行业等关键重点民营企业纾困。从运作方式上看，依托股权、债权、资产收购等，灵活运用股权投资、优先股、可转债、代股权质押解封再质押、可交换债，以及债权收购、委托贷款、担保、资产并购等组合工具综合施策，以满足不同民营企业的融资需求。作为一种政策性、临时性工具，纾困基金具有方式灵活、投资快速、支持规模大、见效快等优点，但也存在投资门槛较高、风险较大、支持对象面窄、项目落地慢等不足。3.2转贷周转金。在我国，一年期的流动资金贷款是中小企业主要融资工具，贷款到期后，企业必须按时还贷才能续贷。为了借新还旧，很多企业通过小贷公司、民间借贷等方式借款还贷，成本和风险都很高。同时，部分企业还贷后，银行基于谨慎性原则还可能断贷缩贷。为此，部分省市通过设立转贷周转金，满足中小企业短期“过桥”周转需求。例如，浙江省金华市在推出企业应急周转金政策后，仅2015年上半年，全市周转金总额达到21.2亿元，使用3541次，应急保障企业2034家，转贷266.1亿元(数据来源：《金华日报》2015年8月31日)。2016年，重庆市通过市与区县财政、国有平台出资组建超过10亿元的转贷周转金，与20余家银行合作，政府为企业提供最长7个工作日的低成本转贷资金，银行帮助企业实现续贷。企业申请使用单笔转贷应急周转资金额度3000万元，自筹资金比例10%。截至2018年10月，累计为3511家企业转贷4408笔，转贷总额298.6亿元，节约企业成本8.5亿元(数据来源：《重庆日报》2018年12月11日)，有效帮助企业解决了融资难和转贷难问题。转贷只是提供了一种短期应急资金，更重要的是通过实施转贷，引导银行创新开发“无还本续贷”“连贷通”等续贷产品，两者互补能较好解决企业续贷难题。3.3知识/商业价值信用贷款。一直以来，小微企业因为生产规模不大、固定资产缺乏、反担保措施有限等问题，导致金融机构不愿向其贷款。2017年，重庆市在全国率先推出科技型企业知识价值信用贷款改革试点，以企业知识产权为核心，通过对研发投入、人才团队、创新产品、创新服务等创新要素进行综合评价，给予A、B、C、D、E5个特定信用等级，对应40万元到300万元授信额度。银行据此以央行同期贷款基准利率向科技型企业提供贷款，且不收保证金。已有500家科技型企业获得贷款13.03亿元，企业融资成本降低约50%(数据来源：《重庆科技报》2019年2月19日)。在此基础上，重庆市于2018年底启动中小微企业商业价值信用贷款试点，通过打通各部门机构的信息渠道，采集企业各类数据并建立信用数据库，建立“4+19+1”的商业价值评级体系(注：“4”即4个一级基础指标，包括企业的创新能力、健康经营能力、品牌影响力和社会责任；“19”即19个二级核心指标；“1”即1张负面清单。通过赋予各项指标不同权重，最终形成量化的评价模型)，进而形成对每户企业的信用评价。合作银行依据评价结果给予符合商业价值信用贷款条件的企业300万元以下的指导授信额度，从而实现不需要抵押、质押，也不需要担保的信用贷款。开展知识/商业价值信用贷款的核心是政府建立了风险补偿机制和银行绩效奖励机制，解决了银行不愿贷、不敢贷的问题，其难点在于打通跨部门的信息渠道，重点在于全面采集数据信息并形成科学的价值评级，风险点在于企业违约成本低，因此需要在政府、银行、担保公司间形成风险分担机制。

4新型政策工具在运用中存在的问题

总体来看，新型政策工具在缓解民营企业融资难方面的作用值得肯定。纾困基金作为一种政策性、临时性工具，在缓解民营企业流动性风险方面具有方式灵活、投资快速、支持规模大等优点，备受中大型民营企业特别是上市公司青睐。转贷周转金以其应急性、低成本、短平快的特点，在帮助中小企业“过桥续贷”上作用明显。知识/商业价值信用贷款通过运用大数据等技术手段，整合工商、税务、银行、水电、不动产等各行各业数据资源，形成企业信用评价，较好解决了银行和企业间信息不对称问题，让优质小微企业能够更好获得银行贷款。各级政府创新举措，加大投入，实施各类新型政策工具纾解民营企业融资难问题，对整个市场无疑是重大利好。但也应注意到，运用新型政策工具还面临三个方面的难题。4.1项目落地难。以纾困基金为例，目前各地公告的认缴规模累计已超5000亿元，但形成实质性投资的案例还不多，资金大规模落地还需要较长过程。究其原因，一是资金募集难度加大。中央对地方政府债务、政府投资基金的监管有明确要求，而资管新规下对金融机构的监管趋严，导致纾困基金募资渠道变窄。二是项目筛选不易。优质标的占比小，大部分需要纾困的项目或多或少存在瑕疵与风险，需要基金管理人进行充分的尽职调查。不同企业的特征、需求差别大，使得在“一企一策”做好产品结构化设计上要花费更多精力。三是投资决策关注点冲突。不同出资人的政策目的有差异，政府更偏重于政策性导向和社会效益，而金融机构、社会资本还要关注稳健的财务回报，各方在投资决策中需要找到一个利益平衡点。4.2风险管控难。民营企业分布广泛，领域复杂多样，新型政策工具面临的风险点较多，在加强监管防范风险上还需完善工作机制。一是市场风险。在全球经贸投资规则和标准变化、新一轮技术革命变化加速、“三期叠加”带来经济转型阵痛以及金融环境新常态等因素的影响下，民营企业依然面临较大的内外部市场风险和变数。从行业领域看，传统行业面临的融资难和流动性风险大于新兴行业，快速扩张企业面临的融资风险大于稳健型企业。如何有效甄别行业风险和市场变化情况，进一步完善新型政策工具的监管体系和应对策略是一个难题。二是信息不对称风险。由于信息不对称的存在，政府和金融机构短时间内难以准确判断企业真实状况，在利用纾困基金、转贷周转金、商业价值信用贷款等政策工具时，需要防范因信息不对称带来的企业投机、隐性债务等风险。三是退出风险。无论是纾困基金或转贷资金，都是政府提供的一种临时、短期救助，不应成为企业长期依赖的政策工具。如何在快速投资的同时，建立完善有效的退出通道是值得关注的问题。4.3政策协同难。缓解民营企业融资难，关键在于处理好“政银企”三端关系，通过政府创新政策工具，加强协同联动，引导资金供给方(金融机构)和需求方(民营企业)有效对接。但从实际情况看，政策协同还不够畅通。从政府端看，单纯依靠政府有限的资金资源无法满足民营企业庞大的融资需求，出台的政策工具更多还是一种引导、征信和撬动的作用。从金融机构端看，这些新型政策工具固然可以在一定程度上刺激其加大信贷投放，但在金融严监管和国有资产保值增值的考核压力下，金融机构的内生动力还未从根本上激发，参与的积极性主动性还不够高。从企业端看，公司治理问题较为普遍，例如所有权和经营权没有实现分离，财务管理和内部控制模式不健全，激励约束机制不完善、企业信用观念不强、整体抗风险能力不足等，都使得新型政策工具落地难度增大。

5提高新型政策工具效用的建议

5.1明确标准条件加快项目库建设。企业筛选标准体系不健全，项目库建设滞后是影响政策落地的重要因素。在帮扶对象的选取上，纾困基金和转贷周转金要坚持“有市场、有前景、有竞争力”的基本条件，坚持“救急不救穷”，“扶先进不扶落后”的政策初衷，建立各方认可的投资标准和项目库，并明确负面清单。对属于过剩产能的行业不宜参与救助，更多依靠市场手段推动破产重组或者自然退出；对存在环保、安全等重大隐患的行业加强研判、审慎投资；对快速扩张企业的经营能力和投资方向进行重点调查，找准潜在风险点。而知识/商业价值信用贷款作为纯粹依赖企业信用获取贷款的政策工具，更需要明确项目的基本条件和门槛，通过多方面信用信息的采集、分析，构建精准管用的信用评价体系，并建立对企业所有者的约束绑定机制，在源头上降低标的风险。5.2坚持在稳增长基础上识别和预防风险。通过运用新型政策工具支持民营企业稳增长，推动金融供给侧结构性改革和实体经济高质量发展，是防范风险的前提与基础。面对各类风险，关键在于如何识别和有效防范。针对市场风险，各类政策工具应以推动企业加快转型升级和技术创新步伐为根本，发挥政府和金融机构的资源优势，在提供财务救助的同时，也能更多为民营企业拓展业务提供信息和渠道帮助，以增强核心竞争力应对各类市场潜在风险。针对信息不对称风险，在实施大额投资前，有必要做好项目尽职调查，引入第三方法律或审计机构，全面了解企业经营状况，防范隐形债务和风险。在投资决策中，要引入专业管理团队进行市场化决策，避免政府过度干预；在投资完成后，要对已投资项目做好跟踪管理和信息披露，确保实时把控项目运作情况。针对退出风险，纾困基金应通过投资协议约定退出方式和期限，并对大股东形成责任约束；转贷周转金应当通过银行封闭运行，政府实时监控，避免企业因直接占用发生违约风险。5.3完善风险共担机制。在做好风险防范的同时，还应进一步完善“政银企”风险分担机制，充分调动各方积极性。对各级政府而言，可通过完善风险补偿、担保补贴等配套政策，为新型政策工具的推行“保驾护航”。如财政出资设立风险补偿资金池，对银行在知识/商业价值信用贷款中发生的损失给予一定比例补偿，对担保机构为小微企业提供融资担保按新增担保额给予补贴等。对金融机构而言，应当做好与政府新型政策工具的配套政策设计，加强协同联动，实现互利共赢。如针对不同行业、类型、规模的民营企业，开发与之经营周期相适的不同金融产品，实施差别化信贷方案，提供量身定制的融资服务。此外，要充分发挥保险、证券、担保等金融机构作用，通过政策性担保、信用保险等缓释银行风险。对民营企业而言，要树立风险主体责任意识，加强自我管理，坚持依法规范、审慎稳健经营，健全财务管理和内控制度，增强产品技术能力和抗风险能力，使企业符合新型政策工具的支持标准，提高自身对金融机构的吸引力。5.4构建激励和容错纠错机制。一方面，进一步优化金融机构内部业绩考核、评价和激励机制。把银行业绩考核同民营企业信贷投放挂钩，提高民营企业业绩权重，构建一套权责清晰、指标细化、操作性强的新型考核体系，重点对服务企业数量和信贷质量进行综合考核。各级政府应出台引导激励制度，对金融机构为民营企业贷款取得的利息收入在一定时间内可加大税费减免力度，对纾困基金、转贷周转金中政府出资实现的收益，可通过让利、奖励等形式反哺给金融机构。另一方面，建立合理的民营企业贷款容错纠错机制，如适当提高贷存比指标容忍度，对小微企业贷款不良率容忍度可比平均贷款不良率容忍度高出1～2个百分点。落实小微企业授信尽职免责制度，明确基层银行和一线员工的尽职免责条件和认定标准，从内部构建“敢贷、能贷、愿贷”的良好环境。

6结语

(1)面对民营企业融资难的新情况、新特点，各级政府探索运用纾困基金、转贷周转金、知识/商业价值信用贷款等新型政策工具，在缓解民营企业融资难上发挥了积极作用。(2)新型政策工具在实践运用中，还存在项目落地难、风险管控难、政策协同难等现实问题。(3)提高新型政策工具的效用，需要在稳增长基础上，明确项目筛选标准、加强项目库建设、针对性防范化解几类风险，还要完善“政银企”风险分担机制，构建激励和容错纠错机制，充分调动各方积极性，让政策落地更实、更准、更有效。

参考文献

[1]张建伟.法律、民间金融与麦克米伦“融资缺口”治理——中国经验及其法律与金融含义[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2013,50(1).

[2]张婷.金融供给侧改革的思路与对策[J].时代经贸,2017(18).

[3]方芳.我国金融体系存在哪些供需失衡难题[J].人民论坛,2019(15).

作者:彭卓然 单位:浙江工商大学