经济法政策性管理论文

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摘要:尽管学界对经济法众说纷纭，但普遮承认经济法是一个国家和政府经济政策的法律化。认为:政策性是经济法的本质特征，经济政策对经济法的内容、体系、实施等方面都有决定意义。同时认为，经济法也是法，其政策性是与整个法秩序一致的，否则经济法就失去了法的意义和价值。

关扭词:经济法;政策性;工具;法秩序

一、问题的提出

现代经济法从产生那一天起，其内容就是个多变的事物。它远不如民商法内容稳定，(法国民法典》自1804年制订以来，(德国民法典》自1900年实行以来，它们的规定基本未动而一直作用于不断变化的社会经济。但是，尽管如此，学界普遍认为，经济法是国家经济干预之法，是国家以社会利益的名义协调经济发展之法。这就是说，经济法强烈体现了国家的意志性，体现了国家的经济政策。所以，有些学说直接称经济法就是经济政策法或执行经济政策的工具。可以说，学界里没有人否认经济法是与国家经济政策紧密相联的。我国学者在论述经济法的特征时，几乎无一例外地将“政策性”作为它的一个重要的特征。经济法的发展史表明，经济法就是经济政策法，是国家经济政策的法律化。

这一点，正是经济法的性质所在，是经济法之所以历经百年风雨而最终确立其法学地位的根本，是决定经济法未来发展走向的路标。

二、政策性是经济法的本质特征

我们已习惯于将经济法表述为国家对经济的干预之法，“经济干预”就意味着国家在按照自己的意图组织和管理着国民经济，而按照自己的意图组织和管理国民经济是国家经济政策的活动，这就决定了政策性是经济法的本质特征。

关于政策的定义学者们意见不一，但普遍认为，政策是与政府为主的公共部门的活动联系在一起的，都认为政策是必须付诸实施的、有目的的方案、计划、措施，都同意政策是为解决杜会发展问题的活动。

我们知道，经济法是随着国家对经济的干预而产生的，系统化、制度化的经济法则是在19世纪末20世纪初自由资本主义阶段向垄断资本主义阶段过渡时出现的。垄断资本主义加深了资本主义经济危机和社会矛盾，使得国家不得不通过全面、主动的经济干预来维持和发展资本主义休制。制定各种经济政策立法，就是国家对经济实行干预的一种手段。一位日本学者谈到，“经济政策立法共同的实质性指标，就是通过国家的力量来维持现代资本主义体制的法律。在实在的经济法上表现出来的那种杂乱无章的性质，只不过是反映了需要这些法律的矛盾的性质和程度。”

经济法是经济政策在法律上的表现，这就是说，经济法只是经济政策整个内容的一部分，是通过法律表现出来的经济政策。经济政策除了通过经济法表现以外，还有其他表现方式，如国家和政府的经济决定、经济通知、经济发展建议等。它们是统一于一个国家总政策和基本经济政策的。经济法与其他经济政策表现形式常常是你中有我，我中有你，也就是说，经济法与经济政策的其他表现形式经常是难以分开的。所以，政策性是经济法的本质特征。经济法的其他一切表现，基本上都是围绕着政策性展开的，如灵活性、多样性、实践性等。

具体而言，经济法的政策性主要表现在以下几个方面:

第一，经济政策决定经济法的基本内容。

一般认为，经济政策是指经济政策主体在某种特定的经济秩序和经济结构的基础上，采用经济政策手段，去实现某种经济政策目标的行动或者行动方针。经济法中往往规定了某经济政策的目标、政策对象、实施政策的机关及实施政策的手段。如《中小企业促进法》，其政策目标就是在激烈竞争的市场经济中扶植、促进中小企业生存和发展，保障其合法权益。各国中小企业促进法基本上都规定了相关部门的权利、义务和责任，以及促进中小企业发展必要的手段，如财政金融支持、工商管理支持。这些规定就是经济政策，只不过是通过《中小企业促进法》加以固定化了，以有利于在法律上有力地促进和保棒中小企业的发展。在这一点上，产业政策法更为突出。以法律形式出现的产业政策法本身就是根据产业政策直接制定的，如我国的(指导外商投资方向暂行规定)第l条明确规定:“为了指导外商投资方向，使外商投资方向与我国国民经济和社会发展规划相适应，并有利于保护投资者的合法权益，根据国家有关外商投资的法律规定和产业政策的要求制定本规则。”

其他经济法，如税法，在过去政策的核心是税收负担间题，但现在各国基本上都确立了税收的调控政策方向，即将正确引导经济行为，合理确定分配格局，有效调整经济结构，确保财政收人稳定增长作为主要的政策目标。我国现行的税法，如在税种的开征、税收优惠的确定等方面都基本上体现了这些要求。

第二，经济政策的倾向性决定了经济法的倾向性及实施力度。

政策是政策主体在一定时期用来调动或约束社会力量，以实现预期目标而采取的行为。因此，从本质上说，政策是对社会利益的权威性分配。也就是说，政策具有极强的倾向性，政策过程是一个价值、目标的选择过程。作为经济政策立法的经济法就不可避免地受到政策目的性的影响。它“随着国家行为所依据的原则的重大波动而波动”。它不是中性的东西，而是倾向于给予“个人的总的行动以方针，这是经济朝向所希望的方向发展所需要的方针”。这不但体现在经济立法目的性极强，而且随着经济政策目标的变化而使经济法已经确立的目标减弱或加强。

以美国的反垄断法为例，从1890年《谢尔曼反托拉斯法》颁布至今已有百年历史，这一百年的历史是美国反托拉斯法备受争议的历史。在该法颁布后的头二十年里，它并没有得到太多的应用。其主要原因是当时经济自由主义占上风，政府和国会对这样做是否合宪也把握不定，所以，尽管颁布了反垄断法，但政府的自由主义政策使其并没有得到什么执行。因此，这段时间美国的托拉斯得到了进一步的增强。

上个世纪30年代的经济大危机使得政府意识到自由竞争是经济恢复的关键，于是罗斯福总统从1936年到1940年对司法部进行了一系列高层任命，并最终任命当时强烈主张限制垄断的ThurmanAmold为反托拉斯部门的最高负责人，对横向共谋和独占企业展开了进攻。一直到70年代，美国政府这个时期对反托拉斯“总是能够烹得胜利”。70年代到90年代初期，美国感到日本、欧盟经济竞争压力，开始实行鼓励大企业合并的政策，以期同日本、欧盟展开竞争。这时许多在尼克松时代被任命为法院的法官们已相对减少了反托拉斯干预。

司法部和联邦贸易委员会虽然提起了许多针对具有支配地位企业的诉讼，但是，除了有名的打破Bell体系的案件外，这些诉讼大部分都失败了。在大多数案件里，法院给了占支配地位的企业相当的自由，它们可以自己定价、自己决定产品的发展以及发展的战略。20世纪90年代以后，美国的反托拉斯实施政策基本上表现了灵活的经济分析观点，依据具体情况具体分析，如波音公司合并案和微软案。其执行结果反映了美国政府的经济政策。

第三，经济法中，“法”是从属于经济政策的手段。

这就是说，经济法作为法律首先是实现经济政策的工具，其次才具有“法”的性质，因此，经济法的工具性十分浓厚。而民商法则是目的性的东西，蕴含着市场经济中社会公众的长久的平等精神和理念;传统行政法也蕴含着一种精神和目的，即平衡、约束行政权力。作为工具性的经济法其首先目的不是平衡和约束行政权力，而是如何调动一切有利的因素，在赋予经济行政机关充分、尽量的经济行政权下，保证国家经济政策目标的实现，尽管经济法同时也要防止“政府失败”。所以，经济法中“法”的因素是从属于经济政策目的的手段，经济法只不过是经济政策的法律化，它是为经济政策服务的，是国家整个经济政策体系中的一环。

第四，市场经济基本的经济政策决定着现代经济法基本体系。

市场经济的核心是自由竞争，国家对市场的干预则仅为补充和纠正市场经济的自身不足，为自由竞争创造必要的条件和环境。可以说，现代国家基本上都奉行这样的基本经济政策，即自由竞争和国家一定的调节。我们这里说“一定的调节”是因国情而异的，一般而言，发达国家调节程度相对较低一些，而发展中国家则要强一些。但有一点是共同的，那就是各国基本上都认识到，国家对经济的调节必须适可而止，决不能包办企业、个人自己能做的事情。自由竞争是市场经济活力的根本所在。基于此认识，美国、德国、日本等国的经济法现在基本已形成以竞争法为核心、以调控法和市场管理法为侧翼的法律体系。调控法与市场管理法的基本理念是为企业、个人经营活动服务，努力营造市场中自由、公平的竞争所需环境。

第五，在某种意义上说，那些未上升为法律的基本经济政策的措施等也是经济法体系中的一部分，甚至是十分重要的部分。

并非说所有的经济政策都要通过经济法的形式表现出来。一般而言，只有基本经济政策与某些具体经济政策才会通过立法形式表现。那些未上升为立法的经济政策是不在经济法体系之内的，尽管这些经济政策会影响到经济法的执行和实施。但是，现代社会联系的紧密化和一体化，要求某些基本的经济政策成为现行经济法体系中的一部分，以使这些政策具有立法般的功能。这些基本的经济政策，如国民经济发展计划，其内容本身无法通过立法形式加以表达，而往往由国家最高权力机构(如我国的全国人民代表大会)或立法机构(如国会)以决定或指示形式表达，它们制约和决定着相应经济政策行动和立法，相应行政机构必须执行和实施。如在法国，学者认为经济法首先是描绘经济中期发展的整个前景的方法，因此它体现在计划之中。而计划是难于归人众所周知的法律门类。从实质上讲，它并不具有直接的规范性质。从形式上说，它诚然是国会通过的，但无法律的性质。它仅仅是“投资计划的轮廓”和“指导经济发展与社会进步的工具”。但是，只要计划属于法律的范围，它便会是经济法的一个因素。在我国，全国人民代表大会通过的中长期国民经济发展规划在我国的经济法体系中具有举足轻重的地位，相应经济政策和经济立法是围绕其制定并执行的。因此，在我国，研究相应经济法时必须同时注意国民经济发展规划。

三、经济法必须符合法秩序的基本要求

上边谈到，经济法中“法”的因素是从属于经济政策的工具，这主要是因为经济法是实现国家和政府经济政策的工具使然。但是，这是不是说经济法就失去了法律性?或者说其法律价值就是没有意义的?

毫无疑问，经济法的目的性、功利性极强。各国立法者往往希望借之纠正市场失灵、弥补市场的外部性，以依国家强力推进国民经济的发展。但这只是经济法目的之一，或者说是其具体目的，它还必须“追求法秩序的客观目的”，即“基于法秩序内在的合理性提出的要求”。这种秩序要求“在自然界与社会进程运转中存在着某种程度的一致性、连续性和确定性”。置言之，经济法在追求立法者所明确希望的“国家干预”的目的外，必须同时能够获致经济法秩序的客观目的，该客观目的应是整个国民经济和社会的健康发展，而决不能为了短期利益或目标而拔苗助长。认识到这一点，对于经济法研究及实践是十分重要的。日本经济法实践提供了一个很好的反面例证，即过于追求和在意立法者所希望的直接的依已好恶的目标，而忽略了经济法应有的内在的客观目的，因而导致其过分的国家干预及后遗症。

我们说经济法是经济政策工具性的意义应是从经济法去实现国家经济政策目标而言的，而不能将其作为按照国家和政府意愿随意运用的工具。换言之，经济法的工具性体现在其作为经济政策的法律化而成为国家或政府经济政策活动中的一部分和方式，而并非说经济法是一种政治工具。法学是反对将法律作为政治随意运用的工具的，即使是工具，也是将其放在法的层面上对待的。这时法律化的政治意愿已被法所过滤，因而成为稳定的经济生活准则和要求。这种过滤集中表现在作为经济政策工具的经济法在制定、执行和实施中必须同时考虑整个法秩序的要求，从而使其在追求自己特有的经济目标时，也必须与整个法秩序的客观目的相一致。整个法秩序的客观目的是“基于法秩序内在的合理性所提出的要求。这些目的彼此必须有一阶层秩序存在，且其高低秩序又非全然取决于立法者的好恶。”所以，经济法的工具性必须同时离于整个法体系之中的，其制定和执行均应在整个法体系下进行，从而使其工具价值得以升华。由是经济法的工具性中透着法的整个理想与追求，同时法的秩序性在经济法的工具性中得以展现。

只有这样的经济法，即与整个法秩序合拍的经济法，才能称之为真正的经济法，或者说具有法之意义的经济法。我们不否认经济法的工具性与功利性，工具性使得经济法成为区别于传统民商法和行政法的另类法律，使得经济法在现代社会经济发展中毫无疑问地成为强劲手段。但是，它毕竟同时是法律，因而其具有相应法的因素和要求。这些法的因素与要求规范普经济政策的基本内容与实施，使经济政策由政治性的东西变为法律性的准则，成为社会经济发展的指南。而其一旦成为法律，就意味着它必须遵守法律最起码的要求和原则，就必须将自己融人社会整个法体系之中而与其他法律相协调。任何过于强调自己工具性的经济法都是没有生命力的，任何国家和政府如果只是将某经济法作为施政工具的，该经济法必然是不健康也不会长久的。实践中，那些只是作为国家经济政策工具的经济法最后往往成为政府可用可不用的东西，从而失去了其应有的法之指导、预测作用;或者成为了政府官员顽固固守其既得利益或不思进取、碌碌无为的官僚主义屏障。如在日本，二战后为发展经济，政府通过了大量的经济管制法令和措施，而这些经济法令往往工具性极强，它们也在一定程度上促进了日本经济的复苏和发展，但它们逐渐显示出来相应弊端。近年来，日本学术界、企业界开始强烈要求政府放松规制。这不仅仅是日本国内自身发展的问题，也是同国际接轨的要求。尽管早在1988年12月，日本促进行政改革临时审议会就提交了“关于缓和公方规制”咨文，但多年来行政一直很迟缓。所以，如果不将经济法的工具性放在整个法秩序角度加以认真考虑和运用的话，经济法的工具性也就失去了其“法”之手段的意义，亦即，经济法就成为不是法的“法”。

在我国，经济学界常常说要以经济、法律、行政手段来调控和管理经济活动。显然，这种说法并非从法律角度出发的，而只是从经济学方面平视法律的。从法学角度来讲，经济、法律和行政三种经济管理方式决不是处于同一层次的东西，法律是高于经济和行政手段的。而其根本原因乃是法律是更稳定并班含着社会公平、正义等人类理念的规范，所以，经济政策一旦经过法律程序而上升为相应立法，其已经是整个法体系中的一员而必须遵从法秩序的根本要求。显然，法的和谐、稳定、统一要求法律成员不能单独行动，而必须与其他法律成员保持一致，特别是与宪法要一致。

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