农村经济法律制度缺陷分析论文

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摘要：集体经济组织的演变可以划分为三个历史阶段，即初级合作社时期、高级合作社时期及家庭联产承包责任制时期。从规范层面看，三个阶段的集体经济组织分别存在于现实层面、政策层面及法律层面。通过历史分析，可以清楚地看到在法律层面集体经济组织的真正缺陷所在。另外，从法律文化、改革成本、制度知识等不同角度对集体经济组织缺陷的成因进行深入分析和探讨，有助于我们从制度上完善集体经济组织寻求可靠的理论依据。

关键词：集体经济组织；联产承包责任制；合作社

有关农村集体经济组织的规定在现行《宪法》及其他相关法律法规中多有涉及，其性质、地位及职能也是相对清晰和明确的。作为农村统分结合双重经营体制中“统”的功能的承担者以及农村集体土地所有权的代行者，农村集体经济组织在整个农村法制体系中格外重要。但这种表面上的“风光无限”并不能掩盖其实质的“极度虚无”，翻遍现行《宪法》和所有相关法律，我们都不能找到关于到底什么是“农村集体经济组织”的答案。而在现实层面，我们看到的是，农村其他基层组织(如村委会或村党支部)似乎代行了农村集体经济组织应该承载的所有功能，这种替代的结果是村委会或村党支部由原来的基层群众自治性组织(或党的基层组织)蜕变成了一个集政治、经济、文化、社区服务等功能于一身的机构。这种制度层面的规范缺失以及现实层面的功能紊乱使得我们在观察“三农”问题时犹如雾里看花，分析和解决这些问题时举步维艰。本文试图运用历史考察的方法，从集体经济组织的历史演变着手，找出其问题根源，以期为完善集体经济组织立法提供理论参考。

一、对农村集体经济组织的历史分析

“为了用科学的眼光观察这个问题，最可靠、最必须、最重要的就是不要忘记基本的历史联系”[1]，集体经济组织在法律构造上诸多缺陷的形成以及由此导致的现实混乱有其独特的历史原因，“如果抛开历史的联系”，我们对此就“不可能得到正确的理解和把握”。

1、1949年至初级合作社时期——集体经济组织的虚无

农村集体经济组织的变迁与我国历次农村土地政策和农业生产方式的变革有着千丝万缕的联系。新中国成立初期，我国农村土地政策实行的是土地私有制。当时的话语体系中并没有“集体经济组织”一词。分析其原因，主要是集体经济组织的存在是以生产资料(在农村主要指土地)的集体所有制为前提的，在土地私有制下，集体经济组织显然缺乏赖以生存的土壤条件。之后，为了克服小农分散经营的弊端以及出于农业社会主义改造的需要，农业开始走合作化道路。一般认为这一充满激情而富有革命色彩的合作化运动经历了互助组、初级社以及高级农业生产合作社三个阶段。互助组和初级社都还属于私有制经济的范畴，基于前述同样的理由，这个阶段也不存在集体经济组织。

2．高级合作社至实行联产承包责任制之前的集体经济组织——存在于政策层面

1955年开始，农业合作化运动进入高潮，高级合作社在全国各地普遍建立起来。按照1956年的《高级农业生产合作社示范章程》(以下简称《示范章程》)的规定，高级合作社是土地及其他农业生产资料归集体所有的前提下，农民参加集体劳动、实行按劳分配的集体经济组高级合作社包括了乡公社、生产大队、生产队三级。从逻辑上我们不难得出乡公社、生产大队、生产队其实都是当时的集体经济组织的结论。总结这一时期集体经济组织的发展，笔者认为有以下特点：(1)对集体经济组织的概念并没有正面界定。《示范章程》中虽然提及了集体经济组织，但是我们发现这仅仅是出于对高级合作社规定的需要，而非出于政策制订者的自觉。(2)集体经济组织的范围应仅包括乡公社、生产大队、生产队。虽然依据《示范章程》对高级合作社的规定，我们不能必然得出上述结论，但是结合当时现实情况(即乡公社、生产大队、生产队其实包揽了当时农村所有的农业生产功能，不存在任何其他承担这一职能的组织)，这样的推断应该是能够成立的。(3)集体经济组织的概念属于政策层面的用语，而非法律层面。正因为如此，集体经济组织虽然作为一级主体存在，却没有严格的概念界定和明确的外延列举——当然，这不仅仅是集体经济组织这一概念的问题，也是当时政策层面涉及的所有主体的通病。(4)集体经济组织功能上的纯粹性。这一时期的乡公社、生产大队、生产队等都只具有农业生产的经济功能，而不承担政治、文化、教育等功能。

集体经济组织概念的以上特点不久就被随之而来的化运动所颠覆。“1958年后，由于受‘左’倾思想的影响，在我国掀起了化运动，高级合作社很快演变为集政治、经济、社会、文化功能于一身的组织体系，它兼具基层行政管理和社会生产管理的双重功能。”[2]这时的农村集体经济组织与此前相比明显不同。首先，集体经济组织概念在官方文件中难觅其踪影。其次，虽然集体经济组织还是包括乡公社、生产大队、生产队，但很明显后者已经不再是纯粹的经济组织，而被赋予更多的政治、社会和文化等功能。

3．实行家庭联产承包责任制之后的集体经济组织——存在于法律层面

20世纪80年代，我国农村开始进行以家庭联产承包责任制为内容的农业生产方式改革。这种经济基础的大变革必然要求上层政治体制做出相应调整。如果说“大一统”的制度还能勉强适应当时的农业生产需要的话，那么，到实行“包产到户”、“包干到户”的家庭联产承包责任制时则已无能为力。在这种历史背景下制度迅速瓦解。但的解体并不意味着其原有职能的消失，相反，需要有相应的主体作为替代者来承担它原来在政治、经济、社会和文化等诸方面的功能，以避免权力真空导致的农村无秩序状态。在新旧秩序交替过程中，原有的乡公社、生产大队和生产队等组织体逐步走向消亡，取而代之的是乡镇政府、村民委员会的出现。从主体的性质和职能角度来看，乡镇政府承担了原有的政治功能，成为纯粹的政府机构，行使行政权力；村委会承担了原有的文化和社会管理功能，作为群众性自治组织，从事社区公共事业、文化事业的自治性管理。经济功能方面，在以家庭联产承包责任制为基础的统分结合的双层经营体制下，可以将其分为两个部分：农户进行每家每户的分散经营，集体经济组织则承担“统”的职能，为农户提供产前、产中和产后服务。随后出现的农村信用合作社、农村供销合作社就是为了承担“统”的职能而建立的，所以在性质上他们都属于集体经济组织。

这个时期的集体经济组织与高级合作社时期相比有着自己鲜明的特征：(1)集体经济组织概念属性的法律化。集体经济组织作为法律概念开始出现在1982年《宪法》及随后的《土地承包法》和《土地管理法》等法律法规当中。(2)集体经济组织职能的法定化。按照相关法律的规定，集体经济组织主要担当统分结合双层经营体制中“统”方的角色，为农户提供农业生产的产前、产中、产后服务。(3)集体经济组织职能的纯粹性。依据前文对解体过程的分析，这个时期集体经济组织已经不再承担政治、社会管理等功能。

二、现行规范层面集体经济组织存在的缺陷

1．集体经济组织的外延不明确

虽然《宪法》《村民委员会组织法》《土地管理法》和《物权法》等法律对农村集体经济组织都做了相应的规定，但是农村集体经济组织究竟是哪个机构或组织(或者哪类机构或组织)呢?我们无从知晓，法律似乎也对此保持了缄默。如果斗胆揣测的话，是不是可以作这样的试问：指的是乡镇府?村委会?抑或是村民小组?但是当提出这一系列假设时，我们又会发现困惑摆在了面前。因为这些组织“无论从内在的资产属性及组织功能上说，还是从组织机构、组织制度上看，都更类似于行政或公益性组织而不具备‘经济组织的属性’。”[2]我们在现存法律制度中能搜寻到的相关答案只剩下了农村信用合作社及供销合作社。设立农村信用合作社的初衷是便于农民合作融资，因为“在经济生活中处于弱势地位的广大农村劳动群众难以从正规的商业性金融机构那里获得信用，因此广大农村劳动群众就按照合作原则组织自己的金融机构，或通过合作组织取得信用进行融资，解决社员对于资金的需要”。但是，实际上农村信用合作社的性质不再是农村的集体金融机构(或集体经济组织)，而异化成为我国商业银行体系的一部分。供销合作社也面临着同样的问题，原来由农民入股，为农业生产提供产前、产中、产后服务的集体经济组织蜕变成了一个与公司无异的市场主体，完全偏离了原有宗旨，难以称其为集体经济组织。

2．集体经济组织的内涵无法确定

从逻辑上讲，这是其外延不明确的必然结果。而这种逻辑上的必然性又导致了任何试图在现行法律制度中去找到一个明确的关于集体经济组织概念的尝试最终都是徒劳的。

3．集体经济组织作为法律主体在性质认定上的困难以及事实上的主体缺位

在民法(或私法)范围内考量，集体经济组织并不在《民法通则》规定的自然人、法人、其他组织这三种民事主体之列。首先，它不是法人。因为至今没有一部法律像《公司法》规定公司的名称、组织机构、财产、责任、登记规则、登记程序等内容一样规定集体经济组织——而如果集体经济组织是法人，那么这一系列规定是必要的。其次，它也不属于“其他组织”。“其他组织”一般包括个体工商户、农村承包经营户、合伙组织、法人分支机构等，其中并不当然包括集体经济组织——这种基于经验的判断应该是可靠的。更有说服力的理由是，非法人组织的设立、解散、变更都由法律明文规定，而且登记是必备要件和必经程序，而反观集体经济组织，我们却找不到任何规则可以遵循。这种法律性质认定上的困难以及关于集体经济组织一系列法律规范的缺失(主要是关于集体经济组织设立、变更、终止、机构等方面的实体规范以及其他程序性规范)，注定了像通过注册登记成立公司一样成立一个集体经济组织的美好愿望是无法实现的。相应的，在现实中我们看不到“挂了牌”的“某市某镇某集体经济组织”，对此笔者称之为集体经济组织事实上的“主体缺位”。

4．主体缺位导致农村基层组织之间的职能错位

依据《民法通则》《物权法》《土地管理法》以及《农村承包经营法》等相关法律的规定，集体经济组织在法律上主要被赋予了两大职能：一是家庭联产承包责任制为基础的统分结合双层经营体制中“统”的职能；二是代表农民集体行使集体土地所有权。这两大职能的重要性显然是无可置疑的，而规范和现实层面的主体缺位却与之形成了鲜明的反差。这种主体缺位导致的恶果是村民委员会、村党支部及乡镇政府等对其职能的僭越，进而引发农村基层组织权力分配在事实层面的混乱，而这种混乱在很大程度上又是“三农”问题形成和存在的制度原因。如前文所述，供销合作社及信用合作社等原具有集体经济组织性质的机构已经无法承担“统”的职能，这使得农村统分结合双层经营体制变得残缺不全，形成了“分而不统”的局面。

纯粹的分散经营使得农民直接暴露在市场面前，而农民显然无法适应这种突如其来的巨大的信息流，所以农业生产资料的采购、农产品的销售等环节就出现了诸多问题，农业的增产、农民的增收面临着艰难的局面。另外，“集体土地所有权主体虚置，其结果使得集体成员对其土地从人人都有份而又人人无权过问，实际上成了乡、村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡村干部所得。”这种村党支部和村委会权力异化和混乱的最终表现形式是村党支部权力一体化。

三、缺陷的成因分析

面对集体经济组织在法律规范上存在的诸多问题我们不禁要问：是何种原因造成的?如果假设在家庭联产承包责任制改革之前有理性的制度设计，那么以上缺陷和由此引发的相关问题肯定不是当初的制度设计者所愿意看到的。

1．家庭联产承包责任制改革本身的不彻底性——基于改革成本的分析

现行法律规定的集体经济组织是农村实行家庭联产承包责任制为基础的统分结合双层经营体制的结果。设想一下，如果在制度改革过程中走的是另外一条道路即农业的完全私有化——土地私有及分散经营，那么就不可能在制度层面出现“集体经济组织”的概念。但是走完全私有化的道路在当时的历史条件和政治背景下是明显违背理性的选择，因为从改革成本角度分析，私有化的政治成本是极其高昂的。农业的私有化就意味着全盘否定农业的集体所有制性质(社会主义公有制的重要组成部分)，而这在当时无异于离经叛道。所以，在自下而上的改革中，农民基于理性的成本考量选择土地集体所有而进行分散经营的相对保守的家庭联产承包责任制就显得顺理成章。但是，“因家庭承包制来势凶猛，扩展迅速，无论在思想上、理论上，还是在组织上都缺乏充分的准备，从而家庭承包制这一制度安排本身来说也不可避免带有某种不足和缺陷。”[5]主要表现在对“统”的功能缺乏制度上的安排。按照作者的理解，农民在改革过程中，保留或强调“统”的功能(或集体经济组织)其实并非出于对公社制度或高级合作社在感情上的留恋，而是出于避免改革所带来的强大政治风险的需要。基于这样的原因，在家庭联产承包责任制的规则设置中，农民对家庭分散经营显得特别重视，而对集体经济组织却漠不关心，从而注定了整个制度在一开始就存在先天性的缺陷。

2．制度知识的缺乏导致理性制度设计的不可能

一方面，由于家庭联产承包责任制改革是自下而上进行的，其对原有制度的颠覆预先并没有得到官方的认可，原本就是“偷偷摸摸”开展的，属于“非法”活动，所以，作为改革者的农民自然不可能从容不迫、大张旗鼓地进行改革方案的事先论证，之后再予以实施。集体经济组织制度的缺陷与当时的历史和政治环境有关。

另一方面，1982年中共中央1号文件为家庭联产承包责任制正名后，改革就由“制度”外转入“制度”内。1982年《宪法》对“家庭联产承包责任制”的规定，使其以法律的形式确定下来。同时，与家庭联产承包责任制相关联的“集体经济组织”、“村委会”等也都由随后颁布的《民法通则》《土地管理法》《土地承包法》以及最新的《物权法》加以规定。集体经济组织概念的出现最初是在中央文件而非1982年《宪法》中，而政策中的概念与法律概念属于不同的规范体系，两者在确定性、规范性、严密性等方面都存在差异。我们在法律中直接援用政策规范中的概念时缺乏相应的制度论证和设计，从而导致在政策层面使用时不会出现的问题在法律层面引发解释上的困难。

3．行政化法律制度文化的影响

其实，集体经济组织在主体上的事实缺位和法律制度上的不完善并不会必然导致农村基层组织体之间的职能错位，究其原因与我国行政权力的强大和行政化法制传统有关。按照《村委会组织法》的规定，村民委员会属于村民进行自我管理、自我教育的自治性机构，不属于乡镇政府的下属机构，性质上不是行政机关，不行使行政权力。

但是，因为各种因素的影响，村民委员会事实上承担着乡镇政府机构诸多的行政功能，俨然成了“行政机关”。这种行政化的倾向使得村委会具有将“行政权力”行使程度最大化的可能性。因为“行政权力”本身具有的强烈的侵略性和腐蚀性，其无孔不入，在遇到任何可能的场合时它都会主动出击，影响和侵蚀对方。我国的法律文化传统历来被认为具有浓厚的行政化倾向，结合行政权力的以上特点，推而广之，在村民委员会具有了行政机构色彩的情况下，这种行政权力对集体经济组织权利的侵蚀就成为必然。同时，在现阶段村党支部与村委会权力混同、不分彼此的情况下，党支部又在事实上取代了村委会的地位，最终形成了农村基层组织体系的混乱局面。

四、关于出路的初步思考

现行制度框架下的集体经济组织因为诸多因素的影响导致其存在着先天性的缺陷，如果用民法或商法的组织体理论去考察，必然会得出集体经济组织根本就不是一个严格意义上的法律主体的结论。而与此同时，在《宪法》《民法通则》《物权法》以及《土地管理法》等现行法律规范中却明确规定了“集体经济组织”并赋予其重要职能。作者认为，要走出困境，有以下几种思路可供参考。一是将“集体经济组织”进行彻底的改造，使其具备法人或其他组织的条件，成为名副其实的法律主体。但正如前所述，在政策性话语体系下生成的这一概念与法律概念有着天然的隔阂，这一鸿沟基本上是无法逾越的。二是将“集体经济组织”这一概念从法律话语体系中剔除，彻底杜绝因为这一概念的模糊性带来的诸多问题，但一般也会被认为改革的制度和非制度成本都过高。三是在宪法层面以宣示的规范加以规定，而在具体法律规范(如民法、商法等法律部门)中加以剔除。首先，《宪法》作为一般性法律规范，规定了集体经济组织，可以保证集体所有制性质的不变，不会引来太多政治上的非难。其次，通过建立各类新型的合作社，如专业性的经济合作社、金融合作社、医疗合作社，《宪法》中规定的集体经济组织“统”的职能就能得到真正的落实。而集体经济组织作为集体土地所有权的代表其存在的一系列问题，则完全可以留待农村土地制度的改革来解决。所以，第三种思路应该是具有一定的可行性和合理性的，当然，其具体的制度论证和方案的细节设计都有待进一步探讨。

参考文献：

[1]张文显．法理学[M]．北京：高等教育出版社，2003：50．

[2]刘水林．农村集体经济组织制度创新的法学思考[M]∥杨紫垣．经济法研究：第4卷．北京：北京大学出版社，2006：54．

[3]冯果．深化我国农村合作金融制度改革的若干法律思考[M]∥杨紫垣．经济法研究：第4卷．北京：北京大学出版社，2006：271．

[4]王卫国．中国土地权利研究[M]．北京：中国政法大学出版社，1997：99．

[5]阮文彪．中国农业家庭经营制度[M]．北京：中国经济出版社．2005：2-3．