我国农业政策

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（一）

“乌拉圭回合”达成的《农业协议》是WTO成员必须共同遵守的农业规则，我们应当认真面对这些规则，切实施以有效的应对策略。

为消除农业国内支持措施对农产品贸易产生的不利影响，《农业协议》对不同的国内支持措施进行分类处理。一是“绿箱”措施，指由政府提供的、其费用不转嫁给消费者，且对生产者不具有价格支持作用的政府服务计划。这些措施对农产品贸易和农业生产不会产生或仅有微小的扭曲影响，成员方无须承担约束和削减义务。“绿箱”措施主要包括：一般农业服务支出，如农业科研、病虫害控制、培训、推广和咨询服务、检验服务、农产品市场促销服务、农业基础设施建设等；粮食安全储备补贴；粮食援助补贴；与生产不挂钩的收入补贴；收入保险计划；自然灾害救济补贴；农业生产者退休或转业补贴；农业资源储备补贴；农业结构调整投资补贴；农业环境保护补贴；落后地区援助补贴等。二是“黄箱”措施，指政府对农产品的直接价格干预和补贴，包括对农业投入品的补贴和农产品营销补贴等。这些措施对农产品贸易产生扭曲，成员方必须承担约束和削减义务。三是“蓝箱”措施，指按固定面积、产量和牲畜头数实施限产计划给予的补贴，成员方不须承担削减义务。

为适应上述规则的要求，我们必须对现行的农业政策进行认真检讨和全面清理，修正以“黄箱”措施为特征的农业“保护”政策，加大“绿箱”措施对农业的支持力度。

（二）

长期以来，我国农业政策的显著特点之一就是政府对农业的直接干预。政府对农业特别是农产品价格的直接干预，其初衷是要增加农产品供给和提高农民的收入。但由于这种干预违背市场规律的客观要求，其实施效果通常适得其反。改革开放以来，为了改变我国农产品价格长期偏低的状况，国家从80年代初开始大幅度提高农产品收购价格，但由于工业品特别是农用工业品价格没有相对稳定，且以高于农产品提价幅度上涨，使农民从农产品提价中得到的好处很快就丧失了。其结果，一是导致通货膨胀和物价的全面上涨；二是挫伤了农民的积极性，造成80年代中期和90年代初的粮食等主要农产品减产。随后，为了刺激农产品生产和抑制通货膨胀，国家对粮食等主要农产品实行保护价收购，并为此支付了大规模的补贴。但由于收购价过高（1999年，我国大米、小麦、玉米、大豆价格比国际市场分别高12.3%、51.5%、56.2%和41.8%），当农产品市场价格出现周期性下行时，农产品购销部门无法“顺价销售”，以致巨额亏损。1998年全国粮食部门亏损挂帐2000多亿元。在亏损压力下，粮食部门不愿按保护价收购粮食，导致农民卖粮难，严重影响了农民的收入和农业生产。可见，政府的农业价格补贴政策并没有使农民真正得到实惠。

从国外的情况看，许多国家在经济发展过程都实施过对农产品的直接价格干预和补贴，其实施的结果，虽然能在一定程度上能增加国内农产品产量和农民收入，然而更应该看到，其巨大的经济代价远远超过其成效。其代价和损失主要表现在：一是政府财政负担沉重。1982—1984年，对农产品实行直接补贴的发达国家，农业收入中政府补贴所占的比重：美国22%，欧共体33%，日本72%。二是资源配置效率损失。政府直接干预政策扭曲了市场配置资源的机制。相对于按各自的比较优势组织生产，通过直接干预政策谋求农产品自给，要承担较大的机会成本或效率损失。三是高价格对消费者的福利损失。农业直接补贴政策导致粮食等农产品国内价格高于世界市场价格，如日本国内大米价格相当于国际市场价格的7倍，给消费者带来巨大的福利损失。四是补贴出口和限制进口引起贸易摩擦。这一矛盾到80年代中期“乌拉圭回合”开始前后已发展到不可收拾的地步，特别是美国与欧共体的贸易摩擦逐步升级。五是对农民的不利影响。农业直接补贴政策在农民获得短期利益的同时，也强化了农民对政府的依赖心理，并使他们在一定程度上失去了对市场变动的反应和调节能力，经营素质和科技水平下降，从长期看，这对农民是不利的。由于这些问题，进入80年代以来，农业直接补贴和价格干预政策受到严峻的挑战，特别是1986年开始的“乌拉圭回合”对农产品贸易保护提出严格限制，乌拉圭回合形成的“农业协议”提出降低关税与非关税手段对农产品贸易的限制；削减政府对农产品价格和其他方式的支持；削减政府对鼓励农产品出口提供的各种补贴，等等。

由上可见，修正以“黄箱”措施为特征的农业政策，不仅是遵守WTO农业规则的需要，也是新时期我国农业发展的客观要求。为此，我们一方面要逐步完善农产品价格的形成机制，使农产品价格政策真正反映市场供求关系及其变化规律；另一方面，要遵循WTO农业规则，修正农产品贸易政策，加速农产品流通体制改革，进一步放开和搞活包括粮、棉、油等主要农产品在内的贸易市场。

（三）

在WTO农业规则允许和鼓励实施的“绿箱”措施中，根据我国的实际，需要着重加强的有以下几个方面：

1、农业科技投入。现代农业的国际竞争主要是农业科技水平的竞争，当前我国农业增长中科技进步的贡献率不及发达国家的一半，这是导致我国农业与发达国家差距的主要因素。缩小这种差距需要加大农业科技的投入，除继续增加农业科学基础研究的投入外，目前重点是要加大对应用研究和农业技术扩散的投入，包括新品种、新技术和新机械的推广、病虫害防治、农业生产者和农业技术人员培训、咨询服务、农业技术推广风险基金的设立等，以加速农业科技成果转化为现实生产力。

2、农业基础设施建设。加强农业基础设施建设是提升农业发展后劲的重要措施。我国的农业基础设施普遍薄弱，基础设施建设呈现逐步削弱的趋势，这种状况严重阻碍了生产的发展。WTO鼓励政府（特别是发展中国家）增加对农业基础设施建设的投资，这是我国今后应当重点加强的领域之一。

3、农业环境保护。我国农业生态和资源环境的现状及其恶化趋势令人堪忧，结合西部大开发，政府要增加对农业环境保护的投入，重点要加大对中西部地区农业生态保护和资源环境治理的力度。

4、农业结构调整。调整农业结构是我们应对WTO挑战，发挥农业的比较优势，拓展我国农产品的市场空间和提高农业效益的当务之急，要加大投入，加速农业结构调整的步伐，包括农业部门结构、农产品品种和品质结构的调整，农业区域布局的调整，农业产业链的延伸等。

5、粮食安全储备。许多国家尤其是发达国家，都有完善的粮食安全储备体系。建立粮食安全储备体系，不仅是保证WTO框架下我国粮食安全的需要，而且对于推进粮食部门的改革，实现粮食经营和粮食储备系统分别运行，完善我国粮食流通体制具有重要的意义。因此，政府要抓紧粮食安全储备的基础设施建设，并从机构、人员、管理体制和制度建设等方面保证粮食安全储备体系的正常运行。

6、农业保险。农业的基础地位和自然风险，决定了农业必须实行大面积、长期性和强制性保险，农业保险基金应由国家、集体和农户共同负担。农业保险是当前我国保险业中的薄弱领域，要以政府投入为导向，积极促进农业保险事业的发展。

7、农业标准化体系和农产品检验检疫制度建设。WTO对农业标准化和农产品安全有严格的要求，我们应遵循世贸组织《实施卫生与植物卫生措施协议》的规定，建立健全我国农业标准化体系和农产品检验检疫制度，重视树立我国农产品在国际市场的良好形象，并有效抵制国外不合格农产品进入我国市场。

8、对落后地区的援助。落后地区一般自然条件差，资源贫乏，农民文化水平和科技素质低，经济基础薄弱。我国加入WTO后，落后地区（特别是中西部农村的许多落后地区）经济发展的速度和水平短期内不仅难以赶上发达地区，而且差距势必会进一步扩大，这就要求政府要更加重视实施对落后地区的援助计划，以加快落后地区经济的发展速度，保证这些地区农民收入水平的逐步提高。

参考文献：

1.石广生，中国加入世界贸易组织知识读本（一），人民出版社，2001年11月。

2.雷海章，农业不是弱质产业——关于“农业保护”问题之我见，《调研世界》，2002.1。