农村学校教育政策评析论文

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一、“三教统筹”

20世纪80年代，我国农村教育改革过程中出现的“三教统筹”得到了各级政府的倡导和支持。“三教统筹”一般含义是指农村基础教育、职业技术教育和成人教育要统筹规划，资源共享，相互配合，共同发展。可见，“三教统筹”问题也是与农村基础教育发展密切相关的一个问题。各地农村相继出现了一些“三教统筹”的典型经验，例如：有些乡镇将农民夜校、农业技术推广站、种子站等机构整合、撤并到农村中学，农村初中“一校挂三牌”实施“三教统筹”；农村初中教师学习农业技术并承担当地农村农业技术推广；农村学校开发有关课程，培训农民技术员，对农民开展扫除文盲、扫除科肓教育；等等。

不可否认，“三教统筹”是农村教育改革的有益尝试，但是，作为一项政策，有些问题还需要讨论。

(一)“三教统筹”的内涵表述不完全一致，没有公认的解释

我们可以从许多文献和领导人讲话中找到“三教统筹”的来源依据。1987年国家教委、财政部《关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》、1990年国家教委印发的《全国农村教育综合改革实验区工作指导纲要(试行)》、1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》以及2001年的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》等文献中都论述到“三教统筹”，主要指的是农村基础教育、职业技术教育和成人教育。1999年，在《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中提出，促进农村普通教育、成人教育和职业教育的统筹协调发展。2003年5月30日，国务院总理在中南海主持召开国家科技教育领导小组第一次会议时指出，促进农村义务教育、职业教育、成人教育“三教统筹”和“农科教结合”。2003年9月20日，《国务院关于进一步加强农村教育的决定》指出，农村教育要实行基础教育、职业教育和成人教育的“三教统筹”……

从党中央、国务院、教育部等文献和高级领导人的讲话看，“三教”中的职业技术教育有时表述为职业教育，另外，普通教育、义务教育、继续教育及专科教育等有时也被强调。各种表述不统一，“三教”到底指的是哪“三教”很难确定，这样作为一项政策导向就容易产生混乱。

(二)农村教育应该倡导“多教结合”

事实上，澄清“三教统筹”哪种表述正确已经没有意义。解放思想，不限于“三”的束缚，探讨行之有效的教育改革模式才是我们面临的问题。

每种教育的性质和任务有区别，任何一种教育都不能被另一种教育越俎代庖。目前我国农村存在的教育种类很多，扫盲教育、学前教育、义务教育、高中阶段教育、职业技术教育、高等教育、成人教育及社区教育等多种教育同时存在是事实。从全国来看，各地农村教育发展很不均衡，农村许多类型教育发展程度都不能与城市同类型教育相提并论。至于哪种教育在哪个农村地区开展得较好，要具体考察。在某一个具体农村地区，提倡哪几种教育统筹结合更要因地制宜。国家宏观指导思想应该是“多教结合”，给地方留有选择的余地，鼓励地方创造出各具特色的经验。农村职业技术教育和成人教育资源更是稀缺，有的地方，连机构、人员等条件都没有。农村基础教育机构搞些农业技术培训和成人夜校，应该被看作是农村基础教育为地方服务功能的发挥，并不是“三教结合”。

二、农村初中“普职分流”模式

1983年，《中共中央国务院关于加强和改进农村学校教育若干问题的通知》指出，初中要增设劳动技术课程，或在三年级时，分为普通科和职业科。这种政策导向在实践中被概括为“普职分流”，即农村初中阶段普通课程和职业课程分化，或者称“农村初中培养模式的改革”，在一些农村地区比较流行。许多农村学校还总结了经验，如，2+1模式、2.5+0.5模式、3+X模式以及全程渗透模式等。但是，农村初中“普职分流”存在误区，需要进一步讨论。

误区之一是改变了国家统一的“普九”质量标准。

农村学校九年义务教育的课程标准和城市学校相同，但是农村教师队伍质量较低，教育条件资源匮乏，在这种现实情况下，农村学校完成九年义务教育的任务十分艰巨。“农村初中培养模式的改革”占用了大量教育教学时间搞“分流”教育，势必改变国家统一的质量标准，其做法值得商榷。义务教育阶段普通教育和职业教育“分流”是许多国家的惯例。比如：英国小学之后学生分别进入综合中学、现代中学和技术中学；法国学生短期初中阶段之后接续普通中学、技术中学和职业中学；德国中等教育划分为主要学校、文实中学、文科中学等。但是，这些国家的“分流”城乡同步进行，是与这些国家初中阶段学校类型和课程多样化相匹配的。我国的“分流”仅仅限于农村，城市学校不提倡“分流”，而且我们的初中阶段教育学校类型和课程类型也没有分化，这是明显的城乡二元结构思维的产物，是不公平的。

误区之二是将农村初中教育视为农村儿童一生最后阶段的教育。

根据全国教育事业发展统计公报，2005年我国初中毕业生升学率为69.68％。换句话说，有30％左右初中毕业生无法升学，他们基本分布在农村。他们将直接参与就业或是在家待业。虽然高中教育资源扩充，情况将有所变化，但是，在农村初中毕业生中仍然有大量不能升学的，这种状况将会在农村积聚大批受教育水平为初中、或者初中以下的劳动者，必然对我国人力资源整体素质的提升形成不利影响。国家应该为农村初中毕业生铺就初中后教育和培训的道路，且城乡一起搞“分流”，要求所有初中毕业生完成义务教育规定的课程标准，使他们达到素质教育的基本要求，在此基础上吸引他们继续参加高中阶段的各种教育培训，或者在高中阶段参加社区的各类创业和职业培训，甚至还可以将他们组织起来在社会公益活动中得到锻炼和提高。

三、培养“新型农民”

2008年10月12日，中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“发展农村教育，促进教育公平，提高农民科学文化素质，培育有文化、懂技术、会经营的新型农民。”文件明确指出的是要把农民培训为“新型农民”。然而，在过去我们的教育政策中却有把农村初中生培养为“新型农民”的倾向，这是值得商榷的。

在我国，“绿色证书”最初是20世纪90年代初期农业部推行的对青年农民实施农业技术考核的认证制度。2001年，教育部和农业部发出《关于在农村普通初中试行“绿色证书”教育的指导意见》，从此，“绿色证书”政策开始出现。其含义是：在初中毕业时，除了获得正常的毕业证书的同时，还要获得一个标示掌握了某方面农业知识和技术的证书，可以在回乡务农后选择合适项目，发展农业等。对于此项政策，有以下问题需要讨论。

(一)城乡义务教育培养目标应该是一体化的

长期以来，受城乡二元经济结构的制约，农村教育不能与城市教育同步发展，滞后于城市，这是不争的事实。但发展程度的差距并不一定要提出不同的培养目标。培养目标应体现公正、平等，应一视同仁。将农村义务教育另立目标，必然冲击国家统一的义务教育质量标准，直接威胁国家义务教育的基本原则。

这种“农村义务教育传授农业发展需要的知识，培养农村需要的技能”的认识误区，直接根源在于过去的一个口号，即“农村教育为‘三农’服务”。其实，“三农”本身就包含农村教育，农村教育本来就需要扶持、支持、援助和被服务，为“三农”服务也包含为农村教育服务。“三农”中的农村教育，应该得到城市的大力支援，得到政府的政策倾斜。所以，农村教育为“三农”服务，在逻辑上讲不通。

合理配置城乡教育资源，以城乡一体化的思路制定农村学校培养目标，就应该相同对待农村儿童和城市儿童，要彻底改变传统的歧视观念，重新认识农村义务教育培养目标，无论城市义务教育还是农村义务教育都要提倡为培养合格的公民服务。

(二)中国的发展目标是减少农民

农民在我国历来是身份的象征，是阶层的概念，应该减少农民。农民在革命战争年代曾经很荣耀，是革命中坚力量。建国以后，农民这一概念渐渐失去了往日的光彩。实际上，农民地位在不断下降，受到各种习俗和政策歧视；而且凡是涉农的事业，都成了弱势事业。在这种情况下，不如将农民作为一个历史概念对待，而不要将其作为学校教育培养的目标。有人分析，中国当代十大社会阶层是国家与社会管理者，经理人员，私营企业主，专业技术人员，办事人员，个体工商户，商业服务业员工，产业工人，农业劳动者(农民)，无业失业半失业者。农民处于社会阶层的底部，农民约占全国总人口的40％，比重较大，今后很长一段时期应该是减少农民人口，推进城市化进程。

近年来在农村初中阶段提倡的培养“新型农民”只能给农村初中学生造成一种心理影响，即“我毕业后还是农民”。实际上“绿色证书”根本没有起到促进农村人口向城市转移的作用。从现在某些农村初中的“绿色证书”教育内容看，还是大众化的务农经验。因为，从目前农村教师队伍实际状况看，他们本身就只能传授简单的农业生产常识，其结果培养的只能是传统农民。面向未来的农村教育，不宜再培养农民了。用城乡一体化的思路考虑问题，应该提倡培养合格公民。这并不是歧视农民，歧视劳动。培养合格公民的教育目标定位中就包含尊重劳动人民、热爱农村、热爱劳动的基本素质。这需要我们实事求是地承认和反思过去在培养目标上的模糊认识，从而建立平等的公民教育观。

(三)“绿色证书”没有社会实用价值

任何证书的授予或颁发，均应该考虑其社会实用价值，即在社会上如何起到一定的证明作用，可以获得某些社会关照。如军人证、记者证、毕业证、学位证等。“绿色证书”原来设计可以在买化肥、买种子、农业信贷等方面享受优惠，然而，实践中种子和化肥不是稀缺商品，其优惠政策也就没有意义了。而农业贷款政策是国家鼓励农民种粮积极性政策之一，与“绿色证书”也没有关联。

四、农村教师编制、流动和管理

调查研究发现，农村基础教育教师与城市教师相比，教师队伍各种结构(身份、学历、年龄、职称、性别、学科等)均不合理，农村教师中还有一些代课教师，农村教师学历和职称普遍较低，年龄偏大，音、体、美、外语、计算机教师普遍缺乏，在少数民族地区女性教师缺乏，等等。农村教师问题的根源是城乡社会发展差距以及制度、政策等原因。在此，我认为要从以下几个角度思考来解决农村教师问题。

(一)修改教师编制

教师编制问题对素质教育的影响很大。现行城乡教师资源配置受制于教师编制，不利于素质教育开展。教师编制标准主要根据中央和省级政府颁布的文件，根据2001年事业发展的基数确定的。其特点是仅仅考虑了师生比一个维度，缺乏素质教育理念，缺乏城乡均衡发展导向，农村学校教师编制数普遍少于城市。我们认为，要从两方面人手解决问题。

第一，以农村学校为单位核定教师编制。学校是素质教育的直接的实践机构。某行政区域内教师编制数量符合国家有关规定标准，不能说明该区域内每一个学校教师队伍的实际需要数量；某行政区域内教师队伍机构合理，不能证明该区域内每一所学校教师队伍机构均合理。教师一般不可能跨学校工作，因此，教师编制要服从教育工作实际的要求，就应该以学校为单位核定。这是实践的逻辑。

第二，核定教师编制要多维度考虑。我们认为，从真正的素质教育要求出发，教师编制除了考虑教职工与学生比之外，还要考虑任课门数与教职工比、周课时与教职工比等因素。规模小的农村学校还要考虑年级数与教职工比。素质教育在实践中基本要求是学校开设的课程门类要齐全。如果农村学校因为教师编制数量紧缺，不得不将教师主要集中于开设中考和高考要求的必修科目，实施素质教育也就落空了。同时，为了提高教育质量也不能不考虑控制教师上课的周课时数，要给教师学习、进修、备课的必要时间，计算教师编制时忽略周课时与教职工比也是与素质教育理念背道而驰的。

(二)建立城乡教师交流的合理机制

从现状分析，城乡教师交流要强调两方面：其一，城市教师支援农村教育；其二，农村教师定期到城市学校进修学习。近年来，各地建立的城乡教师交流，大多属于前一种。一般是运用政策导向，引导超编学校教师调整充实到缺编学校任教，城市超编教师调整到农村和边远地区任教。但是，在运行过程中也存在一些问题：一是将教师交流与评职晋级挂钩，导致乡村学校教师感到农村学校是城市学校教师练手的地方；二是交流时间较短，一般为一年左右，且不知道下批交流人员是否还继续进行。显然，这些做法属于行政干预，不是教师自由选择的流动，有明显缺陷。因此，要解决农村教师问题，制度创新是关键。为了从根本上解决城乡教师流动问题，就要解决城市教师到农村长期工作所必须的土地承包、居所建设、社会福利保障、生活方式适应等一系列深层次问题，使在农村工作有强大的吸引力。

(三)出台教师自由流动和农村教师流失补偿政策

长期以来，农村教师屡屡被城市吸引过去，特别是有名气的教师更是农村校长担心的重点。实际上，大多数情况下，除了教师业务能力强之外，流失的原因还有赖于“领导同意”，致使业务能力强而没有领导同意的教师流失无门。真正不要档案材料就“走人”的是极少数。

从提高农村教育质量的角度和公平正义的角度看，政府利用市场机制促进城乡教师流动是很必要。例如：国家应该出台服务期最低限制政策和补偿政策，凡是符合服务期规定的教师，不分城乡，均可以提出流动申请，只要有接受学校就应该允许流动。还要辅之以鼓励城市教师申请到农村学校的特殊政策。当农村教师申请向城市学校流动时，城市流入地学校用“服务期买断”等形式对流出地学校有所补偿，流出地学校用补偿金聘用其他合适教师，这样才公平合理，有利于保护农村学校的利益，有利于提高农村教育质量。此外，鼓励农村教师定期到城市学校进修学习的政策也应该加强。

(四)从身份管理到岗位管理

对于农村教师问题，是继续实行身份管理还是采用新的聘任制度，取消身份的偏见，实行岗位管理，这是目前面临的大问题。为了克服现有弊端，笔者认为应该实行岗位管理，按照教育过程需要聘用教师；同时，放宽教师职务评聘必须合一的管理误区。有些地方教师资格和职务分开有利于调动教师工作积极陸。实际上，评聘分开还是评聘合一是具体操作层面的问题，在这个层次上国家教育行政部门的政策导向宜粗不宜细，只要符合国家宏观人事管理制度就应该允许各地选择不同的操作模式。

[摘要]过去的30年中，在我国农村基础教育发展过程中起到一定影响的政策需要重新审视，农村教育“三教结合”、初中阶段普职分流、“绿色证书”以及教师编制等政策出现了一些弊端，影响着农村教育的发展。要提高农村教育质量，必须关注农村教师发展问题。

[关键词]农村教育；农村学校；教育政策