特许学校发展论文

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一、特许学校的产生背景

特许学校在美国积极推进基础教育改革的过程中产生，它试图通过教育体制改革、充分发挥学校自主权和绩效责任制等方式缓解美国基础教育领域存在的严重问题。同时，它的产生和发展不仅深受教育市场化浪潮的影响，也是美国政府大力支持的结果。

（一）对基础教育问题的强烈关注为特许学校的产生提供了契机

20世纪80年代以来美国基础教育领域存在的严重问题引起了美国社会的广泛关注。首先，基础教育体制僵化，学校之间缺乏竞争，教育质量低下。在分权化管理的基础上，美国各州传统公立中小学教育完全由地方学区直接管理，学校在许多方面缺乏应有的自主权，公立学校之间以及公立、私立学校之间缺乏必要的竞争。1983年《教育处于危险之中：教育改革势在必行》的报告和美国前联邦教育部长威廉·J·贝内特提交的1988年教育改革报告深刻反映了美国学生学术成绩低下的状况，越来越多的家长和教师充满了困惑。第二，教育不公平现象日益严重。美国公立、私立学校并存，私立学校质量较高，但是由于其高昂的学费，一般家庭子女只能按照“就近入学”原则在公立学校就学，无法选择私立学校；同时，大部分低收入家庭和少数民族家庭子女通常只能在教育资源少的居住地所在区域就学，种族歧视与种族隔离也导致了严重的教育不公平问题。

在这种情况下，提高教育质量、促进教育公平等问题成为美国基础教育改革的主旋律，特许学校的产生成为其重要措施之一。

（二）教育市场化浪潮为特许学校的产生提供了思想基础

针对公立教育系统的弊端，一些经济学家提出了教育市场化构想，主张将市场竞争机制引入学校系统，激活公立学校僵化的办学和管理体制，增强市场对公共需求的及时调节和反馈，以提高教育质量。

当代著名经济学家弥尔顿·弗里德曼教授积极主张教育市场化改革，他认为在公共服务领域如福利、教育领域等，必须模拟市场的机制。他在《政府在教育中的作用》一文中指出，由于政府对公共教育的长期垄断，学校之间缺乏必要的竞争，教育效率低下，政府虽然应该资助教育和承担相应责任，但并不一定要直接提供教育，政府之外的个人或组织也可以开办公立学校。他提出的教育券计划目的在于不仅给家长较多的选择机会，而且使得学校之间（包括公立的与私立的学校）展开竞争以提高教育质量，同时，通过使更多的人有机会选择学校来促进教育公平。奥地利经济学家哈耶克也认为，在教育和市场的关系上，市场是教育活动的基础和依据，教育领域应引入竞争的原则。他们的思想在美国产生了广泛影响，通过市场机制来调节公立学校的思想得到了大力支持。

然而在教育券计划的实施过程中，由于私立学校学费高昂，教育券所能抵消的学费数额十分有限，所以贫困家庭和少数民族的子女等仍被排除在外。

面对诸多问题，在教育市场化改革的浪潮中，特许学校应运而生。“特许学校摆脱了政府提供的官僚模式的教育服务，是市场趋向的教育形式，但是他们处于高度规制的市场之中：只有得到授权才能走进这样的市场；消费者不用自己付费，学校不能要求学生家庭支付政府规定之外的费用；学校没有依据学生能力或者学生特长选择学生的自由，如果申请入学者超过学校所能容纳的数量，则必须通过随机方法选取学生；学校可能因为失去顾客而被关闭，也可能因为财政上没有遵守政府规定而被关闭，或者因为没有达到学生学业成就标准而被关闭。因此……特许学校市场是完全被控制的，所以我们称其为教育的准市场。”[1]特许学校引入了市场机制，但不是把学校完全放手于市场，而是在政府严格监管下的市场趋向的教育形式。

（三）政府的支持为特许学校的产生提供了政策保证

特许学校的发展同时也是近年来美国各届政府支持的结果。老布什政府指出要投资新型学校（break-the-moldschools），以满足新世纪的需要。克林顿政府则把鼓励特许学校发展作为基础教育改革政策的一项基本内容，通过公立特许学校计划（PublicCharterSchoolsProgram）为各州提供了特许学校发展的专项经费。美国教育部《1998—2000年教育发展战略》提出的教育目标之一就是使学生和家长有更多的选择权，通过加强公立学校间的竞争来提高公立学校的质量。小布什政府则本着“消除差距，促进平等”的目标，加强了州政府发展特许学校的力度。2002年签署的《不让一个孩子掉队》再次强调了给家长、学生更多选择的必要性。小布什政府不仅提出要以数亿美元的预算来支持特许学校发展，而且明确提出了特许学校规模每年递增的具体指标。

在政府的政策支持下，特许学校制度把灵活自主的市场竞争机制引入了公立学校内部，以促进学校之间的竞争，提高教育质量；同时保持了政府的监督权和学校的公立性质，以维护教育的公平。可以说，特许学校系统是政府和市场共同承担教育责任的一种形式，是一种政府控制下的学校市场。

二、特许学校的发展成效

在特许学校十多年的发展过程中，美国各州特许法案不尽相同，不同的特许学校在很多方面存在区别。规模大的特许学校有成千上万的学生，但是大多数特许学校都是只有200-300名学生的小规模学校。一些特许学校是由传统公立学校转制的产物，一些则是新建学校。一些由学区或州委员会批准成立，一些则由大学或其他机构批准成立。一些是独立的组织，一些则由较大的教育管理集团管理。一些特许学校采用传统的课堂教学方式（即以课堂为本的教学方式），一些则充分利用了在家学习和远程学习。自从特许学校成立以来，已经有一系列的研究试图评估特许学校实验的有效性，由于所研究的特许学校不同、研究的时间不同、分析所用的数据不同，这些研究得出的结论也不尽相同。但是总体而言，特许学校在学生学业成绩、家长满意度、整体发展规模和促进教育公平上取得了良好效果。

第一，特许学校在学生学业成绩上取得了令人满意的效果。2005年73%的特许学校实现了全校范围的学术成绩指数（AcademicPerformanceIndex）增长目标，而非特许学校只有67%实现，两者在统计意义上存在显著差异。其中，小学和初中特许学校实现2005年API增长目标的百分率高于同类非特许学校，小学之间存在显著差异；高中特许学校略低。[2]2006年一项对以往研究的分析发现：在33项研究中，16项研究发现特许学校的总体成绩大于其他公立学校；7项研究发现特许学校在某些领域，例如小学、高中或者服务危机（at-riskstudents）学生上，成绩高于其他公立学校；6项研究表明特许学校和传统公立学校成绩相近；4项研究表明特许学校总体上落后于传统公立学校。[3]2007年一项对35个州的特许学校和非特许学校的比较研究表明，有19个州的特许学校学生AYP（AcademicYearProgram）成绩超过了传统公立学校学生的成绩。新奥尔良市的特许学校取得了尤其突出的成绩，在新奥尔良市的20所顶尖学校中，17所是特许学校。

第二，特许学校赢得了较高的家长满意度。太平洋研究协会（ThePacificResearchAssociation）2000年对100所加州特许学校的调查表明，66%的家长对特许学校“非常满意”。最近一项研究表明70%的家长给孩子就学的特许学校以最高评价——A级。很多教师和学生也认为学生在特许学校学习比在以前的学校学习效果好。

第三，特许学校规模在逐年扩大。自从1992年明尼苏达州颁布第一个特许法案，建立第一所特许学校以来，美国40个州和哥伦比亚特区先后颁布了特许学校法案，建立了特许学校。美国教育改革中心（theCenterforEducationReform）一项最新的研究表明，目前，美国全国有4100多所特许学校，拥有学生1,200,000人。自从1992年特许学校成立以来，共关闭了562所。2006年的特许学校增长率为11%。如图1所示，我们从加州特许学校规模逐年的增长情况可以略见一斑，1993-1994学年特许学校只有31所，到了2005-2006学年，就增加到575所。到2007年4月，加州特许学校增加到621所，拥有学生220,000人。

第四，特许学校在促进教育公平上也做出了努力。据美国教育改革中心等进行的特许学校年度调查，全国平均而言，特许学校的学生中53%是少数民族学生，54%为低收入家庭学生。另一项研究表明，在2006年，十分之四以上的特许学校拥有60%或者以上的危机学生或者少数民族学生。2004-2005学年，特许学校学生中符合享受免费午餐或者减价午餐条件的占52%，2003-2004学年接受特殊教育的学生占11%，英语语言学习者占12%。特许学校事实上对于那些最需要帮助的孩子给予了最好的帮助。以加州为例，2002年3月，加州大学一个研究团队对为低收入家庭孩子提供服务的特许学校和其他公立学校做了全面的比较研究，调查了三年内加州所有这样的学校。结果表明：加州特许学校在提高最危机的学生的学术成就方面（根据API测验成绩）比非特许学校做得好。加州特许法案的一个主要目的是扩大低学术成就儿童的学习机会。

以上数据表明，特许学校无论在提高学生成绩上，还是在家长的满意度以及规模的扩展上，都取得了一定的成效，并且通过服务低成就学生和弱势群体学生为促进教育公平做出了贡献。

三、启示

在基础教育管理体制僵化、基础教育学校系统缺乏竞争、教育质量低下和教育不公平等问题受到美国社会的广泛关注的情况下，特许学校在教育市场化浪潮和政府的大力支持下产生了，十多年来，虽然562所特许学校在竞争和绩效责任制下被淘汰了，但是更多的特许学校在学生学业成就上取得了令人鼓舞的成绩，得到了家长的认可，特许学校系统的规模在逐年扩大，并且在为低收入家庭学生、少数民族学生和危机学生等提供服务上做出了努力，促进了教育公平。作为政府和市场共同提供基础教育的一种新型的学校类型，尽管它可能存在这样那样的问题，但是特许学校的发展为政府在基础教育中的责任和教育责任共同承担的方式方面，提供了一些新的启示。

（一）政府在义务教育中的责任

特许学校实践是一种准市场的教育方式的实践。在这种实践中，政府的角色由基础教育的提供者转变成了基础教育的监管者，政府放松了对公立学校的直接管理，给予了学校充分的自主权，通过授权和绩效责任制指导和监管着学校的发展。因此，可以说特许学校形成了一种政府机制和市场机制共同配置教育资源的格局。这种市场化改革并不是政府放手市场全盘经营基础教育，而是一种在政府管制下的市场化改革。授权新的学校成立的过程——授权开办学校、监管其进展、不能承担绩效责任就关闭它们等，而不是事实上经营学校——完全是一种崭新的形式。这种形式在试图解决美国基础教育体制僵化、学校之间缺乏竞争、教育质量低下等问题的同时，为学生提供了多样化的教育，并且致力于促进教育公平。从其发展成效可以看出，特许学校实践受到了广泛的支持和欢迎。其他研究也表明，在美国，和在世界上大多数地方一样，政府正在越来越依赖非政府因素，包括私营公司，来达到公共目的。

毫无疑问，当教育的作用日益渗透到社会各个领域，当每个家庭和整个国家都与教育有着不可分割的联系的时候，教育的成效早已不仅仅是教育领域的责任，也不仅仅是政府的责任，它应该成为和谐社会中每个领域都关心的事情。政府无疑要承担提供教育的责任，尤其在义务教育领域。特许学校实践表明，提供教育并不是政府承担教育责任的唯一方式，政府还可以采取引进市场的方式，在保持基础教育公立学校公立特性的基础上，以指导和监督的方式来管理基础教育。（二）教育责任共同承担的方式

美国特许学校在多个层面体现了共同承担教育责任的方式。首先，从政府与学校的角度看，政府主要发挥着监督和管理的职能。特许学校的成立需要政府或者权威机构的授权，政府则给予学校充分的办学自主权，通过绩效责任制决定特许学校的存续或者被淘汰。其次，从学校与市场的角度看，学校的直接利益相关者——家长——共同承担了教育责任，他们在很多方面参与了学校工作，同时以通过选择的方式促进了学校之间的竞争，影响着特许学校的存续和发展。第三，从学校与社会的角度看，其他社会部门在与特许学校合作的过程中共同承担了教育的责任。2002年，除了三个州——阿肯色州、堪萨斯州和密西西比州外，所有州的特许学校法都设计了专门的条文鼓励特许学校与其他组织合作，甚至有些州要求申请特许学校时就要确立合作伙伴。例如12个州允许特许学校与任何实体订立合同以获取任何服务或资源，9个州强调可以为设备需要订立合同，比如交通设备、学校教学设备等。

在共同承担教育责任的过程中，不同的承担者可以看到问题的不同侧面，从更加开阔的视野去思考基础教育中的问题，从多个角度去寻求解决问题的办法。当然，教育责任的共同承担，并不是指责任的平均承担，政府在整个过程中，始终处于指导和监管的位置。

特许学校的实践证明，政府在基础教育领域引入市场机制，采取准市场形式，同时制定规则，并且严格地监管其发展成效，与社会和市场共同承担教育责任，共同促进教育质量的提高，满足社会对教育的多样化需求，推进教育公平，是一种值得实验的方式。当然，由于不同国家基础教育情况的不同，这并不意味着其他国家可以照搬特许学校的模式，但是至少它为我们在思考政府承担基础教育责任方面提供了有益的视角。

[参考文献]

[1]JAMESFORMANJR.DoCharterschoolsthreatenpubliceducation?Emergingevidencefromfifteenyearsofaquasi-marketforschooling[EB/OL].[2007-10-08]..

[2]California’sCharterSchools:HowAreTheyPerforming?[EB/OL].[2006-10-30]..andwww.ed-data.k12.ca.us.

[3]BRYANCHASSEL,MICHELLEGODARDTERREL.Charterschoolachievement:whatweknow[EB/OL].[2006-10-30].

[摘要]在美国基础教育质量低下和教育不公平问题成为社会和政府关注的焦点问题之际，特许学校在教育市场化浪潮和政府的大力支持下产生了。十多年来，特许学校在提高基础教育质量、促进教育公平上取得了一定成效，并得到了社会认可。作为政府和市场以及社会共同承担教育责任的一种新型学校类型，特许学校有望在政府承担教育责任的方式方面提供有益的思考。

[关键词]特许学校；政府责任；基础教育改革；教育准市场