村委会选举程序探究论文

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内容摘要：在对浙江省几个地方持续3-5年乡村调查的基础上，对村委会选举过程中选民资格确认和竞选两个环节作了社会学分析，认为之所以在选举实践中出现各种问题，并不完全是技术层面，即相关法律、法规的原因，我们还需要从其他视角，如社会学、政治学的视角分析之，发现其背后深层次的因素。面对深层次因素，必须规范村委会的选举。

主题词：村委会选举程序社会学分析浙江省

马克思·韦伯曾经指出，两种不同的观察方式可能提出完全不同的问题，使法律理论的、思想的“法律制度”与实际的经济行为的整体没有任何直接的关系，因为两者处于不同层次上：一种制度处于思想应该适用的层次上，另一种制度则处于现实发生的事件的层次上。如果说尽管如此，经济制度和法的制度处于极其密切的相互关系之中，那么这时恰恰是法的制度不是按法学的意义来理解，而是按社会学的意义来理解：即作为经验的适用。这时，“法的制度”不是意味着一个逻辑上可以“正确”阐发准则的整体，而是人的现实行为实际动机的总合。①

韦伯的观点在中国村民委员会选举过程中反映出来的问题中得到印证。自1998年以来，《中华人民共和国村民委员会组织法》以及各省、自治区、直辖市的《实施办法》、《选举办法》和民政部的部门规章相继出台，为村委会选举提供近似完备的法律程序和技术保障。但是在“热闹”的选举过程中，还是出现了许多意料不到的、不能用法律制度和选举技术来解释的问题。这就需要我们绕过法律，按社会学的意义来解释这些现象。

本文将运用作者在1998—2003年期间(以2002浙江省村委会换届选举材料为主)乡村调查取得的材料，着重对选民资格确认和竞选这两个选举环节进行社会学分析，希望能为相关部门寻找解决方法提供另一种角度。

一、对选民资格确认环节的社会学分析

“选民资格”顾名思义是指享有选举权和被选举权的条件。那么哪些人才可以成为某一村庄的选民呢?根据浙江省的有关规定，只有具备四个条件方可成为某村选民：年龄、属地、政治条件和行为能力(《浙江省选举办法》第三章选民登记相关条款)。其中年龄、政治条件和行为能力三个方面比较容易界定，即不满18周岁、依照法律被剥夺政治权利、患有精神疾病没有民事行为能力的人被排除在选民之外。唯属地条件在流动人口日益增加及城市化进程不断加快的情况下，原本以户籍为主要标准的手段不再适应新的形势，属地条件变得难以界定。

美国学者欧博文(O′Brien)曾撰文指出，从其最普通的意义上说，公民权指的是一种有特权的法律地位。一个公民是社区的完全成员。几乎是在所有的社区中，有些居住者并不是完全的公民。

换言之，公民权在包括某些人的同时，也把某些人排除在外，它把平民进行归类和排列。有些人，如儿童、精神病患者和罪犯，由于无法行使他们的权利和尽其义务，都被排除在外(至少是暂时的)。其他人，如外国人、难民及外籍劳工，因为他们是外来者也被排除在外。与社区的其他成员相比，公民处于一种特权的地位，因为他们拥有其他非公民和不完全公民所没有的权利②。村民自治是以行政村为单位的区域性基层社区自治。按照欧博文的解释，便只有本行政村内的村民(公民)，即“本村村民”才能拥有和行使公民权，其中一项便是选举权和被选举权。那些外来务工以及经商的人理所当然地被排除在外，即使他们已在该地工作生活多年，并拥有房屋等永久性财产。

那么，什么样的人才是“本村村民”呢?一般而言，有三个条件：①拥有农村户口，是农民；②户口在本行政村内；③与本行政村的土地等集体经济财产发生所有权关系。只有同时满足以上三个条件的人才是理所当然的“本村村民”，这样就除了那些非农户口和外来农村户口的人。这一标准在推行村民自治初期阶段屡试不爽，因为那时受计划经济体制的影响还很大，在单位体制和户籍制度的双重作用下，社会成员的身份很单一，比较确定的从属于某一个社会组织，那些经常居住在村里的人基本上就是本村村民，即同时满足上述三个条件。但是随着社会流动的增多，城市化进程的加快，产生于计划经济时代的户籍制度不断受到冲击，以此为中心的标准也受到越来越多的质疑和诘问。因为按此标准，现阶段的许多人，主要是外来打工者和被征地而“农转非”的人将被排除在外，无法享有选举权和被选举权。从理论上讲，那些打工者可以回原籍参加投票，行使其民主权利，但是在“麦当劳世界”的今天，这无疑是不大现实的。

为什么难以冲破“本村村民”的瓶颈呢?这与我国建国以来长期的土地制度有关。建国前，我国一直实行的是土地私有制，即使是建国以后的时期，还是土地私人占有。但是作为一个人均资源有限的农业人口大国，中国不得不追求重工业优先的国家工业化战略，而土地私人占有的小农经济与此是矛盾的，于是国家就发动了土地集体化运动。国家用户籍制度和制度把农民牢牢地拴在了农村有限的土地上。从此，土地集体化成为一种常态，即使在农村们崇尚“一分到底”的改革开放初期，也没有将土地分下去，而是以“家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制”的形式进一步巩固下来了。土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利，每当一个新的合法成员进入村庄时，都有从他人那里分得一份土地的权利，而每当一个成员离开村庄时，其他人享有将其土地平分的权利。

土地集体制使村庄成员之间的共同利益得以形成。随着时间的推移，土地的作用也经历了一些变化：改革初期，土地作为农民最主要的生产资料承担了更多的生产功能，农民除了自给自足外，还靠土地的产出来换取现金和其他非农产品；随着人口的不断增加“，人多地少”的矛盾愈加突出，土地的生产功能日益下降，农民从土地所获取的剩余产品越来越少，从而土地更多承担的是保障功能。城市化进程的加快，使那些处在城市边缘的土地再一次成为“能长钱的聚宝盆”：随着城市扩大和基础建设的增加，近邻的土地首先成为建设用地征用对象，这些地方的土地价格涨得很高。有些村一夜之间就变成拥有上千万、上亿资产的富村，但是按规定这些钱是不能分到农户手里的，他们得到的只是一部分土地征用补偿费(包括征用费、青苗补偿费、生活安置费和房屋拆迁补偿费等)，绝大部分钱由村委会或村经济联合社代表村民掌管。虽然，土地的作用发生了变化，但是以土地集体所有制为前提形成的村庄成员之间的共同利益没有变，尽管其形式已由当初的土地实物形态转变为其他形态如价值形态。所以本村村民身份的获得是因土地而来，获得村民资格就意味着你是集体利益的一分子，就可以参与土地或因土地衍生的其他财产的利益分配，就享有管理村内事务的权利③。所以，成为“本村村民”取得选民资格，不仅仅是一个关于民主权利的问题，更主要地还是一个具体的经济利益问题。

浙江的许多村庄，其外来人口已超过当地人口，在牵涉到某些具体的问题时，当地人可以与外来人谈判、协商，并且的确对村庄有贡献的外来人员，村庄通过各种措施予以奖励，但被问及是否可以让一定条件的外来人员在村庄拥有选举权时，村委会干部都表示根本不可能。除了外来人员，还有部分以前是本村村民，并且目前还住在本村的人现在也被排除在“本村村民”外，这些人往往是因土地被征用或其他政策原因“农转非”人员，主要包括①因土地征用农转非并由政府安排就业但已下岗的；②因土地征用农转非但未享受政府工作安排的；③小城镇建设时农转非的；④因其他政策农转非的人员等四类。这部分人是否应该享有村民选举的选民资格是一个争议不绝的问题。从历史上来看，他们本来就是“本村村民”，也参与集体经济利益的分配(有些村在村民农转非以后还让他们享受村庄集体经济的分红，只是可能会少一些)，他们还应该参与村庄的公共事务，当然包括村委会选举。但从法律上看，他们都因某种原因没有了土地，成为非农户口，从而不再是村民，也不再享有农村村委会的选举权，应该去所在居委会参加民主选举，行使民主权利。

对于选民资格问题，《村组法》未做出明确规定，在2001年出版的由民政部基政司编写的《中华人民共和国村民委员会选举规程》(以下简称《选举规程》)中列举了界定“本村村民”时的三大类特殊情况，但是他们也未做出明确的规定，只是提出三条意见：一是凡地方法规已有规定的，按地方法规规定办理；二是地方法规没有具体规定的，县级政府应在调查研究的基础上制定具体解决问题的意见；三是地方法规和县政府来不及规范或制定意见的，可建议将有关问题提交村民会议讨论，按大多数村民的意见办理。《浙江省选举办法》也没有详细规定，只是在第三章第十一条规定：选民应当在户籍所在地的村进行登记。有特殊情况，户籍不在本村的人员，是否在本村进行选民登记，由本村具体选举办法按有关规定确定。

另外，还在《浙江省村委会换届选举和村民自治工作手册》中提出了应该考虑的四个标准：一是户籍，二是看其是否履行了村民义务，三是居住时间一年以上，四是保证有一次和在一处享有选举权和被选举权。如此看来，上级主管部门是把皮球踢给了基层，因为这方面的具体情况实在太复杂，无论从正面还是从反面列举，都难免挂一漏万(作者在上文中的分类，也绝不是一个全面的划分)，只能规定地原则一些，让广大农民去发挥他们的想像力和创造力，解决自己的问题。不过，可以想像的是，把这个权利交给村民(会议)，多半会通不过，谁也不愿意把自己的利益拱手给别人。所以，那部分人在村庄中的民主权利可能会永远没有。

民主的弊端就是不能保障少数人的权利，当然，也有人提出一些解决方案。如浙江省民政厅曾提出“经济权与政治权”分离的思路，即让那部分农转非人员或外来人员行使民主权利，但不能享受经济利益分配权。这一思路遭到了来自基层的质疑，他们认为“政治权与经济权本身就很难分离，政治权的实现必然会对实现经济权提出要求”。④作者认为，政治权是一种公共权利，牵涉的是公共事务，经济权从理论而言应该是一种私人权利，这时政治权和经济权可能可以分离。

但上文所述，说明目前农村的经济权并不是一种私人权利，更多的应该说是一种公共权利，在这种情况下两权更无法分离。另外，有不少人提出解决这一问题的根本办法是实行村民身份与集体经济成员身份的分离，实现村民自然身份的回归。其要点是对现有集体经济实行股份制改造，按照农户人口分配到户到人，今后不再随村内各户人口变动增减并允许继承。在此基础上实现村民身份属地化，外来人员只要长期在本村居住，即可成为本村村民⑤。这一办法是“两权分离”思路的具体化。但集体资产股份化虽有成功的经验，难度亦不小，还会引发其他的一些问题，还应该商榷。

二、对竞选环节的社会学分析

竞选环节是村委会换届选举中最为精彩的阶段。在调查中，负责换届选举的地方官员一致认为2002年的选举比往届激烈得多，从各地的情况来看，主要反映在几个方面：一是一次成功率较低，杭州市西湖区一次选举成功的村30个，只占4015%，临海市则有60%的村经过三轮才选出村委会；二是候选人之间的关系紧张，发生了多起打架斗殴事件，临海市某村还发生了落选者捅死当选者的恶性案件；三是选举过程中和选举结束后村民上访反映问题多，有民政官员形容“民政局就像开专家门诊的，来的人(反映选举问题或咨询的村民)排起了长队”。

首先从候选人的动机来分析。尽管随着民主监督和村两务公开的推行，村主任和委员们想控制村庄经济已不再是随心所欲的事，所得的工资和补贴也很低，但是他们的间接利益却增多了，所以竞选还是相当激烈。调查显示，在浙江越来越多的“先富群体”参与到村委会主任和成员的竞选中来，他们绝对不是为了职务补贴等直接的经济利益，因为他们中有许多人把这份钱捐给了村中的“老年协会”，除此，还要搭上通讯费、烟酒招待费及汽油费(开私家车)为村里办事。他们更看重这一职位带来的社会地位、荣誉、社会关系和锻炼才能的机会。当然，这些在他们手里，最终也能转化为经济利益或为今后实现更大的经济利益做准备。不可忽略的是，还有那么一些人，他们通过竞选进入村庄的权力中心，为自己或族人在村庄各项利益的分配中占据优势地位、划分到更多、更好的利益，这些利益则相对具体些，如宅基地的分配、村庄公共工程的承包、安排人员进入村集体企业中的好岗位等，这种情况尤其在一些不发达的地区比较常见。

其次，传统文化中的“面子观”是推动村委会选举激烈程度的一个文化因素。“面子”在中国人的心目中有着至高的地位，什么东西都可以丢，就是不能丢“脸(面子)”。对此，明恩溥、林语堂、辜鸿铭等都曾作过精彩的论述，曹锦清等人也通过乡村调查，对当代浙北乡村的“面子”和“人情风”做了分析。在村委会选举中，“面子观”也起了推波助澜的作用，那些无意或实际上没有能力竞选的选民，一旦被推为正式候选人之后，往往认为既已这样，就要努力一番，不期望真能当选，但也不能丢了面子。作者家乡的一个村，有选民1089人，后参加投票1086人，采取的是先“海推”再正式选举的方法，海推主任候选人时的得票情况为国光(化名)560票，接下来依次为400票、40票、40票，另一候选人蒋方(化名)为20票，因为是带职选举，意味着如果不能当选主任则连委员也没有希望了，所以中间的几位候选人都退出了主任候选人的行列，因为他们都是村中的老干部，况且国光自上世纪80年代开始就一直担任村主任一职，所以不愿意和国光竞争，而选择了委员一职的竞选。于是得到20票的候选人蒋方成了主任正式候选人。据村里人说，一看到自己的名字作为主任正式候选人写在大红纸上，蒋方就活动开了，手段无非是请客、送礼、许愿等，国光则以为蒋方只不过是个陪选者，对他的拉票行为也不放在心上。但是第一轮正式投票结果却让国光着实吃了一惊：国光525票，蒋方470票，他的得票不升反降了。由于没人过半，进入第二轮。这时国光也开始进行拉票活动了，因为他觉得输给一个毛头小伙，那简直太没面子。于是，村里的气氛也搞得很紧张，选情日趋激烈。以至于后来作者打电话给一位委员询问此事，他的第一句话就是“现在农村乱了”。最后，国光以600：420当选。从中，我们可以看出“面子”这一传统的观念在现代的村庄政治生活中还有着深厚的土壤。

还有一个方面便是谈论较多的宗族、派性或派系因素的影响。在调查中，临海市民政局的领导告诉我们，以往各届选举时往往会形成多派，五派、六派也是常见的，但是2002年多派现象明显减少，通常形成两派对立。这个中的原因在于一是对以往经验的总结，派别多力量分散，结果可能谁也不能当选，加上多年的运作，力量不断重新组合，通常最终会形成两大派系；二是定职的差额选举也容易形成以主任候选人为“核心”的竞选局面，副主任、委员候选人也是根据对自身利益的判断，加入或被卷入到其中的一个阵营。按照他们的看法，两派对立使选举的竞争性骤然增加。我们的调查同时也表明，农村的宗族力量在改革开放后重生，虽然其作用方式和地位明显不同于传统农村社区，但宗族因素还是我们在考查农村政治时的一个重要内容。

为取得竞选成功，各路人马采取各种手段与策略，包括合法的、非法的。在调查中，我们发现两个成功当选(且是连任)的案例，他们所用的策略主要是正面的、合法的宣传和拉票。缙云县某村樊主任的经验是：第一，要想当选，必须注重平常积德，做好事。要想连任，压力更大，好事必须做得更多、更妙。这是选票的主要源泉。第二，在选举中，着重抓中间流动票。支持我的，毋须做工作；铁心支持他人的，也毋须做工作。成立一个不公开的竞选队伍(10人左右)，预备几万元选举经费，请客吃饭，不送钱，这样并不违反选举法。第三，竞选口号是：“把致富的人选出来，带动全村致富。”此外，在请客吃饭时，说些亲切的话，如“请帮帮忙”，或“给我一个机会试试看”。第四，在选举日，如选举方式采取开大会形式时，布置自己的人马拉着那些中间流动分子一起填票，这样出于乡情面子，就可控制大部分流动票。如采用流动票箱方式投票，派自己的人跟着流动票箱，凡当面填票的，可算得票，凡走到边上填票，不可算得票，由此可大致算出得票率(当然，现在的投票形式主要是投票站，并有秘密划票间，该方法不再灵了)。第五，选上村主任，不能有任何官架子，处处想着要把工作做好，而且不能独裁，要靠村委员们办事，放权给其他人，一则可得到这些人的支持，二则可减轻自己的工作负担。此外，不用村里误工费，当村主任为村民“白”干事。温州鹿城区某村李主任的主要策略和手段是：①正面宣传，讲村庄发展的重要性，要为将来为子孙着想，请村里的老人、共青团、党员为他宣传当政期间村里的发展成就和村民所得到的好处；②讲发展思路；③同时他也请信任他的村民替他游说⑥。还有其他一些正面的竞选手段，这里不再列举，总之，中国乡村的政治生活也是很丰富多彩的。但是我们看到更多的是一些不规范或者说是违法的手段，比如威胁、利诱、买选票等，其中贿选是相当普遍的，而我们目前的法规却对这些行为缺乏规范和惩处的能力。

三、思路与对策

除了选民资格确认和竞选环节中出现的一些问题之外，村委会选举过程中的村选举委员会成立、候选人提名和资格审查、投票、罢免等环节也还存在不少问题，影响了选举健康、平稳、有序地进行。这些绝不仅仅是技术层面的问题，比如法律、法规在某些方面的规定不够严密，在其背后还有更深层的因素，包括经济、政治、传统文化、教育状况等方面，正是这些社会因素构成了村委会选举的制度环境，并影响正式制度发挥作用。

面对这些社会因素，我们要重点考虑“如何使村委会选举更加有序、更加平稳?”本文在此首先介绍郎友兴先生的观点。郎先生认为，可以将中国乡村的民主化归政府P精英主导的“发展中的民主”。“发展中的民主”理念将民主置于发展背景中，将民主视为一个发展过程。

发展中的民主并不反对“自由的价值”，但是强调这需要时间与耐心。发展中的民主包括下列这些基本内容：自由与权威之间的平衡、关心地方公正、从上到下的渐进。这是一种适合中国国情的民主和民主化发展的模式。带有权威性的自由主义正是中国民主发展所能走的道路。这就是政治精英导向的民主化之路。它的一个重要特点就是民主政治的有关“产品”(如制度、法律、程序、民主化的策略等)是由政治精英“供给”的，这些产品是他们“制作”(crafting)的⑦。根据这一观点，在村委会选举和村民自治中，我们必须寻找民主与权威之间的平衡，其实质是强调民主的治理艺术问题，它反映的是实用主义民主观。而只有这种平衡机制才是适合中国国情的民主模式和发展道路。只有这种民主观点和民主实践才有可能使中国乡村民主生根、开花与结果。

其次，本文还认为“规范选举程序，功在选举之外”。村民自治的内容主要是“四个民主”：民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，这四个民主是一个有机整体，缺一不可。从村民自治推行这么多年的情况来看，除了民主选举有了实质性的进展之外，其他三个民主还未见贯彻落实，近年来推行的“村两务公开”和村民代表会议制度也大都是“形式化”、“走过场”。这样，就使选举产生的村委会成员没有了监督，其权力也变得“无限大”，从宅基地的审批到重大工程的决策都由几个人，甚至一个人说了算，导致这些职位的“含金量”陡增，对村民的吸引力也越来越大，对村主任一职的竞争也越来越激烈。所以，要规范村委会选举，必须加强其他三个民主的建设，让广大村民真正参与到村民自治中来，而不仅仅停留在三年一次的投票行为上。只有这样，才能给过热的村委会选举降温，让真正意义上的村民自治运转起来。

第三，以中国之大，各地的情况不一，有些差别还相当大。本文认为，在国家法律层面上不宜对村委会选举的程序规定过细，只适合做一些原则性的规定。具体的规定应由全国人大明确授权给省一级人大根据各自省情制定，并由全国人大审核备案，全国人大还应维护省一级法规的权威性。虽然现在省一级的《村民委员会选举办法》就是根据《村组法》结合各省实际制定的，但目前在这一方面，全国人大的授权不够明确，导致省一级法规的权威性在面对纷繁复杂的情况时远远不够。

注释：

①马克思·韦伯.经济与社会(上卷).商务出版社，1997.P346

②O′Brien.“Villager，Election，andCitizenshipinContemporaryChina”，ModernChina，October2001

③詹成付.取得村民资格为啥这样难.中国社会报，2000-07-06

④杭州市西湖区民政局.第六届村委会换届选举情况汇报

⑤曹国英.论村民的自然身份.中国社会报，2002-09-07

⑥李的做法是有针对性的，该村是一个集体经济相当雄厚的村，固定资产超2亿元，主要是在李主任和现任书记的工作任期内发展起来的。在本届选举中，李的竞争对手则主要以“将集体资产分到个人”为口号拉选票。这种情况在其他集体经济发达的村庄也时有发生，这是一个危险的信号，作者认为，在集体经济经济发展得好的村庄，村主要领导的延续是很重要的。

⑦郎友兴.“草根民主”的民主意义：对村民选举与自治制度的一次理论阐释.二十一世纪(网络版)，19

参考文献：

[1]马克斯·韦伯.经济与社会[M].商务印书馆，1997

[2]何包钢、郎友兴.寻找民主与权威的平衡——浙江省村民选举经验研究[M].华中师范大学出版社，2002

[3]徐勇.中国农村村民自治[M].华中师范大学出版社，1997

[4]郎友兴.民主的成长：对村民选举与自治制度的考察[J].浙江社会科学，2002(1)

[5]项辉、周威锋.农村经济精英与村民自治[J].社会，2001(12)

[6]姚洋.中国农地制度：一个分析框架[J].中国社会科学，2000(2)

[7]温铁军.半个世纪的农村制度变迁[J].战略与管理，1999(6)