贿选的研究论文

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cf摘要：贿选在农村基层民主建设中正渐渐凸现，并且有愈演愈烈之势，已经成为公开秘密，全国目前最高者纪录保持者是河北省涉县更乐镇上巷村的村委会主任王急义，在因贿选受到党内处分的情况下，竟仍然动用村集体款项360万元靠贿选当上了村委会主任。关于贿选的分析：投给贿选者一票往往是村民无奈的选择；对贿选的避让是基层党委政府“明智”的选择；对贿选的热衷是候选人对其低投入、低风险、高回报的认同；对贿选的防范和打击是党和国家迫在眉睫的大事。国家应对贿选的软肋：制度的缺失给了贿选以生存的空间；法律的缺位让贿选有恃无恐；体制的缺陷助长了贿选的气焰。解决贿选的标本兼治之策：治标之策就是提高贿选的成本、加大贿选的操作难度；治本之策就是降低贿选的投资收益，使贿选无利可图。

1980年2月广西宜山县三岔公社合寨村出现了中国的第一个村委会，如果从1982年宪法第111条肯定“村民委员会是基层群众性自治组织”开始算起，被称为中国农民“伟大创造”的乡村民主制度已经过了20多年的历程，正在而且将会继续深刻地改变中国农村的形态，目前全国60多万个行政村，绝大多数已经实行了村委会选举制度，而且选举工作也正在逐步走向程序化、规范化、法制化，但是由于《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村组法）中存在的缺陷、国家法律法规的缺位以及地方党委政府的职能限制，导致农村基层民主建设中一种不正常的现象正在渐渐凸现，并且有愈演愈烈之势，这就是“贿选”。

一、欲说选举好困惑——已经成为公开秘密的贿选

贿选这个词用在这里似乎有些不太恰当，它本是我们曾经用来抨击资本主义虚假民主的一个有力武器，再者在村组法以及地方法规中对贿选的认定存在较大的不确定性，因此对选举中的一些不正常现象姑且用这个词来概括表示，在近年的村委会换届选举中，一些候选人除了利用家族势力、亲属关系等方式进行竞争外，常用的手段就是大摆宴席、宴请选民，或给选民发放物品，近两年，据笔者了解，候选人摆宴席请客有包下几个饭店摆到上百桌，长达半月之久者；而送的物品也是包括了大米、白面、方便面、整条烟、整箱酒在内五花八门，花样繁多，或是重点选择，或是每家一份，甚至有出钱买选票的，从5元10元到上几百元不等，最高价能达5000元一张！核算下来候选人总的投资从几万元到几十万元不等，随之而来的便是天价村官的纪录一路扶摇直上——山西省河津市下化乡老窑头村王玉峰给了每位村民1800元共投资194万元如愿当上了村委会主任，但仍不是最高纪录，全国目前最高者纪录保持者是河北省涉县更乐镇上巷村的村委会主任王急义，在因贿选受到党内处分的情况下，竟仍然动用村集体款项360万元靠贿选当上了村委会主任，在这里党纪国法，党委政府都显得那样苍白无力！王急义不仅创下一个最高纪录，简直创造了一个当代中国村委会选举的奇迹！更为离奇的是，有的候选人为了当选，竟然私下与竞争对手达成协议，将对方所有竞选投资连本带利一并“买单”，条件是对方退出竞选，笔者所了解到的最大一笔“买单”是66万元！以上还是温情的一面，更为恶劣的便是伴随贿选白热化而来的暴力民主——对选民的胁迫杀戮和对候选人的暗算暗杀！如山东淄博的王家奎枪杀选民、山西运城付富贵雇用杀手杀害竞争对手、河北保定的候选人李亚东被害等等事例时常见诸媒体……可以说贿选在不少地方已经成为公开的秘密，甚至成为部分党政干部茶余饭后的牢骚，却没人多少人来认真地反思其中的问题所在，那就是，这么多的候选人前赴后继不惜巨资、甚至敢冒杀头的危险去竞当这个村委会主任，是为了什么？

二、谁在为贿选买单——关于贿选的几方面分析

1、投给贿选者一票往往是村民无奈的选择：为什么在大量的贿选中，农民如此淡漠手中的民主权利？表面上是村民的民主意识不高、法律观念淡薄，而本质的原因却是在于村民手中的民主权利“含金量”太低，换一种说法就是村民的民主权利预期收益无法兑现，在那些一选了之的地方真的就是“一张纸”而已！因为候选人在选举时信誓旦旦，可一上台脸就变，对这些人的胡作非为，村民自己根本无力约束自己选上来的“白眼狼”，甚至在受到损害后连寻个说法的机会和地方都没有，用老百姓的话来说就叫“五马换六羊、那个也不强”，已经对手中的民主权利失去价值预期的村民，面对贿选很自然也是很无奈的选择就是——选谁都差不多，谁上来都一样，倒不如选一个请自己喝了酒、给了自己东西的人，东西多少是自己落下了，不吃白不吃、不要白不要，人家的面子也给了，自己当下也损失不了什么。

2、对贿选的避让是基层党委政府“明智”的选择：选举这等涉及千家万户的事，本身就很敏感，不好管，加之村组法及省级的一些规定中，乡镇党委政府不仅缺乏明确的职责权限，而且有些规定根本不具有可操作性，因此，有些事不管还好，它只是村民之间的矛盾，一旦插手，就很可能转化成为干群矛盾，稍有不慎引发超级上访告状，乡镇绝对是会吃不了兜着走的！当下连许多专家学者对选举中一些问题都认识不一致，乡镇干部又能怎样呢？因此有些地方的做法是对选举中包括捐资、承诺、福利以及村民之间的小规模请客等难以界定的问题“明智”的选择就是“不提倡、不反对”，更多的地方就是候选人投资又不向当地政府要贷款、拉赞助，当下是否贿选国家尚说不清，干脆睁一只闭一只眼算了。能及时完成选举就证明自己有工作能力，管他谁上来，如何上来，反正谁选上来也得受党的领导，慢慢来规范吧，要紧的是村里的工作能正常开展，给上级有个交待！

3、对贿选的热衷是候选人对其低投入、低风险、高回报的认同：候选人投入了巨额资金，不是在做赞助，更不是在做烧钱的游戏，而是要求回报的，靠什么？首当其冲的自然是村集体了，贿选人看中的就是村主任近乎无限的权力和风险近乎为零的巨大收益，贵阳市乌当区新庄村的11名村干部在4年间“抱团”腐败涉案金额竟然上千万元！村干部手中的权力之大和收益之高由此可见一斑！不论我们怎样规范，怎样审查，怎样管理，怎样监督，每年有多少村干部因为滥用职权、贪污公款被处理以至逮捕，这绝对是一个不可小视的数字，但是这与那些尚在位的村干部相比又显得太微不足道了！集体的财产是什么，是每个村民都有份儿的公共积累，是全体村民的血汗钱，贿选人是早就明白了这个理的，这也就是村民中那些明白人讲的“羊毛出在羊身上”，从这个意义上讲是村民们自己给候选人买了单。

4、对贿选的防范和打击是党和国家迫在眉睫的大事：表面上看，是贿选人在选举工作中钻了国家的空子，更深一层细究，贿选上来的村干部为收回投资，根本不可能廉洁、公道、正派，这样的村干部带来的直接后果则是村集体账目混乱、不公开，村干部因利益之争导致工作推诿扯皮，进而出现支村两委班子“两张皮”、干群关系紧张、甚至对立，从而引发群众上访告状，处理稍有差池，就极易酿成大规模的群体性事件，由见诸媒体和内参的消息大部分都可以看出，村级班子内部的争斗及瘫痪乃至个别村干部的操纵，成为了大规模群体性事件的助推器，群体性事件的频繁发生，影响社会稳定，肩负着无限属地责任的基层党委政府面对只有指导权的村委干部，不仅无能为力，甚至还要背上官官相护的恶名！恶性循环使基层党委政府失掉了在群众中的威信和号召力，失掉了民心，这是大规模群体性事件频繁发生的根本原因，民心向背关系到基层政权的稳定，这是用金钱难以衡量的，因此从根本上是我们的党委政府给候选人贿选买了单。

三、不得不买的单——国家应对贿选的软肋

1、制度的缺失给了贿选以生存的空间：我国目前有关村委会选举的制度只有村组法中的6条500多字，面对新形势下的8亿多农民就显得太简略太粗糙了，并且在某些方面存在的不适应已经导致其可操作性明显较差，目前发挥重要作用的主要是一些地方法规，但这些地方法规存在不少的通病，一是不通用，不同的省份就不是一样的“天”。二是一些规定不合理，不规范，经不住法理上的推敲和实际工作的检验，最明显的就是对贿选的界定太笼统，究竟什么样的行为才能定为贿选：候选人什么时间请客能定为贿选？为了选举都是给了村民一盒烟，理论上都可以定为贿选，可是一盒中华烟和一盒几角钱的烟是否一样？再者，是不是只要有人举报就一定要查处，一个人举报和多个人举报之间查处的界限是什么？针对贿选的查处机关也不够明确，大部分省市都规定了由县乡两级人大和人民政府以及民政部门和其他有关部门受理，看上去很重视、很详尽，实际却是九龙治水，相互推诿，形成了谁都能管，谁也不管或者一个部门一个结果，最明显的例证就是陕西省第一例关于贿选争议的行政诉讼案引发便是由于大荔县城关镇政府、县民政局、县政府多家相继受理西关村村民关于贿选的反映，由于查处中存在种种客观原因，导致村民与上级部门间的争议并引发了行政诉讼，其实问题的实质在于无论以上那个机关部门查处，实施调查、取证、处理这一系列具有很强专业要求的工作，都是一件不够妥善的做法，都有赶鸭子上架之嫌。最后是对于已经当选的贿选者处理，当选无效由谁来宣布？如何宣布？向谁宣布？这次无效下次是否还可以当选？以上处理的制度依据何在？

2、法律的缺位让贿选有恃无恐：首先是针对村委会选举中贿选者的处理，我国选举法、民法、民事诉讼法以及刑法、刑事诉讼法、行政诉讼法、行政复议法等法律中都没有明确的规定，刑法中的破坏选举罪没有包括村委会选举，依据“法无明文规定不为罪”的原则，人民法院无法受理关于贿选类的诉讼请求；依据“法无授权即禁止”的原则，各级地方政府部门也难以将其纳入行政复议的范围。目前地方政府和民政部门对这类问题的解决方式主要是靠行政干预，但无法从根本解决问题。其次是对与贿选伴生的阻拦村民选举、选举过程故意捣乱、甚至故意毁坏选票等直接对选举产生极大影响的行为不仅法律无从适用，连农村中适用广泛的《治安管理处罚条例》也无能为力。最后是对于贿选上来的贪官，村民面对其胡作非为，对既不在党又不是公职人员的他，几乎是毫无办法的，到有关部门反情况，谁有法定的领导管辖权呢？行使罢免权，由他召集村民大会罢免他无异于与虎谋皮，到法院去告他，总要有个罪名吧，法院都定不下来，平头百姓如何做得了这等大事？

3、体制的缺陷助长了贿选的气焰：首先是信访渠道的不通畅，村民到有关部门反映选举中的情况，上级有关部门要做的第一件事不是如何了解情况，认真谋求解决办法，而是首先在下级的帐薄上先记上一笔，以备年终结算，不是以解决问题的多少而是以上访次数的多少来考评下级的政绩，面对这样一种考评体制，基层对贿选等问题的处理绝对是压、盖、捂、拖一齐上，不能记帐为原则，还有多少精力用来防范和查处贿选呢？再者就是能够用贿选调动村中大部分力量参与选举的人也往往是村中的能人，在当前对农村数不清的各种考核、评比、达标、检查中没这些能人，乡镇党委政府如何完成上级下达的各项指令性、指导性目标就很值得考虑了，所以从某种意义上讲，乡镇党委政府对贿选等问题的避让以至视而不见其实是出于一种本能的选择。

四、对贿选说不——解决贿选的标本兼治之策

贿选与选举活动相伴随，它产生的原因非常复杂，对其治理也需下一番功夫，应当有一整套系统完善的方法，通过标本兼治达到减少贿选、最终将贿选对我国基层民主的影响降到最低：

1、治标之策就是提高贿选的成本、加大贿选的操作难度：一是对村组法进行修改，或者响应已有呼声、争取尽快制定统一的《村委会选举法》，首先要在其中详细、具体、准确地将贿选以及其他破坏选举的行为进行界定，重点要做到界定条件明确、简便，能够使大部分村民自己对照即可对是否贿选做出判断，从而让贿选成为秃头上的虱子，加大贿选的操作难度。其次要在其中对村委会选举的管理机关进行明确，将指导、管理、监督、查处的权力以法律法规的形式确定下来，集中起来，让各级党委政府在对贿选的治理中不出现真空和漏洞。再次是对贿选的查处可以规定采取由专门机关牵头，选举时抽调专业或相关人员组成临时工作组的方法。最后是对于贿选相关的违法违纪案件各级党委政府要做到公开曝光、及时处理，并大面积地在当地农村进行有针对地宣传，让村民明白贿选的害处与弊端，明白贿选者之所以贿选就是要用钱换来的权为自己赚更多的钱，从而加大贿选者的贿选成本，减少其对贿选投入的动机。二是对刑法进行第二百五十六条加以修改，将村委会选举纳入刑法的调整范围，使贿选者不再有恃无恐，使村民的选举权和被选举权真正落到实处。三是对行政诉讼法、行政复议法等有关法律进行修正，确保在选举中出现贿选等有关问题后，有关部门包括司法机关能够及时介入，村民亦能够寻求到相应的行政救济。四是在对那些选举中违法、违规承诺的候选人进行批评制止同时，更要加强对那些乱许诺、放空炮的候选人当选后的监管，采取必要的措施对此类选举承诺不能兑现的现象加以规范，瑞安市推行的“村干部过错行为民事赔偿制”，以民事合同的形式将村官与村民纳入司法调整的范畴，是一个值得借鉴的思路。

2、治本之策就是降低贿选的投资收益，使贿选无利可图：

以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治制度中，民主监督是村民自治的内部保障机制，目前已成最脆弱的部分，也是造成贿选等民主选举过程中各种破坏选举行为的根本原因，有效的监督，是各项制度执行公开、公平、公正的前提，而针对村委会干部的监督却时常出现真空，在实践中党支部对村委会的监督常因双方同是“一条船上的人”而形同虚设，许多村因为村民会议难以召开，村民代表会议制度也流于形式，制约村委会的权力也往往落空，村民因为害怕村干部的打击报复，上访告状成本和风险太高，导致村民监督渠道不畅，这些都是贿选者预期收益过大的，投资风险过低的直接条件。因此民主监督的重点要放在严管集体资产、堵住集体资产流失、被侵占的漏洞上，只有那些想通过贿选取得权力，再用权力取得收益的人明白预期收益太低并且有着太大的风险时，觉得贿选无利可图了，贿选的根源才算真正肃清，村民的权益才能得到保障，包括村委会选举工作在内的基层民主政治建设才逐步走上规范化、法制化的轨道。具体措施可以从以下几方面着手：一是畅通监督渠道，对村委会的监督做到公开化。对村中的一些热点、难点问题如各业承包、宅基地发放、土地征用费等情况，可以由乡镇牵头定期收集后，以公告或明白纸的形式集中公开公布，并由村级负责解答村民提出的疑问，这样做的好处是能够防止村级的村务公开流于形式，并能够提起广大村民的注意，畅通民主监督渠道，便于乡镇及时掌握情况，同时实行自上而下的监督。二是将监督的重点放在村财务公开上，村会计的设置可以采用村民代表选举产生经乡镇培训把关的方法产生，亦可以采取异村交叉任职的形式，从而对村委会干部做到有效的监督。财务公开应推行规范化管理，从县、乡、村做到每级都有专门的监管人员或机构，不定期对公开状况进行监督检查，检查的重点不是放在财务公开本身，而是要放在村民对财务公开查询权的行使上——即村民对自己存在疑问的帐目能否要求村委会公开，通俗讲就是村民能否查一查村里的帐。当村民的查询权不能落到实处，村委会拒绝查帐时，要及时督促村委会将有关帐目完全彻底地公开，只有这样才能查出村干部中的贪官、查出他们背后的猫腻，让村集体的财产颗粒不丢，堵住贿选者收回投资的渠道，让贿选失去发育的土壤。三是支持村民对贪官庸官罢免权的行使，村民罢免村委会干部的请求应当确定下来向村民大会提出，将罢免权与选举权从人数上对等起来，最终的罢免权应当明确由村民大会行使，使村委会干部真正感受到民主的威严，民心的不可侮，产生民主会让他的贿选投资血本无回的震慑力，从而不敢用贿选的方法入主村委会。

总之，中国走向民主的道路是曲折而漫长的，农民民主意识的成熟也非一日之功，以村委会选举为主要内容之一的村民自治是中国社会主义民主政治的“生长点”，它可以锻炼和训练数以亿计的农民群众，可以有力地推进农村的基层民主建设。但是，由我们党和政府买单贿选而走马上任的村干部给农村基层民主建设带来的弊端却远非一些人估计得那么小，党和政府真正对八亿多农民负责任的态度应该是对目前选举中包括“贿选”在内的一系列问题给予高度重视，并认真加以研究尽快解决，否则我们的民主进程就会付出沉重而高昂的代价，进而影响农村经济的持续发展和国家社会的稳定。