国外邮政监管制度对中国邮政改革的启示论文

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当前,中国邮政与世界邮政一样正在进行有史以来最深刻的改革。政企分开后,中国邮政未来的命运如何?德国邮政改革的先例,对我们或许有所启示。

德国是高度发达的工业化国家,经济实力雄踞欧洲首位,在全世界是仅次于美国和日本的第三大经济强国,只次于美国的第二大贸易国。德国邮政与德国的经济实力、经济地位相匹配,不仅高度发达,现代化程度和服务水平都很高,而且规模大,经济效益好,年业务收入超过400亿欧元,年纯利润超过15亿欧元。德国邮政发展如同德国经济的崛起,有不少成功经验值得借鉴,被业内外不少人士当作“样板”进行宣扬,但由于对其真实情况了解不够,也确实存在很大片面性,以致误导甚多。本文仅就德国政府对邮政进行监管情况作些简要介绍,并谈几点心得体会,以供关心关注我国邮政改革发展人士尤其是邮政同仁参考。

经验

监管机构及其职能

1.德国邮政监管机构。德国邮政政府监管机构的设置是德国邮政改革的结果。德国邮政管理体制改革始自上个世纪80年代,经历了三个阶段三个层次。第一次在1988年,根据《邮政改革法Ⅰ》,实行邮电分营,成立邮政、电信、邮政银行(德国邮政银行成立于1990年,1995年脱离邮政,1999年又回归邮政)三个独立的部门,概而言之为“一分为三”。第二次在1995年,根据《邮政改革法Ⅱ》,邮政实行政企分开,分别成立国有邮政公司和市场监管机构。第三次为1998年,根据《邮政改革法Ⅲ》,缩小邮政专营权,成立邮电行业监管司。现在的德国邮政监管机构就是德国邮政第二次和第三次改革中设立的监管机构演变而来的。

德国政府设立经济与技术部,部下设联邦网络局。该局是负责全德国电、气、电信、邮政和铁路的政府管理机构,下设两种机构:一是内设的管制处室,共有9个;二是下设的专业和地区监管部门,共有7个。管制处室中的第5处室为邮政处,专业和地区监管部门中的第3部门为邮政监管部。邮政处和邮政监管部就是德国现在的具体的邮政监管机构,邮政处侧重邮政的政策法规的制订,邮政监管部侧重邮政市场的管理。

2.德国邮政监管机构的职能。德国邮政监管机构从部到局再到处和部门,虽有层次高低之分,但性质没有区别,都是政府机构。其职能和目的都相同,也十分明确,即:一是管理整个邮政业,监管所有从事邮政行业的国有和非国有公司;二是确保所有邮政服务提供者和享受者都遵守《邮政法》及相关条例;三是确保以可担负得起的价格在德国全境提供基本邮政服务即邮政普遍服务;四是维护客户利益,保护邮政秘密,保护公共安全利益;五是确保机会公平,竞争可行,促进竞争;六是维护《邮政法》赋予德国邮政公司的专营权,信函市场实行许可制度。

监管的主要内容

从德国邮政监管机构的职能看,德国邮政政府监管的内容很充实,归纳起来主要是邮政普遍服务、邮政通信安全与秘密、邮政市场三个方面。

1.保障邮政普遍服务。为保障邮政普遍服务的实现,依据德国联邦法律制定的《邮政法》作出了明确的释义:普遍服务是邮政服务中的一部分,是以可担负得起的价格按规定质量在德国全境提供的邮政服务。也就是说,邮政普遍服务覆盖德国所有地区、所有人群,价格低廉,定时定质。

为使《邮政法》关于邮政普遍服务的内容得到落实,专门制定了《邮政普遍服务条例》,对邮政普遍服务的范围、质量标准和资费等进行了详细规定:①范围:2公斤以内的信函、20公斤以内的包裹、报纸和杂志都是邮政普遍服务,挂号、保价、速递和到付款邮件均为邮政普遍服务。②资费:信函实行全国均一资费,信函以外的邮政普遍服务实行可负担得起的价格(一个私人家庭需要支付使用该项服务的平均价格水平)。③质量标准:全国固定常设为邮政普遍服务的邮政局所12000个;信箱之间的最大距离为1000米;95%的信函必须在三天内要妥投到用户,80%的包裹必须在三天内妥投到用户,所有邮政普遍服务的邮件必须有80%在两天内妥投到用户。

根据德国的实际情况,德国政府将邮政普遍服务的任务交给了德国邮政公司。德国邮政公司在履行邮政普遍服务的同时,获得了政府通过法律法规给予的优惠政策和特权,如免交增值税,出现亏损时得到政府补贴,一定重量以内的信函专营权等。

德国邮政政府监管机构依据以上法律法规对邮政普遍服务的规定,对德国邮政公司提供的邮政普遍服务,从范围到内容,从资费到质量标准,从政策到法规,进行全面的系统的而又十分具体的监管,以确保邮政普遍服务的真正实现和水平的不断提高。

2.保证邮政通信安全和秘密。德国邮政监管机构负有保证邮政通信安全和秘密的责任。德国《邮政法》及国家相关法律对邮政服务特别是邮政通信服务的安全和秘密作出了规定。邮政通信安全与秘密有以下几个方面:一是国家信息安全。德国所有的进出口邮件必须通过德国邮政网络传递,为此,德国邮政公司专门设立了出口邮件分拣中心和进口邮件分拣中心,便于进出口邮件的传递和监管,从而保证了国家信息安全。二是公共安全。德国邮政法规定,邮政监管机构有权对邮件进行监管,危险品等禁寄物品不得通过邮政网络传递。三是邮政秘密。邮政秘密除指国家政府和军事等机要秘密外,还指用户个人隐私和用户商业秘密。国家信息安全监管的对象是德国邮政公司,而公共安全和邮政秘密的监管对象除德国邮政公司外,还有众多的邮政服务提供者。

3.规范邮政市场秩序。规范邮政市场秩序可以说是德国邮政监管机构最主要的工作任务,德国邮政政企分开的目的就是维护邮政市场公平竞争,规范邮政市场秩序,通过市场竞争使邮政服务水平不断得到提高,所以,德国邮政政企分开之初的邮政监管机构也叫市场监管机构。

德国邮政市场分为三大块。一是专营领域:一定重量以内的信函,现在是50克以内的信函,由德国邮政公司专营,其他任何公司和单位不得染指,否则就是违法。二是许可领域:一定重量以上和一定重量以下的信函,现在是50克以上1000克以下的信函,实行许可证制度,即德国邮政公司以外的部门或公司要求经营的必须得到邮政监管机构的许可。三是竞争领域:包括速递、快递、包裹、报纸、杂志等,加上1000克以上的信函,都是竞争性的,任何公司和部门都可以经营,但要遵守《邮政法》及相关法律法规。

根据邮政市场的分类,德国邮政监管机构对邮政市场监管的重点就是信函市场。对专营领域实行保护,对许可领域实行许可证制度。许可证的发放是很严格的,要对申请进入许可领域者进行包括资格资质的审查、调查、许可、登记等一系列的进入监管,还要对取得许可者进行提供服务的实现情况进行监管。

除了市场进入监管外,德国邮政机构还要进行资费监管。邮政普遍服务提供者的资费都要经过邮政监管机构的批准,专营领域的资费必须全国均一。对其他邮政服务的资费的最高价实行限制,防止任何不正当竞争行为。

邮政监管机构这样做的目的是保障并提高邮政普遍服务水平,维护德国邮政公司专营权,规范邮政市场秩序,促进邮政市场有序竞争。

启示

德国邮政体制经过几次改革,建立和完善了邮政监管机构,强化了政府管理,规范了邮政市场,也促进了德国邮政事业的向前发展,提高了德国邮政服务水平。我国邮政体制改革正处在实施的关键阶段,德国邮政的监管经验能给我们以下启示。

政府职能要到位

世界邮政改革的大势是政企分开,政企分开的目的不仅仅是解决邮政部门既当裁判员又当运动员的问题,而且是分别强化并充分发挥政府管理和企业经营两种职能。德国邮政通过几次体制改革,逐步理顺并最终解决邮政发展的体制机制问题,让邮政企业实行公司化经营,邮政服务水平不断提高。

我国邮政正在进行有史以来最深刻的改革,其核心是政企分开。但应注意这样几个问题:第一,改革过程中要加强政府领导。政府在改革中要起主导作用,过渡时期邮政的政府管理不能断档,不能存在权力真空情况。第二,新设立的邮政监管机构要切实履行政府管理职能。在“政企合一”条件下,邮政企业为了自身生存和发展,政府职能被弱化和虚置,导致政府监管缺位,整个邮政市场秩序十分混乱,这种状况必须尽快改变。第三,“邮政业是国家重要的社会公用事业,邮政网络是国家重要的通信基础设施”,邮政作为全面建设小康、和谐社会构建、新农村建设的有机组成和重要内容,对邮政的管理,不仅仅是邮政监管机构的事情,其他政府机构和各级地方政府部门也都有责任。也就是说,不只是邮政监管机构职能要到位,其他政府机构和各级地方政府部门职能也要到位。

普遍服务要提高

邮政提供的服务很多,但普遍服务是其核心。万国邮联从1999年《北京战略》开始,一再强调搞好普遍服务是邮联的首要目标,一再要求各国政府要把普遍服务当作各国邮政发展的第一位任务和责任,特别指出世界邮政改革发展的主要目的就是要不断提高普遍服务水平。德国邮政监管机构极为重视普遍服务,在改革过程中专门制定了《邮政普遍服务条例》,以法律法规的形式对普遍服务加以保障。

党的十六届六中全会通过了构建社会主义和谐社会的重大决定,目的就是要在加快经济建设的同时加强社会建设,大力发展公共事业和公共服务,使全体人民群众都享受到改革发展带来的成果。目前的实际情况是,由于历史欠账,直接为人民群众提供服务的邮政局所网点存在数量少(发达国家每个局所服务人口一般为5000人,我国为2万人)、质量差(技术含量、设备档次不适应业务发展需要),有的大中城市住宅楼房甚至连信报箱也未按规定安装,给邮政生产、居民通邮带来不便,制约居民生活质量、用邮水平的提高,影响国家和谐社会建设目标的实现。这也是我国当前邮政体制改革的首要目的。

因此,我们应当明确:第一,邮政普遍服务是典型的公共服务,具有明显的公用性,改革后向全社会提供的公共产品质量要进一步提高,水平要进一步提升,让全体国民享受到更加“迅速、准确、安全、方便”的邮政服务。第二,邮政通信网络是典型的公用网络,具有明显的公益性,改革后网点规模、技术含量都要达到较高水准。对如此事关国计民生的社会公共事业的基础设施,中央和各级地方政府不仅要重视关注,而且要在政策上予以倾斜、财政上予以支持、法律上予以保障。第三,改革后新组建的中国邮政集团总公司及其省市公司要正确处理好企业效益和社会效益的关系,始终把搞好邮政普遍服务作为自己首要的任务。

信息安全要加强

随着加入WTO,进一步对外开放,国际交流往来更加频繁,随着市场经济的发展,国内人们之间的交流往来也日益增多,随着我国体制改革的深入,邮政市场多元化,提供邮政服务的主体变化了,这些新情况需要我们重新审视邮政信息安全问题,需要采取必要的措施,加强邮政信息安全。参照德国的经验,结合我国的实际,我国邮政信息安全应在以下几方面加强:第一,通过设立进出口邮件处理中心加大进出口邮件尤其信函的监管力度。目前对进入邮政领域的外资企业、民营企业如外国快递公司、民营快递公司的监管存在很大漏洞,要借这次邮政改革机会,建立起行之有效的监管体系,解决“体外循环”造成监管失控的问题。第二,继续发扬我国邮政传统,发挥机要通信机构作用,以保证我国党政军邮件的安全,这也是我国国家信息安全的一个重要方面。第三,进一步加强邮政网络的安全建设和邮件的安全监管。

邮政市场要管住

根据德国等国外的经验,邮政业的定义有广义与狭义之分。从信件专营及普遍服务意义上理解,非邮政企业不属邮政业而属物流业;从提供服务的实际情况看,非邮政企业由于进入原邮政企业经营领域,并提供部分邮政服务,起到了拾遗补缺的作用。

我们要建立良好健康的邮政市场,需要在以下几方面得到明确:第一,市场经济是有序竞争,讲求规则,决不是无监管。市场竞争的规则由政府制定或政府主导制定,我国邮政主管部门应积极参照国际经验、充分考虑国情,尽快制定出我国邮政市场的基本规则。第二,市场经济的精髓是公平竞争。长期以来,我国邮政市场领域的竞争很不公平,无论是国有的邮政,还是外国在华企业和民营企业,都觉得不公平,外资企业埋怨中国邮政市场放开不够,民营企业感到自己没身份没地位,中国邮政认为自己光啃骨头没吃肉。所以,改革后的邮政监管机构一定要站在国家甚至国际的高度,管理和规范我国邮政市场,使我国邮政市场成为一个公平竞争的市场。第三,国外邮政改革、专营放开都是立法先行采取渐进式模式,市场放开的前提是监管,如果对该管制的不管制,对不该放开的贸然放开,或者时机条件没有成熟就放开,就会出问题,甚至出现灾难性的后果。因为我国是一个发展中国家,市场经济体制刚确立不久。

立法执法要跟上

法制建设水平是现代社会文明进步的重要标志。新中国成立后特别是改革开放以来,我国社会主义法制建设取得了巨大的成就,但还远没有完善,一些地方一些领域的法制建设不能满足社会向前发展的需要,我国邮政领域就是一个典型。我国邮政法制建设起步较早,1986年就有了《邮政法》,1990年又有了《邮政法实施细则》,但毕竟分别过去20年和16年了,而在这20年里,正是我国经济发展最快、社会变化最大以及国际环境变革最快速的时期,已基本不能适应形势的需要。因此,当务之急要进行以下几个方面的邮政法制建设:第一,加快修改《邮政法》。《邮政法》是整个邮政行业的基本法,是统领整个邮政领域的准绳,需要根据新形势,要站在国家利益的高度,认认真真做好修改工作。第二,明确执法主体。第三,加快执法队伍建设。有了法律,有了执法主体,又有一支高素质的执法队伍,就有可能像美国邮政那样保证执法到位。

《邮政法》之所以修改难度很大,是因为在实质上它不属于经济类法而属于行政类法。该法规定的条款、内容几乎与所有行业、所有地区、所有人们有关,尤其在市场经济条件下,利益主体多元化,修改中受到各相关方的关注、质疑甚至反对都是正常的。作为修改者,要站在国家立场上,从满足最广大人民根本利益的需要出发,以履行普遍服务、保障信息安全为宗旨,依照邮政生存发展的客观规律和国家对其最新定位,充分听取各有关方意见,妥善处理已发生的部门规章同法律法规相悖的问题,客观公正地修改出一部符合中国国情的新邮政法来。公务员之家

学习外国要求实

由于国情不同,各国对邮政采取的改革措施多种多样,不能简单照抄照搬。以德国等为例,多年来被人们当作邮政改革的典范,确有其值得借鉴的地方。但同时应看到,人们对其改革的背景、条件及结果并不真正了解,大都停留在表面上。有两点值得深思:一是信函专营范围逐步缩小后,其国内1000克以下信函市场占有率仍为93%;二是德国邮政公司到别国违反所在国法律开办信函业务不在政府监管职责范围之内。这就告诉我们,以德国为代表的发达国家之所以鼓吹邮政放开,是基于通过有效监管确保本国邮政占有市场绝对份额并可理由正当进入他国邮政市场。对此,前万国邮联国际局长利维先生认为,德国模式对发展中国家不适用。原因很简单,放开的结果只能是发达国家能顺利进入发展中国家,而发展中国家则绝对会被发达国家所设门槛拒之门外。

与德国相比,中国邮政已属于“过度放开”。十多年来,众多国内外快递公司以各种名义纷纷进入邮政专营领域,导致中国邮政市场十分混乱。因此,尽快弄清国外邮政改革和实行信函专营制度的本来面目,针对中国邮政存在的实际问题采取相应的对策,乃是摆在我国政府和新组建邮政监管机构面前的紧迫任务。