浅析中国信用担保制度

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一、我国信用担保政策环境与实践情况

（一）担保行为的出现。

1979年和1983年，国务院分别批转国家计委和中国人民银行的报告，从此，中国结束国家计划资金统包国有企业固定资产投资和流动资金的历史，开始逐步实施“拨改贷”。1981年，五届人大四次会议通过《经济合同法》，其中第15条对担保的规定是：经济合同当事人一方要求保证的，可由保证单位担保。保证单位是保证人一方履行合同的关系人。从此，在体制调整和法律保护下，担保作为一种行为开始进入中国的经济生活。但是，此时的担保行为局限于计划经济体制下上级主管部门和关联企业提供的担保。

由于当时国有企业改革尚未到位，特别是政企不分，为了帮助下属企业获得银行贷款或其他融资，企业的上级主管部门不得不承担担保责任，以至出现了重庆的一家大型国有纺织企业破产，法院强制查封市纺织局要求承担担保责任代为偿债的事件。针对上述情况，国务院专门下发文件要求各级政府部门一律不得为企业经营行为进行担保。为此，国有企业特别是大型国有企业技术改造贷款难问题又成为一个突出问题。

（二）担保机构的出现。

为了解决国家行政机构不能为企业经营活动提供担保问题，帮助企业获得技术改造贷款和日常经营活动必需的流动资金贷款，1993年前后，在重庆、上海、北京等地出现了专门为企业提供流动资金贷款担保服务的独立担保机构，1994年初，财政部与原国家经贸委联合组建了专门为国有企业技术改造提供贷款担保服务的中国经济技术担保公司。

1993年，八届人大三次会议通过《经济合同法》修正案，修改后的第15条对担保的规定是：经济合同当事人一方要求保证的，可由保证人担保。被保证的当事人不履行合同的，由保证人履行或者承担连带责任。1995年，八届人大常委会第十四次会议通过《担保法》，对担保的规定是：在借贷、买卖、货物运输、加工承揽等经济活动中，债权人需要以担保方式保障其债权实现的，可以依照本法规定设定担保。从此，包括独立担保机构在内的各类担保行为有了专门的法律保护。但是，《担保法》又规定：担保合同是主合同的从合同；同时又规定：担保合同另有约定的，按照约定。

截至1998年底，全国登记注册为不同形式的担保机构约有近十家，其主要担保服务范围有国有企业的技术改造贷款担保，个体私人企业和乡镇企业等中小企业贷款担保等。此时的担保行为已成为平等主体地位下的市场交易活动的保证措施，并且，担保行为开始成为法律允许的独立担保机构从事的一种主营业务。

（三）担保产业的形成。

1998年以来，为缓解经济活动中的融资难、贷款难特别是担保难问题，中国人民银行开始推动贷款担保，财政部推动融资担保，原国家经贸委推动中小企业担保，建设部推动住房置业担保并分别下发了一系列政策性文件。在政府部门的大力推动下，各类担保机构在分担银行信贷风险，缓解企业和个人贷款难、融资难方面的作用日益显现。

在2000年国务院办公厅59号文件、2003年国务院18号文件和2002年颁布的《中小企业促进法》等法律和政策的促进下，中国务类担保机构得到了快速发展。据中国人民银行统计调查，截至2002年底，我国共建立各类担保机构848家，可运用的担保资金总额为242亿元，其中注册资金为184亿元，共为28717家企业提，供了51983笔贷款担保服务，累计担保金额598.2亿元。另据建设部统计，截至2002年底，全国各地共有住房置业担保机构七十多家，为近三十万个家庭住房贷款提供了担保，担保金额236亿元。

至此，经过10年的担保实践，中国已由十几个担保机构发展成为拥有近千家各类担保机构的一个新兴的担保产业，并成为中国社会经济发展和金融稳定不可或缺的重要力量与制度保障；中国的信用担保产业初步形成“一体、两翼、三层”的信用担保体系（一体是指政策性信用担保为主体，两翼是指民间投资的商业担保与互助担保，三层是指依托城市的各类担保和在省域担保，仅缺全国再担保机构）。特别是《中小企业促进法》等法律的出台，从国家法律层面为独立担保机构确定了法律地位。

（四）担保体系的完善。

各类担保机构的快速成长特别是省、市、县信用担保体系的逐步完善，为地方经济发展，特别是在缓解私营企业、乡镇企业等中小企业和城乡居民住房贷款难等方面发挥了重要作用；但是，由于缺乏全国性再担保机构，不仅单个担保机构的担保能力严重受限，而且也造成担保机构与协作银行处于不平等的合作关系，所以，在各地担保实践中，许多担保机构不仅放大倍数低于2，而且还要承担100％的连带保证责任。出现上述情况的原因，一是担保机构自身信用能力缺乏保证，二是银行无法控制担保机构的实际担保能力（因为一个担保机构实际为多个银行的客户提供担保），感到自身的担保贷款可能形成实际上的空悬。为此，不仅许多担保机构呼吁要求尽快建立全国再担保机构，而且，许多学者和政府主管部门也积极推动工作。

为此，在2000年9月已经开始起步的探讨组建政策性国家中小企业再担保机构的基础上，根据中国加入WTO之后的新形势和中央政府加快自身机构改革与转变职能的要求，将工作思路调整为组建民间投资的市场化、股份制、综合性的全国性信用再担保机构。2002年8月，原国家经贸委负责全国信用担保体系设计和组织实施的部门负责人，也是原全国信用与担保课题研究的负责人，“下海”到中国最大的全国性信用管理公司工作，并担负起联合全国性行业协会、信用管理机构和各类担保机构，共同发起筹备组建民间投资的市场化、股份制、综合性的全国性信用再担保机构——中国信用再担保股份有限公司的任务。2003年6月，在有关部委和行业协会的支持下，中国诚信信用管理有限公司与中国最具成长性的担保机构、技术支持机构共同发起了中国信用再担保股份公司的筹备组建工作。

二、中国信用担保理论研究的三个阶段和中国再担保制度的提出

（一）理论研究的最大收获。

在第一、第二阶段课题研究和各界有志于信用担保事业的人士的研究与实践下，中国信用担保体系的理论框架基本形成。这些课题研究和理论探讨取得了如下收获：

1.形成和完善了以“一体两翼三层”为主要特征的中国信用担保体系的理论和政策框架。

2.在理论与实践基础上出台的《中小企业促进法》赋予了独立担保机构的法律地位，填补了《担保法》没有解决的中国担保业的法律空白。

3.理论与政策指导下的中国信用担保实践，1998年以前，以中国投资担保公司为代表的全国仅有的几个担保公司，发展到2002年底；以中小企业担保和住房置业担保为代表的全国上千个担保机构，实现了中国担保由担保机构向担保产业的转化。

4.在借鉴国外经验和立足中国实际基础上形成的再担保制度和信用担保体系，特别是大规模的基层担保机构的实践，奠定了中国在世界担保业中的地位。

5.逐步形成的信用担保体系在亚洲金融危机之后的中国，实质上发挥了银行贷款保险、投资责任保险、履约责任保险等重要作用，在一定程度上成为中国金融风险的工种控制机制。

（二）理论研究的三个阶段。

经历了重点探索单一担保问题、综合解决信用环境问题、全面完善信用担保体系问题等三个阶段。目前，蓬勃兴起的社会信用建设问题，实际上是研究担保问题中产生的一个具有完善市场经济体系和重塑社会关系的重要的“副产品”。

1.起步阶段（1992—2000年）：重点探索单一担保问题。结合资金效益、优化资本结构等工作，研究拨改贷之后不同规模企业的融资渠道和方式问题，开始关注单，企业的担保问题，并对东北、西南地区进行了案例调查。1四8年提出建立信用担保体系和全国再担保制度问题，1999年6月印发《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》（540号），2000年8月国务院办公厅59号要求加快建立信用担保体系并肯定了一体两翼三层的工作思路，允许探索组建国家信用再担保机构。

2.扩展阶段（2000-2002年）：综合解决信用环境问题。结合信用担保、社区发展、融资体系等工作，研究如何实现提升企业信用能力与营造信用环境的结合问题。连续4次考察美国、加拿大、日本等国家的政策与实践情况，提出了社区、融资、担保、信用的协调发展问题，在深入再担保研究的同时，启动了社区发展中合作研究项目、社会信用体系建设课题等研究工作，并进行了组建全国性征信机构的实际案例操作。2001年印发《关于建立全国信用担保体系有关问题的通知》和《10部委关于加强信用管理的通知》，2002年6月《中小企业促进法》颁布并要求县级以上政府均要推动信用担保体系建设。

3.深入阶段（2003年起步）：全面完善信用担保体系问题。结合政府加快建立社会信用体系和完善信用担保体系的精神，在有关部委和全国性行业协会的支持下，联合国内知名的信用管理机构、信用担保机构、技术支持机构和海内外志同道合的战略投资者组成课题组和筹备组，对二十多个省市的担保机构进行了实地考察，达成了联合组建全国性和综合性的再担保机构的共识，形成了初步方案和商业计划书，2003年6月进入实质性筹备和重组工作。期间，得到国务院有关部委、全国人大、研究机构等方面领导和专家的大力支持。

10年的课题研究、政策调研和实践探索以及近四年的前期准备，为中国信用再担保股份有限公司的组建和运营奠定了重要基础；担保机构从无到有并形成了一千多家机构和近万人的专业队伍，不仅为全国再担保机构的组建创造了条件，为再担保业务提供了广阔的市场需求，特别是企业发债政策的解冻、资产证券化的实施等中国资本市场的全面启动，对再担保的需求也是前景无限。

（三）中国信用再担保制度的提出。

1.制度的提出。许多国内外专家学者在不同场合的研讨会和交流活动中均充分肯定了中国信用担保体系的实践，加拿大研究信用担保问题的专家明确肯定再担保制度的提出是一种创新。可以讲，再担保在中国是首次提出，中国再担保是世界首创。

中国信用担保体系和再担保制度的提出，是在1998年9月开始起草的扶持中小企业政策研究中，由时任国家经贸委改革与发展处副处长的陈洪隽提出，第一次提交专家公开讨论是在1998年11月20日由财政部《中国财经报》和经济科学出版社在北京科技会堂联合召开的“财政政策研讨会”上。

实际上，中国信用担保体系和再担保制度思路的萌芽是起源于1992年国务院经贸办企业局的滚动研究（企业债务负担和财会制度改革）和1996年抓大放小的工作思路，核心就是如何通过分担金融风险来间接解决弱势群体（由困难的国有企业到私营企业）的融资难问题。

2.制度的理论与实践基础。再担保思路的经验来自于对美国、加拿大、日本等实践的考察，特别是加拿大专家推动两国之间的担保理论与实践的广泛交流与合作，不仅使中国的实践借鉴了加拿大的经验，也通过加拿大专家的介绍了解了世界各国信用担保体系发展的总体情况。

再担保思路的理论来自于对再保险、再贷款等类似金融理论的借鉴。与再保险相似之处是：再担保是指特定的再担保机构为各类担保机构提供保证的行为，再担保机构不与担保机构的被担保人（企业或个人）发生关系，也不向其收取任何费用。与再贷款相似之处是：再担保机构向各类担保机构提供保证，并要求担保机构按照约定比例交存风险保证金。所以，全国性信用再担保机构实质上是以企业法人资格和一般保证方式为担保机构提供独立保证的特殊保证人，以经济手段间接地承担了规范担保机构行为和完善担保体系的重要责任。

再担保思路的模式来自于理论与实践思考后的对中国未来经济发展的客观判断和预测。目前中国的担保产业处于一种两难状态：一是几十年经济建设的历史经验与沉痛教训，特别是加入WTO和政府职能的转变，决定了中国在一个激烈竞争和充满风险的市场领域内，不可能成立一家“一统天下”的全国性担保集团公司，也不可能将已在市场成长起来的各类担保机构合并成为一个公司；二是已近千家的各类担保公司实际上处于政府无力（也无手段）监管、担保行为无人控制的“一摊散沙”的混乱状态，银行和投资者对担保机构的实际担保能力的了解和把握实际上处于失控状态。1998年超前提出的信用再担保制度的设想被实践证明是一种行之有效和必不可少的规范担保行为和控制担保风险的制度安排。

3.理论转化为政策与实践的情况。1998年9月，课题研究首次提出建立中国信用担保体系问题并提出了全国再担保机构的设想，其主体框架就是“一体、两翼、三层”的构想（一体是指政策性信用担保为主体，两翼是指民间投资的商业担保与互助担保，三层是指依托城市的各类担保和在省域及全国范围内的再担保）。

上述构想提出后，得到了参加1999年2月在济南召开的全国担保工作座谈会全体与会代表的认同，在广泛征求了财政部、中国人民银行、科技部、外经贸部、中国保监会、中国证监会等部委以及各个商业银行和有关研究机构的意见之后，得到国务院的肯定并成为2000年国务院办公厅59号文件的核心内容：各级政府和有关部门要加快建立中央、省、地（市）信用担保体系。要选择若干具备条件的省、自治区、直辖市进行担保与再担保试点，探索组建国家信用再担保机构，为担保机构提供再担保服务。

在政策上，已经由1999年初的一个司级的文件初稿在四年内逐步上升为部委文件、国务院文件、国家法律。

在实践中，已在中国实现了由1998年以前的几个担保公司向一个崭新的担保产业的转变，并成为中国金融业的一个重要的“贷款保险、融资保险”机制。

三、国外担保理论与实践的借鉴

课题研究中，2000年底发表的《世界各国中小企业信用担保体系发展情况和我国中小企业信用担保体系建设情况》一文，是在赴美国、加拿大等国家实地考察和与美国、加拿大、日本、欧盟、联合国开发计划署交流的基础上形成的，是中国第一个全面介绍国外信用担保发展情况和全国信用担保发展情况的权威文献，也是截至目前被引用次数最多的信用担保专业文献。有关国外的信用担保实践情况可以参阅此文。

四、中国信用担保与再担保的法律政策框架

除1995年颁布的《担保法》之外，中国从1999年开始，信用与担保等字眼比较频繁地出现在中国党政文件、领导讲话和国家法律法规中。

截至目前，下发与信用担保有关的各类法律法规和政策文件的党政部门有：中共中央、全国人大、国务院、财政部、原国家经贸委、中国人民银行、建设部、税务总局等。

1998年，中国人民银行在下发的《关于加强和改善对小企业金融服务的指导意见》中提出建立小企业贷款担保机制。

1999年，原国家经贸委下发《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》。

2000年，财政部下发《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》，建设部和中国人民银行下发《住房置业担保管理试行办法》，国务院办公厅下发文件要求加快建立包括再担保制度在内的信用担保体系并同意组建全国再担保机构。

2001年1.2月，财政部、原国家经贸委和中国人民银行联合下发《关于进行全国信用担保机构基本情况调查的通知》，共同联手推动信用担保体系的规范和完善工作。

2002年6月，全国人大常委会通过《中小企业促进法》，要求县级以上政府都要推动信用担保体系建设。

2003年8月12日，国务院印发《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》要求研究建立全国个人住房贷款担保体系。

五、全国性再担保机构筹备的过程情况与经验教训

中国信用再担保股份有限公司的筹备，思路提出于1998年9月，实际筹备起步于2000年9月。之后，筹备工作经历了两个阶段：一是官方组织的政策性全国中小企业再担保机构的筹备（2000年9月～2002年5月），结果因为市场需求不足、政府部门异见、决策不及时、政企不分、缺少法律保护等原因，以流产而告终；二是民间组织的市场化股份制全国综合性再担保机构的筹备（2002年6月提出、2003年启动），是市场需求的产物，得到政府各部门的支持，获得各类担保机构和投资者的响应和完全的市场化行为，以及已有法律保护，所以，筹备工作起步顺利并有望在各个政府部门和全国性行业协会的全力支持下获得成功，从而实现为中国经济健康发展和金融稳定贡献力量的一份心愿。

之所以将官方组织筹备的政策性全国中小企业再担保机构的筹备和民间组织筹备的市场化股份制全国综合性再担保机构，作为中国信用再担保股份有限公司筹备的两个阶段，有两个原因：一是因为两个阶段的筹备负责人是一个人——陈洪隽（中国信用担保体系和再担保制度的设计和组织者、原国家经贸委处长、现中国诚信公司首席运营官）；二是一个国家完全可以按照WTO规则，公开选择市场化机构执行政策性业务，所以，中国有了市场化股份制全国再担保机构后，国家没有必要再花纳税人的钱去搞政企不分特别是容易孳生腐败的政策性的官办再担保机构。所以说，第一个阶段以官方身份组建政策性再担保机构虽然失利，但属于客观的选择，也为组建民间投资的市场化股份制全国性信用再担保机构提供了可贵的“失败”经验。

（一）组建的政策依据和市场环境。

1.政策依据：

（1）组建市场化股份制全国再担保机构，目前没有任何法律法规和政策文件加以限制，特别是已经颁布的《行政许可法》对行政机关的作为又加以限制，政府机关行使违背WTO规则的权力的可能性大大降低。

（2）关于独立担保机构的法律地位已在《中小企业促进法》中加以体现，党和国家重要决议中均对推动担保体系建设提出要求。

（3）国务院办公厅文件早已明确允许探索组建国家再担保机构，国家发改委、财政部、中国人民银行等均支持进行市场化股份制全国信用再担保机构的探索。

2.市场环境：

（1）间接融资。信贷市场仍然处于卖方市场，由于风险控制和风险分担原因，银行惜贷现象仍然严重。广大的担保机构迫切需要通过再担保方式进行信用能力的提升。

（2）直接融资。股市低迷、垃圾股的客观存在等需要对信用等级不高的股票、债券；以独立担保方式提高提升信用能力来进行增级。

（3）市场需求。1000家各类担保机构和300多亿元的担保资金，迫切需要再担保机构帮助其控制风险和分担风险。

（二）再担保机构对政府、银行、担保机构、被担保企业的作用。

1.对政府：（1）以经济手段帮助政府规范担保机构的担保行为；（2）以公开投标帮助政府公开透明地实施扶持政策；（3）以市场运作帮助政府提高政策资金的使用效率。

2.对银行：（1）以分担风险方式帮助其扩大放款规模增加收益；（2）以信息共享方式帮助其控制担保机构实际风险；（3）以专业服务方式帮助其寻找优质和潜在的客户。

3.对担保机构：（1）可以强化保证方式帮助其提升信用放大能力（放大倍数）；（2）可以风险分担方式帮助其减轻保证责任压力（分担比例）；（3）可以业务支持方式帮助其实现专业担保经营（专业担保）；（4）可以信息共享方式增进其与协作银行的合作（银担合作）。

4.对被担保企业：（1）担保提升信用能力，再担保增强获信能力；（2）担保实现地区立信，再担保实现全国立信。

（三）官方组织的政策性全国中小企业再担保机构的前期筹备阶段（2000年9月—2002年9月）。

在1998年之后两年多的课题研究和试点推动的基础上，于2000年9月提出了组建全国再担保机构的方案，并广泛征求了各部委、担保机构、各类银行的意见，还在2000年11月重庆召开的国际研讨会上征求了国内外知名专家和机构的意见。由于当时全国各地担保机构尚处于试点的初期，不仅缺乏担保实践经验，也没有对再担保的市场需求。特别是当时提出的以政府牵头组建政策性再担保机构的设想，与未来中国市场经济发展的趋势不符，容易导致新的政企不分和担保机构的道德风险，特别是很可能出现由国家信用承担各类担保机构的风险，最终将成为导致对金融体系和财政体系的严重冲击。

归纳起来本阶段筹备失败并导致全国再担保机构组建工作停顿3年的原因有5个：（1）没有市场需求；（2）政府主导和政企不分；（3）缺乏法律保护；（4）政府部门意见不一；（5）未能及时决策。

（四）民间组织的市场化股份制全国综合性再担保机构的正式筹建阶段（2003年6月起）。

根据有关部委和各类担保机构的意见以及国外同行的建议，课题组在有关部门的支持下，选择了由民间投资并按照“股份制组建、市场化运作、政策性支持”原则推动中国再担保制度建设的思路。在广泛征求有关部门、专家学者和各地担保机构意见的基础上，有关部委和全国性行业协会的支持下，中国知名的信用管理公司、担保公司和战略投资者等达成了合作意向并于2003年6月开始了中国信用再担保民间组织的市场化股份制全国综合性再担保机构的筹备。2003年9月20日，在中国工业经济联合会和中国诚信信用管理有限公司联合召开的“中国信用再担保制度”专家座谈会上，“中国信用再担保制度”课题组和中国信用再担保股份有限公司筹备组负责人陈洪隽汇报了课题研究情况，来自国家发改委、财政部、中国人民银行、中国银监会、建设部、国务院发展研究中心、全国人大财经委、中国社科院、中国工业经济联合会、中国企业联合会、中国银行业协会、中国金融学会、中国中小企业协会等单位的专家学者，对课题研究和筹备工作发表了意见，并形成了对中国信用再担保制度课题研究报告的评审意见。与会专家支持并建议加快中国信用再担保股份有限公司步伐，中国工业经济联合会领导建议将课题研究报告和筹备方案尽快上报国务院领导和有关部委，争取政府对民间投资组建市场化股份制全国性综合性信用再担保的政策支持与资金支持。、作为民间组织筹备的市场化股份制全国性综合性信用再担保机构，将来之所以能够成功的重要原因在于：（1）市场需求的产物；（2）得到政府各部门的支持；（3）获得各类担保机构和投资者的响应；（4）完全的市场化行为，没有法律禁止，但有法律保护；（5）有业内最敬业、最权威、最务实的一批骨干。所以，筹备工作起步顺利并有望获得成功。

（五）筹备的工作安排和进展情况。

1.工作安排：2003年12月31日前，争取在最短的时间内完成公司登记注册所需的一切法律文件和手续。按照业务发展大纲，率先启动两个再担保产品。具体安排见筹备方案。

2.工作进展情况：2003年6月～9月，与核心成员完成筹备方案，完成筹备办公室组建工作，与战略投资者达成参股意向，走访各地知名担保机构达成加盟意向，召开部委座谈会汇报筹备情况，修改商业计划书和募股说明书、课题研究报告和筹备方案等上报国务院和有关部委。

（六）筹备方案。

1.组建原则：股份制组建、市场化运作、政策性支持。

2.方案要点：联合组建、风险共担、综合服务、规范操作、利益共享、接受监管。

（1）以各地各类担保机构和战略投资者等作为主要股东，组成股份制和市场化的全国再担保机构；

（2）全国再担保机构不与各地担保机构进行同业竞争，以控制和分担各地担保机构经营风险方式，提升各地担保机构的担保能力（增强放大倍数、降低分担比例）；

（3）开展综合性的再担保服务，面向各地融资担保、中小企业担保、住房贷款担保等各类担保机构提供再担保服务；

（4）全国再担保机构以市场化再担保业务为主，并承接国家各类政策性再扭保资金托管业务；

（5）全国再担保机构的盈利由全体股东和加入再担保的各地担保机构共享；

（6）全国再担保机构在有关行业协会时指导下，开展各类再担保业务并接受有关主管部门的监督管理。

六、政策建议

1.建议由国务院特批民间投资设立的市场化股份制中国信用再担保股份有限公司，作为中国惟一的一家全国性再担保机构，在国家发改委、财政部、中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会、建设部等部委的领导下，进行包括扶持中小企业、帮助住房置业、推动资本市场等方面的再担保试点工作。

2.建议国家加快对信用担保产业的立法步伐，赋予市场化股份制全国性信用再担保机构必要的法律地位，切实发挥其运用市场机制和经济手段来规范各类担保机构经营行为，控制担保行业风险，完善全国担保体系的重要作用。

3.建议及时整顿和规范各级政府投资设立的各类政策性担保机构，解决政府部门直接操作担保业务和政策性担保机构追求商业性盈利目的问题，使其真正成为政府帮助中小企业和城镇低收入居民解决贷款难问题的政策工具。

4.建议按照公共财政政策的总体要求和《中小企业促进法》等具体法律要求，在中央财政预算中编列各类专项再担保资金（建议2004年中央预算编列10亿元通过市场化全国再担保机构，以再担保方式支持各地担保机构，发挥其在促进中小企业发展中重要作用），并借鉴美国等市场经济发达国家经验，采取市场化公开招标方式选择符合要求的市场化股份制全国性信用再担保机构进行具体操作，以切实避免政府政策执行机构亲自操作具体资金业务可能出现的道德风险以及腐败行为的发生，提高财政资金的使用效率和避免担保风险向中央财政的集中。

5.建议通过再担保方式将各地各类担保机构纳入国家金融监管范围，并借鉴美国等市场经济发达国家经验，支持市场化股份制全国性信用再担保机构以经济手段承担对全国各类担保机构的市场化监管职能。