银行业安全网政策论文

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银行业安全网是涉及多个团体职责和义务的合约网。为了网络各利益团体激励相容，网络的设计必须周密而精确，必须随着市场、法律、政府、伦理或者文化等方面的演进而不断变化。在安全网的结构中，资本管制要求作为一项国际行业管制标准，其潜在功能和作用也正在得到理论研究和监管实践的不断挖掘。审慎资本管制要求的理论内涵及潜在政策效应，审慎管制政策之间的理论关联及相互效应反馈应该成为银行安全网政策设计的关键。本文重点论述银行业安全网的框架结构和审慎管制的理念，以及在安全网结构中，资本管制要求政策与其他管制政策组合设计的必要性。

（一）银行业安全网及审慎管制理念

1.银行业安全网的构成

银行安全网是政府用以防止银行业因不利冲击所导致的传染性挤兑破坏的一组政策机制设计。它包括存款保险［隐性的和明确的］、审慎管制政策、最后贷款人政策以及资不抵债银行机构的处置等政策。这些政策设计的根本目的就是为了防止银行资本损失，和由于银行或银行业失败造成的普遍性脱媒（Disintermediation）。我们可以把银行业安全网视为一系列断路器，用以防止因个体银行的问题在整个银行体系的传染。安全网由五个断路器构成，这些断路器在银行业危机演进的各种不同状态下触发。

其一，执照功能（Chartingfunction）。执照功能就是银行业的市场准入管制。通过任职资格的准入管制，监管者可以甄别缺乏审慎经营理念、不胜任或不诚实的银行所有者及其管理者，防止这些不适宜从事金融行业的人员进入银行业，从源头防止了由于高级管理人员的过度风险偏好和不胜任导致的银行风险暴露。这是维护银行业安全的第一道防线。

其二，审慎监管。审慎监管是维护银行业安全的第二道防线。主要防止银行所有者和管理者从事导致银行资不抵债的过度风险操作。审慎监管主要包括以下内容：资本充足性管制、资产负债比例监管等。资本充足性管制已经在国际银行业达成一致，成为国际性的行业监管标准。其主要的功能是约束银行的杠率风险，保证银行有充足的资本缓冲，以应对非预期的损失。从银行业监管的发展历史看，资本充足管制主要有资本对存款的比率、资本对负债总量的比率、资本对总资产的比率、资本对风险权重资产的比率。此外监管者还应用风险权重资本要求、资产风险集中限制、资产投向限制等控制资产风险。监管者通过检查评价银行机构的内控制度和业务管理的操作程序，资产负债和损益的真实性以及资产损失储备等控制银行的经营风险。审慎监管是银行业安全网结构中至关重要的一环。在一定程度上，银行机构的经营失败意味着审慎监管的失败。审慎监管的职责就是要及时准确地诊断出银行机构的风险症结所在，防患于未然。

其三，风险处置。在审慎监管未能防止银行机构损失风险暴露的情况下，即在银行资本净值变为负值和造成存款人损失之前，监管当局要采取及时果断的处置措施。一般地，处置措施包括高级管理人员的更换、监管者接管、停业整顿、购并及清算。监管者必须在问题银行的权益枯竭之前，迅速采取中止的办法，防止损失进一步加大，才能有效地消除存款人的挤兑动机。

其四，存款保险。如果监管行动没有及时实施，银行已经资不抵债，在这种情况下，存款保险能够保护存款人的利益，并且消除了存款人挤兑银行的动机。存款保险可分为两种形式，即明确的存款保险和隐性的存款保险。明确的存款保险体系是一种公开的制度，明确规定从有资格银行机构征收保险费，如果银行机构破产，保险人将按照存款保险合约替被保险机构偿付存款人。隐性存款保险是一种没有明确的制度安排，只是政府对危机干预的一般性承诺，至于干预的程度、范围在事前没有明确的规定。这种隐性的存款保证之所以能够实施，主要取决于公众对政府的信心，即存款人相信在银行丧失偿付能力时，国家领导层具有政治动力救助银行和偿付存款人资金。事实上，即使在明确的存款保险制度下，也存在一定程度的隐性保险，比如“太大而不能倒”。这种隐性保险主要来自于对问题银行的处置宽容度。事实上，各国从社会稳定或者政治利益出发，已经把存款保险纳入政府的职责范畴。因此，无论政府如何设置存款保险的条文，但事后的保护程度和范围往往超出事前的承诺。

其五，最后贷款人。最后贷款人职能是中央银行的职能之一，它是用来向暂时存在流动性困难的银行提供流动性支持的一种货币政策工具。从世界各国的银行业危机看，最后贷款人政策工具有效地防止了银行业挤兑和恐慌的蔓延。虽然最后贷款人与存款保险政策都具有消除挤兑恐慌的功能，但他们在政策实施的时间顺序、应用对象以及政策的灵活性等方面存在明显区别。存款保险是一种明确的公开性制度，是一种以合约形式规定的事前机制。而最后贷款人政策是一种隐性的，可以相机抉择的事后机制。

2.安全网的目标

关于为什么要设立银行业安全网，经济学家们提出了基本一致的观点，即银行业作为一个特殊的行业，其高杠率和价值不透明性，使其容易遭受特殊风险，而且银行业的风险会造成巨大的社会成本。这个观点已经得到理论和实证分析的肯定。银行和其他企业一样，在经济社会中具有一定的社会价值功能，但银行又不同于普通一般企业。一方面，银行为整个社会提供信用资源，并且管理着整个社会的支付活动，因此，银行业部门发生的问题对其他行业部门具有较强的溢出效应（SpilloverEffect）。银行信用供给和支付体系的破坏将直接导致整个社会经济的瘫痪，其成本和代价是巨大的。另一方面，由于信息不对称性，银行业具有恐慌传染性特点，容易导致系统性挤兑。因此，在理论上，银行业的特殊性证明了银行业安全网的合理性和必要性。银行业安全网的主要目标有：

一是隔离银行风险的溢出效应。关于银行失败对经济部门的影响，特别是关于银行损失对非银行企业产生的潜在成本，已经有大量的理论研究和实证分析。经济学家们认为，银行间的信贷是不完全替代的，一个银行的失败会减少那些依赖其信贷供给的一般企业的价值。就是说银行与企业通过借贷关系产生的一些有价值的信息、银企关系以及市场相关信息，随着银行的退出市场，不仅银行的行业价值随即消失，与之相关的企业也失去了与该银行相关的价值。该银行要想获得其他银行的信用和贷款支持，除了必须履行各种严格的信用审查过程外，还必须经过一个相对漫长的相互了解和合作的过程，其成本是相当高的。

此外，银行资本损失又会导致信用收缩。Calomiris和Wilson（1998）提出了一个银行资本压缩模型，分析了20世纪30年代美国银行业资本压缩的情况。他们认为，在没有政府救助的情况下，存款人会要求银行把违约风险降到最低限度。银行通过限制资产风险和保持充足的资本缓冲来满足这个要求。当资本发生损失后，银行必须补充资本或者降低资产风险。因为补充资本的成本很高，银行一般采取收缩信贷供给的办法。为此，银行安全网通过一系列的管制和救助措施，把银行信用供给与对银行资本的不利冲击的效应隔离开，既避免了银行借贷下降的社会成本，又防止了外生性和内生性不利冲击的潜在效应。

二是防止银行系统性挤兑。银行高杠率资产负债的特点，无论是实际的经营风险暴露，还是存款人不适当的猜测，都可能引发对银行业的恐慌。银行作为代表性监督人，其主要的收益来源于信息成本的节约。这种信息优势的代价是存款人对银行资产组合风险的缺乏。因为银行资产组合风险和清偿能力是银行的私人信息，因此，不利的宏观经济冲击，或者个别银行的风险问题，很可能被认为是银行业潜在的普遍性问题的信号。由于这种信息的不对称性，容易造成公众丧失对银行业的信心，其后果就是传染性的挤兑。银行安全网通过把银行与挤兑风险的隔离，消除了存款人提前撤资的动机，不知情的存款人因存款保险而安心，他们相信在发生危机的情况下，他们也会从政府获得偿付。从而有效地限制了银行业部门内生性衰退，提高了银行体系的效率。

三是保护存款人利益。

3.安全网的设计理念

关于安全网设计问题，马戏团管理者设立保护网是最好的隐喻。马戏团管理者设立保护网有两个主要目的：直接的目的是保护杂技演员和观众，其间接的目的是能够让观众以一种积极主动的方式欣赏节目。安全网的主要功能就在于它能够鼓励演员审慎风险操作。一个国家的银行业安全网与马戏团安全网十分相似，至少具有四个共同点：第一，与杂技演员一样，银行机构从事的也是一种风险性的业务交易，任何一个致命的错误能很快使其失败或者结束其存在。银行业安全网不仅要保护特殊的存款人，而且要激励个体银行机构承担与经济效益业务相关的风险。第二，正像马戏团管理者所做的那样，管制者必须防止过度风险操作，必须权衡安全网所产生的收益及其成本。

我们可以把银行安全网视作一个合约互联网。他们是产生成本和收益的多维政策框架：①保护银行机构免受意外的无偿付力；②限制银行故意的过度风险操作；③防止和控制银行挤兑破坏；④监测和处理无偿付能力银行；⑤当无偿付力银行关闭后，处理损失。第三，银行业安全网的网线把监管者和银行风险承担者打结成一个互动增强的合约织网。织网上任何一点设计缺陷或故障都会危害网络的整体效力。因此，管制者必须充分衡量和管理网络的每一组成部分可能产生的风险操作激励及其社会成本。第四，即使设计完美的安全网也会发生意外失效。监管者必须经常研究修订和不断发展管制政策。总之，一个国家的银行安全网是涉及多个团体职责和义务的合约网，其最明显的特征是存款保险和最后贷款人信用工具。为了网络各利益团体激励相容，网络的设计必须周密而精确，必须随着市场、法律、政府、伦理或者文化等方面的变化不断演进。

（二）安全网结构中的资本要求管制

在安全网的结构中，资本管制要求作为一项国际行业管制标准，其潜在功能和作用也正在得到理论研究和监管实践的不断控制。审慎资本管制要求的理论内涵及潜在政策效应，审慎管制政策之间的理论关联及相互效应反馈应该成为银行安全网政策设计的关键。

1.审慎管制的核心：资本要求

从上面的讨论可知，在银行业安全网框架结构中，审慎监管是维护银行业安全的第二道防线。从银行业管制的角度看，银行业能否稳健运营，关键取决于审慎监管是不是到位，也是检验审慎监管有效性的砝码。一个银行从进入银行业开始到演变成问题银行，无论从管理上还是从风险选择上，其风险变化有一个积累和演变的过程。在这一过程中，如果审慎管制能够及时发现风险隐患，或者采取有效的管制机制遏制其过度风险选择行为，审慎监管就可以有效地切断风险的延续和不断恶化。

因此，银行业安全网是否有效，关键的环节就在第二道——审慎管制是否坚固。同时，只有审慎管制有效地维护了银行业的稳健安全运行，才证明了银行业安全网的有效性。同样，在审慎监管防线的监管政策组合中，资本要求管制又是管制政策组合的核心。正如我们在第二节分析的那样，资本要求在银行业审慎管制中的两个主要功能：一是在险资本效应抑制了银行机构的过度风险选择行为；二是吸收意外损失。因此，资本充足性可以用来衡量一个银行机构经营是否稳健和风险选择行为的一个指示器。从这个意义上说，审慎资本管制不仅是审慎管制政策组合中的核心，而且也是银行业安全网框架结构中重要的管制政策工具。

2.安全网政策的负反馈效应与资本要求

在安全网五个断路器结构中，一旦审慎监管防线被突破，管制者就必须进行风险处置，直至启动存款保险和最后贷款人支持。从这个顺序层次概念看，审慎监管和资本要求管制是一种事前管制机制，而风险处置、存款保险及最后贷款人政策是一种事后管制机制。事前的审慎监管和资本要求管制是预防性管制机制，其目的是切断银行机构利用安全网的通道，节约安全网成本。因此事前管制机制对事后管制机制具有正溢出效应。而事后的管制政策对事前管制政策又具有负反馈效应。当一个银行机构失败后，如果政府出于社会的或者政治的利益，采取了较为宽容的态度实行救助，允许资不抵债银行机构继续运营，那么，这种事后的管制宽容就会对银行业市场产生不当的效应反馈，银行机构就会充分利用私人信息优势，采取各种可能的办法对付监管者，失去了规避风险的主动性，比如持有不实或不足的资本水平。因为他们清楚，监管者要关闭资不抵债银行机构的管制规定是一种不可信的威胁。因此，安全网政策的协调组合和前后呼应成为审慎银行监管不可忽视的问题。

对于一个失败的银行，管制者可以选择关闭政策，也可以选择救助政策。中央银行同样也可以要求银行以外部股形式持有最小资本水平。中央银行在选择最优管制方案时，既要考虑管制政策对银行所有者风险操作激励的效应，还要考虑关闭银行所产生的损失效应。一方面，对银行实行救助政策会诱使过度风险操作形式的道德风险行为；另一方面，增加了银行所有者的持续盈利的专营权价值，因而诱发风险规避激励。在银行资本结构中，外部股的存在为银行与失败之间提供了一个缓冲隔离。然而，外部股的发行又会导致银行所有者股权收益减损成本。在没有最小资本要求情况下，银行资本的私人最适水平，就是说银行外部股发行数量随管制宽容下降。从管制的角度看，银行资本和管制宽容应该是：一个较高水平的宽容度会诱使更大的道德风险，同时可以用较高的最小资本要求来抵消。这个关系表明，应该把资本管制要求政策和关闭政策进行组合设计。

（三）对我国银行业安全网设计的基本启示

1.中国银行业的风险问题分析

除了财务风险外，中国银行业的治理风险和道德风险事实上非常突出。首先，中国银行业与政府的关系一直存在紧密的关系。在过去，中国银行业一直由政府经营。直到今天，政府的干预似乎始终没有消除，没有经历过严格的管理和监管。突出地表现在以下几个方面：银行设立分支机构主要按照行政区划设置，银行的分支机构与行政网络紧密地结合在一起。中央银行与银行机构不能按照经济原则决定资产的分配。这种银行业体制不仅损害了银行机构的资产质量和盈利性，而且导致了严重的道德风险，直到今天，这种道德风险惯性仍然没有消失。心管中央政府采取了一系列措施，如设立跨区中央银行，这种惯性引致的道德风险仍然存在。

此外，四大国有商业银行由政府管理，城市商业银行由所在地政府控股管理，农村信用社几乎没有真正的资本金。事实上，除了12家股份制商业银行外，这些银行机构都面临着所有权缺位问题。“国有”意味着每一个公民都拥有银行的股份，反过来，每一个公民都应该承担所有者的责任。实际上，这又意味着真正的所有者并不存在，人人享有所有权，但人人没有监督的激励。银行实际上完全由政府委派的管理者控制，内部人控制问题相当严重。因此，银行所有者的国家和银行的债权人——存款人，都不清楚银行的真实风险状况。

监管仍然没有步入国际银行业规范的银行业监管。尽管中央银行从1995年开始了由对银行业的行政管理逐步向与国际银行业监管接轨的方向的转变。其原因为：第一，尽管人民银行法和商业银行法在1995年就颁布了，但面对行政体制的惯性影响，实际监管操作始终也没有真正依法实施。第二，因为监管者和被监管者都代表国家和人民的利益，中央银行始终不能平衡这种权力。第三，因为大部分银行机构存在资本金不足、资产质量差等问题，很难按照国际银行业统一标准实施监管。

道德风险问题。虽然中国没有实行明确的存款保险制度，但由于政治体制和经济体制的原因，中国对存款的隐性保险承诺事实上与明确的存款保险制度没有本质上的区别。对存款人而言，不管是国有银行还是股份制银行，以及其他存款机构，在存款人看来，都是国家的化身，在某种意义上，代表着党和国家的声誉。他们相信不管发生什么事，国家会全额偿付他们的存款。因此在中国银行业信息不对称性较为严重的情况下，他们既无能力也无动力去关心银行的经营状况。对银行而言，由于不良资产是政府干预形成的，信贷资产的配置也是政府决策的，因此，作为经营者的银行，没有动力去选择和监控贷款人。此外，中国的会计和审计制度尚未按照国际惯例建立健全，这些都为银行内部人控制创造了空间。在这种资金软预算体制下，绝大多数贷款企业的管理水平和经营业绩普遍较差。对借款人，尽管中国颁布了中央银行法、商业银行法，整个社会的信用文化尚未建立起来。企业从银行借款似乎从来不考虑成本和充分权衡投资风险和收益。总之，银行业道德风险是整个银行业的普遍性风险。

2.政府是稳定的源泉

非常奇怪的是，在不良贷款比率如此之高、潜在风险如此严重的情况下，中国银行业仍然运行平稳。存款人不仅没有挤兑银行的动机，反而源源不断地把存款存入银行。根据最新的统计，银行业存款总额超过了8万亿人民币，而且每年以15%的速率递增。更为惊奇的是，在亚洲金融危机期间，中国银行业并未受到传染。中国的经济也以8%的增长率平稳发展。针对这种情况，有许多学者发表了不同的看法，但他们大多是从政府、银行和企业之间债务关系的角度进行分析的。樊纲（2002）认为，银行不良资产是国有银行贷给国有企业的一种债务，这些贷款绝大多数是政府为了维持国有企业的正常运行，干预银行发放而形成的。因此，在一定意义上，这些债务相当于一种政府补贴，因而可以视为是一种准国债。按照这种观点，中国全部国债将等于银行不良资产加上国债。这样国债占GDP的比率达到46%.但这个比率相对低于欧洲联盟的标准。这就是这个银行业在背负这么高的不良资产，却没有发生金融危机的真正原因。在经济原因的背后，实际上还有一个重要的因素被忽略，这就是政治因素，人们也许有意回避或无意忽略了这个重要的解释。

不论是明确的存款保险还是隐性的存款保险，都有效地消除了银行挤兑劣均衡。这个结论的隐含意义就是，政府是稳定的源泉（YahLongguang，2002）。从美国银行业的历史看，自从1934年实行明确的存款保险制度以来，银行挤兑奇迹般地消失了。中国虽然没有实行明确的存款保险制度，但中国的制度决定了中国从建国以来就对存款提供了隐性的存款保险制度。保护存款人利益已经成为社会公众可信的承诺。

特别是最近几年来，金融机构风险逐步暴露，一些金融机构由于经营管理不善，非法经营发生倒闭。1998年，三个信托投资公司倒闭。最近还有一些资不抵债的城市信用社被关闭。这些金融机构的存款都由当地政府向中央银行贷款进行了兑付。对倒闭金融机构存款的足额兑付，充分证明了政府保护存款人利益的隐性承诺的时间一致性。同时向社会公众传递了一个信号：政府对存款人利益的保护是可信的承诺。因此，对中国银行业的稳定性而言，政府是维护公众信心的源泉。这又意味着政治和社会稳定对中国银行业和整个经济稳定的重要性。但这样的稳定源对中国银行业稳定性的潜在负效应也是非常大的，政府的可信承诺将诱使更为严重的道德风险问题。因此，对中国银行业安全网的建立和完善，必须从充分权衡现有安全网框架的收益与成本，从维护银行业稳定和促进银行业市场发育的角度，加快银行业安全网结构的研究和设计。要充分认识安全网各项管制政策供给对银行业市场微观运行行为的潜在效应，以及各项管制政策之间的相互关联和相互反馈效应，把银行业安全网的潜在成本降到最低。