浅析中国银行业改革绩效

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一、问题的提出

对于发展中国家金融发展的研究，主要经历了两个阶段：一是二战后至80年代初期，罗纳德·麦金农、爱德华·肖、约翰·格利和雷蒙德·戈德史密斯等从发展中国家经济的“欠发达”出发，认为凯恩斯主义主张的政府财政赤字政策实际上是在浅化和抑制发展中国家的金融活动，并不适合发展中国家的金融发展，因此主张发展中国家应该金融深化。二是90年代初期以麦金农和马克威尔·弗莱为代表的一些经济学家在总结发展中国家金融改革的实践基础上所提出的金融自由化次序理论。认为，发展中国家金融深化的方法即金融自由化是有先后顺序的，如果金融自由化按照一定的次序进行，就能保证发展中国家经济发展的稳健性。金融自由化理论是因为金融抑制限制了竞争而导致金融的低效率，金融自由化先后次序理论说明金融深化是以发挥市场作用的一个有序过程。进一步地说，发展中国家的欠发达性和金融主体的脆弱性必须以管制为基础，如何体现管制基础上的适度竞争，充分获得经济效率，是金融发展的关键。在监控每个机构运作方面，存在着有关管制体系和市场力量作用这两个主要问题

中国金融改革和转轨指的是将金融压制、限制性竞争以及资源直接配置的体制，转变为稳定、结构良好的以市场竞争为基础的运作体制。因此，一方面要进行金融自由化与金融深化；另一方面要进行金融微观主体的构造，克服原国有主体的低效和脆弱性，加强金融管制。这两个方面的集合或者说金融自由化次序的基础就是实现管制与竞争的均衡。易纲、赵先信（2001）认为，改革开放以来，中国银行业有过两次大规模的竞争。第一次竞争发生在1984年至1997年间，以机构扩张为主要竞争手段，依托的是行政层级；第二次竞争发生在1997年之后，以金融工具为主要创新阶段，主要是对西方现代银行已经发明的金融产品的模仿。认为中国银行业必须过渡到以投资收益为目的，以制度创新为依托的竞争阶段，实现多元化的股权结构，以明晰产权为基础的现代公司治理结构和激励制度。混业经营是西方国家放松管制后80年代以来的新趋势，中国加入WTO，面对世界范围内的竞争和经济发展的需要。显然，需要回答三个问题，一是银行是以专业的形式存在还是以混合型形式存在？那一个更好？即是否具备混业经营的条件？二是金融业改革的次序问题；三是混合型金融中介是否会对金融体系稳健和安全造成威胁，即管制重建的问题。从美国经营模式的演变看，21世纪模式是新的自由主义哲理为基础，尊重和鼓励竞争。政策重点是消除竞争壁垒、防止风险扩散、实施有针对性的监管。有两个特点：一是强调竞争与创新；二是控制风险扩散。（徐诺金，2001）

本文通过对放松管制下商业银行在规模经济、范围经济、SCP和金融市场化程度等方面进行了分析，认为，规模不经济和金融市场化程度低，以及垄断程度高，说明竞争的不充分要求分业经营；而表现出来的范围经济对混业经营产生需求；在上述基础上决定了我国金融业改革的次序。本文安排如下：第二部分对我国商业银行业的效率现状进行了分析，这是影响金融业实行混业与分业的条件。第三部分分析中国金融深化的次序；第四部分是结语，并给出管制重建的建议。

二、中国银行业放松管制的绩效分析

我们将从银行自身、银行业和宏观经济中金融市场化程度三个方面对中国银行业的金融深化绩效进行分析。

1.从银行本身角度，国有商业银行的规模经济与范围经济分析。

（1）规模经济。徐传谌、郑贵廷、齐树天（2002）在超越对数成本函数的基础上按照“中介法”（Ashton，1998）建立成本模型。回归分析的结果表明，在不考虑不良贷款的情况下，中国商业银行存在较弱的规模经济，绝大多数银行的E值小于1；但是，引入不良贷款与放款的情况，四大国有商业银行普遍呈现出规模不经济性。张健华（2003）对1997-2001年“14家商业银行和37城市商业银行，采用非参数的DEA（数据包络分析方法）分析得出，四大国有商业银行处于规模报酬递减区间。同时分析表明银行业存在较大的X－无效率。

（2）范围经济。杜莉、王锋（2002）利用超越对数成本函数（Translogcostfunction）分析表明，在国有银行中，均出现了较为明显的范围经济，并且范围经济性呈逐年递增的趋势。而且，范围经济系数与银行资产规模呈正相关关系，即规模较大的银行具有较强的范围经济性或较弱的范围不经济性。四大国有银行的范围经济性明显高于新兴的股份制商业银行。赵一婷（2000）分析了我国国有商业银行范围经济的现状，指出，分业经营使国有商业银行业务范围过窄，是造成我国国有商业银行范围不经济的原因。

2.从产业的角度，银行SCP分析。于良春、鞠源（1999）运用哈佛学派的SCP（结构—行为—绩效）范式对中国银行业的行业结构分析进行统计分析，所得出的基本结论是，中国银行业存在高度集中和国有银行垄断低效率问题。刘伟、黄桂田（2002）对运用SCP框架及其从行业结构的角度揭示中国银行业主要问题的思路及政策含义提出了批评，认为，国际上各个银行在努力追求规模经济和范围经济效应的背景下，中国银行业保持一定程度的集中率是符合国际银行业发展趋势的。中国银行业的主要问题是国有银行产权结构单一，而不是行业集中的问题。但是，不容置疑的是，中国商业银行市场结构正在经历一种从高度垄断到竞争程度不断增强的变化过程，但到目前为止，该市场垄断程度仍然较高（叶欣、郭建伟、冯宗宪，2001）。具有政府控制与卡特尔式的垄断市场，无论服务的产品与服务的质量，银行业的高成本都说明绩效不佳。

3.从宏观经济进程角度，金融业的市场化程度分析。金融市场化采用两项指标来衡量各地金融市场上竞争程度（樊纲、王小鲁等，2003），一是金融业的市场竞争。使用非国有金融机构吸收存款占全部金融机构吸收存款的比重来反映这一状况。二是信贷资金分配的市场化。目前非国有经济在我国经济中已经占了大半壁江山，但非国有企业得到的贷款还只占金融机构贷款总额的一个相当小的部分。因此，我们采用较易取得的金融机构短期贷款中向非国有部门贷款（包括农业贷款、乡镇企业贷款、私营企业贷款、外资企业贷款）的比例来近似反映信贷资金分配的市场化程度。分析表明我国金融市场的发育程度较低，金融业的全面市场竞争尚未形成。中国银行业的改革不仅没能发展成真正意义上的商业化的国有银行部门，而且没有产生强有力的、能够与国有银行竞争的非国有银行部门。（赵志君等，2002）中国金融机构大约有25%的不良贷款，如果把无法回收的贷款从总贷款中剔除，则调整后的贷款—存款比率从1987年的102%下降到2001年的63%，远低于人民银行要求（75%）。该比率显示金融机构对金融资源利用的无效率非常严重（赵志君等，2002）。另外过多的不良贷款、产权不清、管理体制不完善、管理行为不规范等问题没有解决。（赵志君，2002）

总之，中国金融业中，四大国有商业银行存在规模不经济现象。同时，在银行业中存在范围经济和范围不经济共存现象，而范围经济与资产规模成正相关性。中国银行业存在较强的垄断现象；且经营绩效也支持这一点。RafaelLaPorta，FlorencioLopez-De-SilanesandAndreiShleifer（2002），通过对世界范围内许多国家的金融体系中的政府所有制银行，从1960-1995年的发展分析，发现在金融体系不健全的国家中，政府所有制银行更为优越。其经验表明，政府所有制中银行是制度与金融体系不健全的产物。

三、中国金融市场的竞争导向：管制的次序分析

从规模来说，四大国有商业银行存在规模不经济，SCP范式分析也说明了银行业较高的垄断程度和经营绩效有较大的改善空间，金融市场化程度比较低。这些都说明要进行放松管制。同时范围经济分析说明混业经营对资源配置是一种帕累托改进。这是中国金融改革次序的基础。

（一）建立以竞争为基础的管制。

中国金融业竞争的不完全性，与由于竞争的压力产生的混业经营的生成基础不同。放松管制、证券化、全球化以及金融创新对金融市场和机构的影响太快了，增大了金融体系及单个机构的集合风险。政府作为风险吸收者（如风险社会化）以及司法当局在合同方面的作用，是很重要的结构转变。另外就是汇率和国际资产价格的剧烈波动以及相伴随的资本跨国界的大规模的转移。这些，都会使混业经营的风险加剧。因此，要进行金融微观主体的构造，克服原国有主体的低效和脆弱性。主要从以下几个方面逐步展开：

首先，国有银行的产权改革。管制的实际方案主要有管制机构和公有企业（Viscusietc，2000）。国有银行就是对银行业管制的一种实践。由于明显的委托问题。加上银行业强烈的外部性，如特大银行难以破产，使得国有银行缺乏市场约束，从而不能达到资源配置的最优效率。国有银行的股份制改造是提升其竞争力的重要途径，这包括国有金融机构的股份化与民营化。或许更重要的是，增强国有银行的外部竞争，从而提供激励管制是我国国有银行业提升绩效的先行改革次序。

其次，适度竞争下民营银行的发展。金融深化就是要在金融自由化前提下形成市场竞争，提升金融资源配置效率。民营银行的生成应是金融深化的重要举措。关于民营银行的生成，樊纲（2002）认为，通过在国有商业银行逐步退出的地区大力发展民间金融，组建地方中小银行，将有望解决金融业资源配置效率低下的问题。钱小安（2003）认为，金融民营化主要有两种形式，一是成立新的民营金融机构；二是对已有的金融机构进行民营化改造。实行金融民营化，就是要吸收民营资本参与金融重组，从公平、竞争、效益的原则出发，采取适当方式，引导民间资金流动，实现民间金融的合法化和规范化发展。凡是鼓励和允许外商投资进入的金融领域，均应鼓励和允许民间资本投资进入。（1）在现有银行的基础上，把中小银行商业化，把它们改造成民营银行。尤其是要鼓励有条件的城市信用社、农村信用社、城市商业银行在明晰产权的基础上，改组为民营金融机构，实现城市商业银行由国家控股转变为由民营资本控股的金融企业，重建金融体系，（2）在商业银行法的框架下，允许民间资本组建区域性的中小商业银行。同时要加大试点力度和对试点总结。浙江台州商业银行以私人控股的形式组建即是重要尝试，常熟、张家港、江阴相继成立股份制农村商业银行，而且三家农村商业银行全都是由当地民营企业、信用社社员和职工入股，没有政府股份。对于这些新建军民营银行，应在鼓励的基础上进行规范发展。（3）对于四大国有银行，可以在不动内核的基础上，进行“外科手术”式的民营化发展。即对四大国有商业银行缺乏效率的分支机构，进行区域式的业务退出，引进民营银行参与。或者对于不良资产进行资产剥离。资产剥离的形式多种多样：将子公司出售给其他公司、分拆、股权分离、管理者杠杆收购。通过并购或增资扩股改进资源配置的效率。

再次，注重金融结构的发展。包括股市的规范发展，债券市场的发展，尤其是企业债券市场等。“好的”金融系统应具备有效的法律体系、良好的会计标准、透明的金融制度、有效的资本市场和规范的公司治理。（FranklinAllen，DouglasGale，2002）

最后，在现有制度框架下加强跨业合作，探索金融业混业经营。寻求银证、银保合作的途径，探索混业经营。我国金融业已经开始在不违背现行法规的基础上，寻求银证、银保合作的途径，探索混业经营。一些银行先后与证券公司联手推出了“一卡通”等存取款和证券投资业务、股票质押贷款等带有明显银证业务交叉性质的业务；保险公司除了为银行提供信贷保险、按揭贷款，还与银行共同开发了银保合作的银行产品和保险产品。逐步构造范围经济特征明显的全能银行。混业经营是很多大型银行的战略选择。但混业经营是一把“双刃剑”，一方面，混业经营可以分散经营风险，获得范围经济优势；但另一方面如果一家银行的每一项业务都达不到有效的经济规模，缺乏竞争优势，或者银行实行无关联的多元化经营，进入不太熟悉的领域，反而会加大风险。因此，混业经营必须建立在专业化经营的基础上。不同类型的金融机构具有不同的资源优势和业务优势，即使同为国有银行或股份制银行，其资源优势特征、管理水平也不尽相同。因而，中国金融业的发展进程中，没有一种“最优”的模式。规模较小，资源有限的金融机构，可以重点发展某一方面或某一地区的业务，在国内同行中成为该方面业务的佼佼者，没有必要进行混业经营；而规模较大、资源充足、管理水平较高或者拥有很强的职员培训能力的金融机构，就应该在单一业务专业化的基础上，开展混业经营，逐步构建全能银行，发挥范围经济优势。

（二）放松管制与管制重建。

金融机构的适度竞争问题只能由市场或以市场为前提来选择和决定。这既包括国有商业银行的产权改革，也包含民营银行、股份制银行，甚至外资银行的生存与发展。当前放松管制与管制重建尤其应注重以下几个方面：

1.民营银行的生存空间只能由市场竞争来选择和决定。但并不意味政府不进行扶持。按照现代公司法和商业银行法组建的法人组织，必须具备规范的市场准入和完善的退出机制，并接受严格的外部监管。民营银行在定位上是为中小企业服务。追求规模经济效益与保持自由竞争活力之间，发挥民营银行灵活有力的经营态势。（1）建立专门的市场准入和退出法规。民营金融机构市场准入方面，要根据不同种类金融机构特点和金融集团化发展现实，制定适当的市场准入规则和有效的市场退出机制。目前尚未制定统一的民营金融机构市场准入规则，政策环境有待改进。合理制定民营金融准入规则，发展民营银行，促进金融同业竞争，提高金融效率。同时，要有有效的退出机制，防止银行太多也无法退出，造成银行过度。（2）建立存款保险制度。由于民营银行的特殊性，为了保护广大存款人的利益及风险防范，需要存款保险制度以支持民营银行的发展。

2.银行监管内容的加强与透明化。导致银行体系不稳定的因素主要有两个方面：一是宏观经济环境不稳定；二是银行自身管理以及银行经营的结构性环境的弱点。因此，健全金融体系必须加强对民营银行的监管，主要是提高管理者的能力和品格；提高民营银行业的透明度。包括现实地评估银行资产、公开披露、审慎报告等；通过监管控制风险，包括审慎管理和审慎监督。

3.金融基础设施建设。包括利率市场化问题、国际资金的监管。同时在银监、保监和证监的基础上，统一协调管理。

4.金融经济管制内容的完善。从管制途径看，管制过程及内容的完善，主要包括四个方面：一是对金融领域，为了实现配置效率和生产效率的统一，仍需对金融企业的进入、价格以及服务质量等方面进行干预。但为了尽可能地避免管制失效的出现。应引入激励性管制。如区域间标尺竞争等激励性管制使竞争受到了利润刺激或竞争性刺激，对于促进银行削减成本、提高生产效率以及资源配置效率具有积极意义；二是对金融领域从垄断向竞争过渡过程中实现以保护有效竞争为目的的管制。对于过渡时期，在放松管制后虽有新的银行进入，但原有支配性主导银行对于新进入的竞争性周边企业而言，有压倒性的先动优势（包括产品差异优势、成本优势、信息优势和策略优势），实施策略性行为，所以政府在开始应实施具有过渡性质的不对称管制，而当市场开始形成真正有效竞争的局面时，则要把不对称性管制改为中性的干预政策；三是在适度竞争实现后健全反垄断管制。反垄断管制是在较发达的市场竞争体制下主要是针对可竞争市场里的垄断行为（而为垄断结构）。就现阶段中国而言，主要的管制是对银行的直接管制和具有过渡性质的不对称管制。新的反垄断实践认为，垄断结构本身并不说明问题，只有出现滥用集中优势的垄断行为，才应运用反垄断法。目前在西方反垄断的实践中，运用推理性原则（aruleofreasoning，要求对被质询的行为造成的影响进行调查）而非本质原则（或以在不考虑某些行为造成的影响的情况下禁止这些行为）正在成为一种趋势；同时，注重行为效果而非行为人的意图，也是一个重要的政策发展；四是在推行上述金融经济管制的同时，完善社会性管制。社会性管制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、环境保护和防止灾害为目的，通过对物品和服务的质量及伴随它们的提供而产生的各种活动制定一定的标准，并从根本上限制特定行为的管制。从本质上说，社会性管制主要是为了应对经济活动中存在的外部性（特别是外部不经济）、非价值性物品、信息不完全以及提供某些公共产品而设置的，以增进社会福利为目的。