银行行政赔偿问题及策略

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人民银行行政赔偿是指人民银行及其工作人员在对金融机构等组织或个人行使监督管理职权过程中，由于执法行为违法而侵犯金融机构等组织或个人的合法权益并造成损害的，由人民银行代表国家对受害者予以赔偿的一项行政法律制度。

一、人民银行行政赔偿的成因

(一)行政赔偿立法滞后

《中国人民银行法》明确规定了人民银行的法律地位、总行及其分支机构的管理职能。《宪法》规定了人民银行为国务院组成部门．从法律的角度上界定了行政单位属性。但未对其分支机构的法律属性有一个明确的说法．并没有明确的界定为行政单位或者事业单位。同时，由于人民银行法律地位使然，加之对法律研究、立法工作的重视程度不够。目前缺相应的人民银行行政赔偿实施细则、行政赔偿程序实施细则、行政赔偿的具体操作规程等配套制度，来推动人民银行行政赔偿的有效实施和积极推进。

(二)积极事项导致的人民银行行政赔偿

1．行政主体不合法。行政主体是行政处罚合理有效实施的关键．也是人民银行行政赔偿得以有效贯彻落实的前提。不同的行政主体拥有不同的行政权力和责任．行政主体无处罚权而行使处罚，或超越处罚权行使处罚就会导致行政赔偿的产生。如人民银行县支行在反洗钱方面不具有处罚职能，如果县支行对金融机构反洗钱行为进行了处罚，就会因为行政主体的不合法导致人民银行的行政赔偿。

2．行政处罚违反法定程序。《中国人民银行执法检查程序规定》第十四条规定：检查组实施执法检查时．检查人员应当向被检查人出示《中国人民银行执法证》和《执法检查通知书》。实践中，执法职能部门在对金融机构、企业检查时，由于和被检查人单位比较熟等原因不向被检查单位出示执法证证件，导致行政执法程序的不合理和执法行为违法。《行政处罚法》第四十二条规定：行政机关作出停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人由要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。执法实践中，执法职能部门和法律事务部门往往认为被处罚人基于行政主体的管理权。不会也不敢提出异议等因素，忽略了听证环节不按规定举行听证会，导致因程序违法造成人民银行行政赔偿。

3．行政处罚数额不适。《商业银行法》、(政处罚法》规定了对金融机构违法违规行为的各种处罚种类和金额。现实中，部分人民银行分支机构对金融机构处罚种类不当或不按法定数额过高或过低处罚．违反了法律对处罚金额的规定，会产生被处罚单位提起行政复议或行政诉讼。如对商业银行存款准备金的罚款，最低处罚金额为2O万元，处罚过低不符合法律规定；按标准处罚直接牵涉到商业银行的生存和发展。严格按照《商业银行法》的规定，对被检查单位实施行政处罚，难免会产生行政复议或行政诉讼，一旦程序和罚款数额上存在问题．就会导致行政赔偿

(三)消极事项导致的人民银行行政赔偿

1．行政许可不作为。外汇管理部门在对进出口企业、外商投资企业的行政许可申请．其他执法职能部门对符合法定条件的行政许可申请，作出不予受理或不在法定时间受理，违法实施行政许可等违法行为、不依法举行举行听证的，给行政相对人的合法权益造成损害的，会导致相应行政赔偿，依照国家赔偿法的规定给予赔偿。

2．政务信息公开不作为。基于社会公众与各级人民银行信息的不对称，人民银行政务信息必须公开、透明。实践中．人民银行各分支机构往往基于定密工作不准的原凶，不及时公开政务信息或者公开的方式不正确，侵犯了社会公众的知情权．给社会公众合法权益受到损害。一方面是公众得不到应该得到的政务信息而要求赔偿，另一方面是信息公开方式不当，公开涉及同家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息侵犯了公众的隐私，会导致人民银行行政赔偿的产生。

(四)执法意识淡薄、执法队伍薄弱

由于人民银行行政法律性质不明确，同时随着银监会、证监会、保监会的分立和设立．人民银行的执法职能逐步弱化。执法队伍薄弱，部分执法人员认识不到位，认为人民银行只是从宏观上去指导金融机构。同时执法人员经常忙于金融业务．无暇顾及法律知识的深入学习和深层次的研究。由于法律知识的抽象性．部分执法人员只是掌握简单的法律，对具体的执法操作以及深层次的法律理论难以掌握和理解。

二、完善人民银行行政赔偿的对策

(一)修订完善法律法规

要明确界定人民银行的法律地位。响应《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》(2008)的要求．加强对事业单位的改革，根据人民银行分支行具有行政处罚权的职能，赋予明确的行政机构法律地位、执法职能和执法依据。进一步明确人民银行行政赔偿原则采取以抚慰性赔偿标准为主，补偿性标准为辅的行政赔偿制度，阻碍着依法行政的深入推进。合理界定人民银行行政赔偿权限。正确区分行政赔偿和行政机关法人的赔偿责任的权限，保证人民银行行政赔偿的严肃性和公正性。行政机关法人赔偿责任是指行政机关法人在进行民事活动中，因过错侵害公民、法人和其他组织的合法权益造成损害时。所应当承担的民事赔偿责任。应该从产生的原因、归责原则、责任性质、赔偿范围、赔偿义务主体方面对二者进行细化和区分，合理界定行政赔偿权限。

(二)完善人民银行行政赔偿程序

目前人民银行行政赔偿程序过于繁琐，不利于节约执法资源，也不利于保护受害人的权利和权益，直接影响着行政赔偿效力的严肃性和公正性，行政赔偿程序规定亟待完善。《国家赔偿法》第十条、第十四条规定了赔偿义务机关和法院受理行政赔偿的时间，但时间跨度较长，不利于行政相对人权益的保障。第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人对自己提出的主张，应当提供证据，由于时间的长久有些证据难以保存，不利于受害人权益的救济和保障。

(三)完善人民银行行政赔偿监督机制

建立健全人民银行行政赔偿监督委员会，加强内部监督．同时接受法律事务所等中介机构的社会监督，确保权力阳光运行。开展经常性的行政赔偿监督检查，扩展检查监督范围，加强事前监督和事中监督．加大对依法行政执法责任制和有效性的评议考核力度。加强相关法律法规和制度的学习，注重检查实效。避免流于形式，提高对人民银行行政赔偿的检查监督效果。自觉接受同级人大、政协及公众监督，建立舆论引导机制，加强对各级人民银行行政赔偿委员会的监督制约机制。

(四)加强执法检查队伍建设

要加强执法人员培训。要加强依法行政和执法检查的培训，采取培训、案例分析会等形式，定期对执法人员开展法制教育．提高执法人员的依法行政意识．让执法人员拥有执法权，会用执法权，用好执法权确保行政执法的公正性、严肃性。强化人才意识．做到人尽其才，让有法律知识、能力和素养的人员分配到运用法律比较多的部门，配置到法律事务比较重要的岗位上去。加大对业务骨干执法意识和法律责任意识的培养和提升，鼓励法律人员深入理解和掌握金融知识，培养懂业务精法律的复合型执法人才，建设素质高能力强的执法队伍。