银行业市场化革新过程以及特征

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中国银行业三十年的改革，是一条沿着市场化路线不断探索并取得了重大的成就的道路。随着逐步践行加入WTO的承诺，中国银行业面临严峻的挑战。论文百事通要想使中国立足于世界经济金融不败之林，就必须继续深化中国银行体制与运行机制改革，尽快解决银行业发展中存在的问题和障碍，迅速提高银行业的竞争能力。这需要借鉴国际经验，取长补短，更需要反思中国银行业市场化改革的历程。从而为充分发挥银行体系在社会经济发展中的积极作用提供参考和启示。

一、中国银行业市场化改革的初始起点及改革的酝酿：二元银行制度取代“大一统”银行体制(1978--1984年)

中国银行业市场化改革是在计划经济体制的基础上展开的，是对原有的“大一统”银行体制的扬弃。1979年10月邓小平同志对传统银行制度的问题和改革的方向进行了精辟的阐述，提出“要把银行作为发展经济、革新技术的杠杆，要把银行办成真正的银行”。在此认识的推动下，重新审视银行在社会经济发展中的作用，强调银行是经营货币资金的特殊企业，可以广泛积聚社会闲散资金，并按照国家政策和市场需要分配这些资金。

在对传统银行制度认识突破的同时，银行业单一狭隘的业务制度开始扩展。首先是扩大银行信用活动范围，逐步突破传统体制下银行信贷资金被严格地限定在企业流动资金分配领域的束缚；其次是改革国营企业流动资金管理体制，银行经营国营企业的流动资金；然后，1979年以后中国的商业信用、国家信用、消费信用等信用形式逐步恢复和发展，开办各种新的业务品种，丰富了银行的资产负债结构，推动了银行业务的多样化。

在中国银行业务悄然突破和扩展的同时，传统的金融体系也开始改革和重建，改革的思路是按照市场化取向的要求，借鉴国际做法，破除原有的单一银行体系，建立“二元银行制度”。这是中国金融理论和实践摆脱计划经济体制羁绊的关键一步，标志寡占型金融组织体系开始发育，竞争因素开始被引入，从理论和实践上为中国银行业改革的深化提供了新的平台，并由此走上市场化的发展轨道。因此，二元制银行制度的建立具有里程碑的意义。

“二元银行制度”的建立较原有的“大一统”银行体制是银行组织结构的创新。但运行机制基本上是旧机制起支配作用。从中央银行制度来讲，首先，中央银行体系是按照行政区划设立分支机构。这种设置模式为地方政府干预银行工作提供了方便。其次，央行与财政部的职能模糊不清，央行实际上是财政部的直接融资来源，影响中央银行的独立性。最后，中国人民银行既是管制主体，也是银行服务的经营主体，不具备运用市场化手段调控宏观经济的地位。从专业银行制度来讲，首先，恢复四大专业银行基本上是在国家政策分工所限定的地域和行业范围内发挥自己的功能，使得银行体系的市场竞争结构仍旧处于高度垄断的状态；其次，国有专业银行担负着大量的政策性金融业务，专业银行内部难以形成经营的风险意识，中央银行难以通过市场对之进行宏观调控；再次，专业银行接管人民银行的商业银行业务后，在预算软约束的条件下，网点铺设过快，成本激增；最后，专业银行继承了中国人民银行纵向组织模式，这种组织模式不是按照经济、集约、效率的原则进行组织架构安排的，保持极强的行政耦合性。随着宏观经济体制和运行模式市场化改革的不断推进，专业银行的纵向组织模式已显出不适应市场竞争的低效率。经济体制改革的深入对金融体制提出了进一步改革的要求。

二、中国银行业市场化改革的逐步启动：机制转换(1985--1988年)

1984年10月中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》明确指出“在价格改革的同时，还要进一步完善税收制度，改革财政体制和金融体制。”在此基础上，中国银行体系改革全面展开，改革的重点在两个方面：一是要进一步完善中央银行宏观职能，逐渐加大市场和间接调控手段，理顺金融系统各方面的关系；二是专业银行开始探索企业化经营，灵活运用银行的各种经济手段，搞活金融。

在转型经济进展到一定程度、市场力量逐渐增强之后，宏观调控成为政府管理经济的一个必要手段。中国人民银行作为货币政策形成的主要机构，开始关注自己作为宏观调控主体存在的形式的和机制问题。这时关于中央银行存在形式的认识有了很大的进展。一是认为中国急需制定一项银行法，明确规定银行的权力和职能，并赋予中央银行相对独立性。1986年国务院《中华人民共和国银行管理条例》，中国人民银行开始依法履行对其他银行的监督和管理职责。二是认识到中央银行和专业银行之间的关系包括两方面：控制和交易。从西方市场经济国家成功运作的经验来看，中央银行和独立的市场利益主体之间应是交易关系的存在。在当时认识到中央银行和专业银行之间应是经济关系，应是交易关系，其意义是深远的。

在金融组织体系改革推进的同时，逐渐重视用经济手段进行宏观金融控制。1985年以后注重采用利率和存款准备金率等经济手段调节宏观金融。控制对象为现金和贷款规模，实行“实贷实存”信贷资金管理体制，这是金融体制和信贷资金管理体制改革的一个重大突破，标志着国家对宏观经济的调控由直接向间接的转变。然而，限于当时的经济发展水平、市场发达程度和思想认识水平，中国人民银行在职能确定、货币政策目标上还不是很明确，在宏观金融调控方式上还不能完全消除“大一统”银行体制所留下的痕迹。

市场经济体制的逐步推行和商品经济的发展，为转换银行经营机制，推行专业银行企业化改革创造了条件。1986年，专业银行开始在广州等部分城市的基层行进行企业化改革试点。同年12月，邓小平指出：“金融改革的步子要迈大一些，要把银行真正办成银行。”专业银行企业化试点改革的力度加大，金融机构快速发展、专业银行业务领域和地域限制逐渐取消。银行企业化改革是对传统体制下银行管理体制和经营机制的有力冲击。无论从银行经营思想、经营作风、经营方式、经营水平还是市场意识、效益意识、风险意识和竞争意识上都发生了明显的变化。为此后确定专业银行向商业银行转换的改革目标积累了宝贵的经验。

引入竞争机制是银行市场化的重要步骤。这一时期银行间的市场竞争势头开始出现。1985年，四大国有专业银行之间业务适当交叉。逐步建立了一批新兴的股份制商业银行，为中国银行业过于单一的银行生态注入了鲜活的力量。初步形成与四大国有专业银行竞争的局面。同时，允许外国银行机构的进入，一些外国银行被允许在中国的专有经济区设立分支机构。信托投资公司等非银行金融机构迅猛发展，对于推进中国银行业市场化改革变革具有重要意义。中国现代银行体系和运行机制的雏形正在形成。

这一时期银行制度市场化改革的探索认识到了通过信贷资金所有权和使用权的适度分离，向市场化的运行机制趋近，但没有对国家所有产权这一必要条件有所论及。在建立竞争体制下的激励机制的同时，却没有在银行内部建立约束机制。银行没有建立一套适应市场体制的内部制度，所以银行无法在企业化改革的路上走得很远。

三、中国银行业市场化改革矛盾的集结：行政干预与市场化的摩擦(1989—1993年)

随着以市场为导向的经济体制改革的推进，中央财政逐渐弱化。政府要保证“体制内产出”一定程度的增长以维持社会的稳定，银行被要求为经济发展提供推动力。银行从简单的收集存款变成经济的补贴者。在一定程度上反映了政府没有严格按照银行功能自发扩展的规律行事。

中央银行体制确立以后逐渐重视用经济手段进行宏观经济调节。但是许多间接调控手段缺乏良好的运作环境。国务院1986年《银行管理暂行条例》，规定中央银行的功能为“发展经济、稳定货币，提高社会经济效益为目标”。在这样的制度安排下，中央银行还不能真正发挥央行应有的作用。它必须对经济结构调整发放贷款。同时，中国人民银行的分支机构难以摆脱地方政府的干预，成为地方与中央之间的“信贷倒逼”机制中的实施者。在这样的背景下，中央银行尝试建立以间接调控方式为主的金融宏观调控模式没有获得实质性进展。当经济出现通货膨胀时，中央银行更频繁地采用直接控制贷款总规模的方式来控制货币供应量，并在金融调控中占据了主导地位。这就形成了直接的控制手段和间接调控手段同时并存的局面，即以直接控制为主、间接调控为辅的双向调控体系。

“二元银行制度”是适应市场经济的制度安排。它有利于银行体系的完善和银行功能的转变。但四大专业银行统揽全国政策性业务的“专业”特性，其运作模式和经营行为带着浓厚的行政属性。由于中央银行缺乏有效的调控手段，主要通过靠行政手段控制专业银行的经营来实现对宏观经济的调控。专业银行改革的目的，不是为了利润目标，而是基于服务行政管理的需要，专业银行的组织结构和经营机制无明显改善。

中国银行业改革的进程实质上反映着中国经济转轨过程中行政干预与市场调节的两重性。一方面，国有银行比重大及政策性作用强；另一方面，随着市场经济的发展经济主体必然会对银行业产生市场化的要求。这两方面的力量同时对银行制度的演变产生着作用。但是，中国银行制度的调整更多是属于政府主导的强制性变迁，从而表现银行制度经量变很难进入质变的状态。因此，从形式上看，银行制度改革措施较多，但实际上难以提高银行的效能。

四、中国银行业市场化改革的深入调整：初步建立商业银行体系(1994—1997年)

直到1993年底以前，中国银行业改革的内容基本没有完全摆脱计划经济体制的思想束缚。主要表现在：一是信贷资金融通仍然没有打破计划经济模式，信贷资金供给制有所强化；二是中国人民银行和国家专业银行政企不分，银行还不是真正的银行；三是金融的宏观调控体系和市场机制还未真正建立和发挥作用。1993年12月，国务院颁布的《关于金融体制改革的决定》明确提出办成“两个真正”的金融实体，即把中央银行办成真正的中央银行，把国有专业银行办成真正的商业银行。金融体制改革进入全面深化的关键时期，并初步建立起社会主义市场金融体制的基本框架。

为加强中央银行的独立性，政府运用立法手段加以确认。1994年颁布的《预算法》第一次禁止政府从中央银行借款。1995年公布《中央银行法》从法律上保证了中央银行不受地方政府和中央政府的直接干预。从1994年起，改变人民银行分支行行政、人事的总行、地方政府“双头管理”为人民银行总行单一管理制度。同时，中央银行进一步明确了其两大职能，即独立执行货币政策，稳定货币，进行宏观调控；对金融业进行有效监督管理。1995年3月，第八届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国中国人民银行法》，首次以国家立法形式确立了中国人民银行作为中央银行的地位。标志着中央银行体制走向法制化、规范化的轨道，是中国银行制度市场化建设的重要里程碑。

除了对中国人民银行的重新定位外，还包括货币政策的调整两个方面。一是货币政策目标的调整。从“稳定货币、发展经济”的双重目标转变为“保持货币稳定，并以此来促进经济增长”。根据货币政策最终目标的变化，货币政策的中介目标也有了重大改变，即由过去控制贷款规模和现金发行量转变为以基础货币作为近期操作目标。1997年3月，中国人民银行成立了货币政策委员会。中国人民银行制定和实施货币政策的体系和制度得以逐步完善。二是间接货币政策工具的积极运用。货币政策的操作手段逐步由过去的以贷款规模直接控制为主转变为运用多种货币政策工具调控基础货币为主。中央银行宣布从1998年起取消信贷规模管理、主要依靠再贷款、法定存款准备金、公开市场操作、再贴现、存贷款利率、窗口指导等间接调控实现货币政策目标，标志着中国金融调控方式实现由直接调控向间接调控的转变。

为减少专业银行转化的障碍，国家在1994年成立三家政策性银行，分离专业银行承担的政策性业务。专业银行向商业银行转轨创造了前提条件。同时，国家颁布了《商业银行法》等金融法规，加强对商业银行依法合规经营的监管；剥离政策性业务和不良贷款，取消贷款规模控制，实行资产负责比例管理。各行从加强内部经营管理入手，实行法人授权制度，改革计划管理方式，从传统的、单一的信贷计划管理转向以资金、利润、成本为主的综合经营计划管理，着手建立贷款风险管理体制，扩大抵押和担保贷款，减少信用贷款，实行行员制等。国有银行管理制度和运行方式向市场化迈出了重要一步，以利润最大化为目标的经营理念初步形成。

这一时期，专业银行向商业银行的转变仍然存在发展主要靠国家信用、高度的行业垄断、管理体制比照国家机关，实行官本位等问题，其结果是造成了专业银行经营效益不佳、资本金严重不足、不良贷款比例过高。国有商业银行已经成为中国金融业稳定的最大威胁。国有商业银行需要化解风险，进行彻底的商业化改革。

五、中国银行业市场化改革目标模式的选择：现代银行制度(1998—2003年)

随着中国社会主义市场经济体制的建立与完善，特别是银行业面临全面开放的形势下，中国银行业市场化改革进入了一个全新的境界。1997年11月召开全国金融工作会议，提出“加快建立现代金融体系和金融制度”，2002年初召开的第二次全国金融工作会议首次明确提出“必须把银行办成现代金融企业”，同时，进一步改善金融调控方式，提高宏观调控的有效性。中国银行业进入了按照市场发展的规律进行制度创新的全新阶段。

中国人民银行管理体制进一步进行了重大改革，全国金融工作会议提出“力争用三年左右的时间，大体建立与社会主义市场经济发展相适应的金融机构体系，金融市场体系和金融调控监管体系”。为此，首先强化中央银行组织制度的独立性的，1998年底，中国人民银行撤销了31个省级分行，并根据地域经济相关性和金融监管的需要，成立了九大分行和两个营业管理部。新的管理体制改变了按行政区划分设置分支机构的状况，有效地遏制了地方政府通过人民银行的各省分行来左右商业银行信贷投放的行为，加强了货币政策执行的独立性。2003年4月，中国银行业监督管理委员会成立，标志着银行、证券和保险分业经营、分业监管的金融监管体制的正式形成。在金融监管上逐步走上“分业经营、分业监管”的路子。银行、证券、保险分业监管的格局已基本形成，跨行政区域垂直管理的金融体制已经运行，为建立健全现代金融体系打下了重要基础。

中国银行业市场化改革的重要内容之一，就是改变与传统计划经济相适应的资金管理体制，唯此才有包括宏观调控手段和金融市场培育在内的整个金融体系的市场化。从1998年1月1日开始，中国人民银行决定取消对国有商业银行贷款规模的限额控制，实行资产负债比例管理和风险管理。摒弃了已运用近五十年的直接调控手段，灵活运用利率、再贴现、公开市场操作等间接货币政策工具来实现调控目标。并改革了存款准备金制度，加强对再贷款的管理，制定和完善信贷政策，加强“窗口”指导，引导商业银行贷款投向，迈出了走向间接调控的十分关键的一步。2004年10月，人民银行决定不再设定金融机构人民币贷款利率上限，允许金融机构人民币存款利率下浮。人民币存款利率实行下浮制度，实现了“放开下限，管住上限”的既定目标。至此，中国人民银行作为中央银行的职能转换已基本到位。以间接调控为主的宏观金融调控体系基本确立，新的中央银行管理体制框架基本形成。

建立中国的现代银行制度，核心是要把国有银行办成现代金融企业。多年以来，中国对国有商业银行的改革，表层“修补”多于深层变革。这种不触及所有制本身的外围改革，使国有银行发生了显著但不深刻的变化。国有商业银行在既定产权制度框架下的边际改革效率，已经在向零迅速趋近。国有商业银行必须通过企业制度创新变革体制才能提高边际改革效率，按照现代企业制度的要求，建立国有商业银行的现代商业银行制度，是国有商业银行改革方向的必然选择。

从1998年起，从制度上培育国有商业银行的良好内外经营环境，增发2700亿元特别国债，提高国有商业银行资本充足率。同时，国有商业银行实行资产负债比例管理，进一步强化统一法人体制，实行严格的授权授信制度；制定商业银行考核评价办法，由行政评价转向经济评价等等。2003年9月，中共中央、国务院决定按照“建立规范的公司治理结构，转换经营机制，成为产权清晰、资本充足、内控严密、运营安全、服务与效益良好、具有国际竞争力的现代商业银行”的目标，对国有商业银行实施股份制改革，并选择中国银行、建设银行进行试点。之后，两家试点银行大规模的财务重组、战略引资和公司治理改革全面展开。2005年10月，建设银行率先在香港成功上市。2006年6月和10月，中国银行和中国工商银行也先后上市。随着中国银行业市场结构发生深刻变化，垄断竞争性的银行体系格局初步形成，在对国有商业银行这一“存量”进行改革的同时，继续推行“增量”上的改革。发展非国有银行，培植竞争对手，鼓励竞争，提高中国银行业的整体竞争力和服务水平。至此，中国已经逐步形成了一个以间接调控为主的中央银行调控体系和银监会监督、国家银行为主体、政策性金融与商业性金融分工、多种金融机构合作、功能互补、共同发展的多层次的符合现代市场经济要求的现代银行模式。

六、进一步深化银行业市场化改革的思考

经过30年市场化的改革，中国的银行体制在相当程度上已经具备了市场金融制度的“外壳”。但从制度运行的效率角度分析，银行业市场具有垄断竞争性质，竞争程度偏低，金融资源没有达到优化配置，不是一个有效竞争状态。行政性直接金融调控手段的运用，尽管扩展了货币政策的功能，但也降低了货币政策的效能等。金融创新绝大多数源自西方模式的模仿，缺少自我创新。作为银行业市场化核心环节的人民币存贷款利率仍受到控制。使得银行无法根据客户的资信水平充分调整利率，难以发挥利率杠杆对资金的市场配置功能。因此，银行业市场化的改革仍处在较低的层次。为进一步推进中国银行业市场化改革，提升银行业整体竞争水平，应从以下五个方面展开。一是不断深化国有商业银行改革。完善公司治理和经营机制，强化基础管理、内部控制和风险防范，深化分支机构和基层改革，加强与境外战略投资者深度合作，增强信用分析和风险管理能力。二是降低进入壁垒。积极鼓励社会资本和外资参与中小银行机构的重组、改造，增加民营银行的建立。同时加快外资银行的引入。借以改善我国银行业市场的高集中率、竞争不足的现状，提高金融资源的使用效率，优化金融资源的市场配置，形成有效竞争的市场格局。三是完善金融监管制度。监管当局应当转变监管理念，逐渐实现银行监管从合规性向风险性的转变。政府监管应从替代市场力量向互补和增强市场力量转变，实现银行监管从政府审慎监管向以市场为基础监管转变。四是顺应商业银行综合化经营的趋势。混业经营模式较之分业经营模式呈现出许多明显的优势，是商业银行扩展和提升功能的重要方式。我国商业银行要积极探索投资设立或参股的形式，进一步加快综合经营步伐。五是提高金融创新能力。商业银行要重视自身核心竞争力的建设，加速从同质同类的竞争走向差异化、个性化、特色化的竞争。更好地服务于我国经济社会的发展，更好地满足日益丰富的金融服务需求。