外资银行监管的理性探索

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摘要：我国银行业对外开放已走过了近三十年的历程，外资银行已成为我国金融体系的重要组成部分。2001年我国加入WTO后，金融业对外开放又迈进了一个新的阶段，2008年经济危机的爆发，银行特别是外资银行该怎样运作，国家应该怎样对外资银行实施更有效的监管，不得不引起人们的思考。

关键词：外资银行监管思考

我国银行业对外开放已走过了近三十年的历程，从1979年日本输出人银行首先在北京设立代表处到2006年末，共有个19国家和地区的68家外国银行在中国设立了170家分行，24家支行，法人机构24家。外资银行在华的繁荣反应了社会的发展，全球经济的进一步融合，有利于信用消费的进一步普及，推动金融运行和金融监管向国际标准靠拢，提高我国金融机构的素质，但是，居安还得思危，外资银行在华投资的负面影响也不容忽视，因此，国家对外资银行进行积极有效的监管十分必要。

一、我国对外资银行监管中存在的问题

我国奉行分业经营、分业监管的体制，银行主管机关和监管机关相分离，中国人民银行是银行主管部门，银监会是银行监管部门。这样主管机关和监管机关相分离的机制以及相应监管法律规定的监管体制看似合理，却隐患重重。

1，监管的立法层次不高、体系混乱

《商业银行法》作为调整我国银行业的基本法律，并没有对外资银行的准人问题做出规定，我国关于外资银行管理是以《外资金融机构管理条例》为基础，以一系列条例、实施细则、办法、公告等构成对外资银行的监管，不仅效力层次低，而且缺乏系统性，它更像是政策性规定，不够稳定，而且在实践中缺乏像《商业银行法》那样的一系列配套系统的解释性规定。其原因在于分行可以经营为东道国所允许的包括存贷款业务、信托业务在内的各种银行业务，而且分行是外国法人，其业务被列在其总行的资产负债表中，东道国金融管理机构难以对其进行有效监管。但是，《外资金融机构管理条例》对分行以及其他形式金融机构的设立条件却没有严格区分。除分行规定对申请者提出申请前1年年末总资要达到200亿美元、而其他金融机构是100亿美元这一点有所区别以外，其他条件基本相同。由于监管立法缺乏针对性，导致分行这种最危险的形式在我国金融机构的总数中占有相当大的比重，增加了我国的金融风险。另外，对外资银行的经营业务的规定也过于笼统，对外资银行违法、违规经营后所承担的法律责任没有体现出跨国性，尤其是外资银行分行在我国违法、违规后，其母行是否应承担责任，以及彼此之问如何承担法律责任，都没有在法律上界定。

同时，我国现行外资银行监管立法既有全国人大制定的法律，又有国务院颁布的行政法规，还有国务院银行监管部门的行政规章和其他规范性文件，体系较为混乱，而且各法规之间缺乏必要的衔接，缺少统一的调整和规范。此外，我国内资金融机构实行分业经营、分业监管的体制，由银监会、保监会和证监会分别行使监管职责，但在另一方面，我国又允许外资金融机构混业经营。在我国银行、保险、证券三大监管机构分立而又尚未建立起有效的协调机制的情况下，难免会出现外资银行的部分业务游离于监管体系之外，形成监管真空，从而破坏金融体系的稳健和安全。

2，监管手段滞后

我国金融监管机构从计划经济中沿袭了以重行政监管措施的传统，这些监管手段在对新时期的外资银行监管中就特别不适应，尚未发展起一套适应国际性的监管技术和监管制度体系。自从加入WTO以后，要求监管工作的透明规范，有法可依。旧的监管手段不能使用，新的监管手段又不能很快到位，这样，就会出现监管手段匮乏，导致对外资银行监管的空乏乏力，缺少针对性。而监管方式还停留在传统的经验式管理阶段。从实施监管的地点来看，实践中侧重于现场检查的监管方式，主要是由监管机关定期不定期地派员直接到金融机构调查。监管方式过于单一，在外资银行的非现场检查方面更加明显的滞后于现实发展的需要。在监管内容上，合规性监管本身尽管重要，但随着现在银行业的发展和风险的急剧增加，对外资银行的监管提出了更高的要求，即要重视和转变对银行的风险管理。可以说，目前的监管方式与手段对将来外资银行运用大量的金融衍生物、新的金融工具进行投机而带来的种种风险是无济于事的。

3市场准入环节的监管空白

我国规定，拟设外商独资银行的股东，中外合资银行的外方股东或者拟设分行，代表处的外国银行应受到所在国家或者地区金融监管当局的有效监管。其申请应经所在国家或者地区金融监管当局同意，且所在国家或者地区应当具有完善的金融监督管理制度。但是，我国在监管实践中尚未就如何评价母国监管制度设定标准，从而大大削弱了政策的可行性和有效性，可能造成潜在母国风险向我国转嫁。对我国的金融安全带来负面影响。同时，我国在实际核准外资银行市场准入时较为看重注册资金或营运资金。要求外商独资银行，中外合资银行的注册资本最低限额为10亿元人民币，外国银行分行应当由其总行无偿拨给不少于2亿元人民币营运资金。但是，跨国银行资力的强弱与经济效益的好坏并不总成正比，以单一的注册资本金或营运基金标准来衡量跨国银行的资质难以达到理想的遴选目的。此外，我国外资银行市场准人还存在国别来源不尽合理，地域分布过于集中等问题。

4，市场运行环节的监管缺失

我国作为发展中国家，目前基本上处于合规性监管为主的阶段，并且主要采取利率管制和信贷规模管制两种方式，与西方发达国家所采用的预防性监管内容有很大差别，虽然有些国家在金融机构的风险管理方面制定了一些规章制度，但大都不很全面，还存在很多问题，首先，资本充足率缺乏日常监管和合理衡量。第一，尽管银监会保留了提高资本充足率要求的可能，但未明确风险较高，风险管理能力较弱的具体判断标准。从而在实际操作中缺乏执行力，第二，这一规定没有按照巴塞尔协议有关资本分类的要求。对资本的组成、分类，资产的风险加权计算做出明确说明，不利于与母国监管当局合作。其次，单纯比率监管无法正确评判流动性。我国规定。外国银行分行应当确保其资产的流动性。流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于25%。由于各外资银行都大量参与地区，国内和国际资金市场的活动。其流动性不仅与自身流动性资产的规模和比率有关。还与银行间的相互依赖程度相关。因此，对外资银行单纯的比率监管并不能正确衡量其流动性，也不能保证其真正具有较高的流动性。

5，缺乏与外资银行母国监管者的合作与交流

母国对跨国银行进行统一监管有明显的优势，因为根据国际法的主权原则，东道国监管当局无法控制外国母行及其他国家行的经营行为，而跨国银行总部所在母国却有权通过对银行总部的监管，实现对该行整体动作的控制。母国之所以现在无法很好地实现对跨国银行的全面有效的控制，主要是由于获得海外机构的运作信息不足，我国对在华外资银行的各分支机构的监管，事实上处于从属的地位。因此，目前我国缺乏与母国监管机构信息交流和监管合作的机制，降低了监管有效性。

二、对我国外资银行监管的几点建议

1，完善外资银行监管的法律法规

效力清晰、分工明确、体系协调应是完善外资银行监管法律和法规的首要目标和根本任务。第一，应遵照《巴塞尔协议》关于东道国与母国监管的合理分工原则，并针对外资银行经营中出现的问题，尽快制定《外资银行法》，以规定外资银行的监管体系和健全内部的监管制度。加快制定一系列配套的管理监管细则和处罚细则，使之系统化和具体化，增强其可操作性。第二，完善我国的外资银行《管理条例》和《实施细则》等系列法律法规，提高其可操作性，使对外资银行监管做到有法可依。第三，强调全国人大及其常委会制定的法律在银行业监管当中的绝对法律效力，重塑其在所有法律和非法律形式当中的核心地位。尽量减少过多的非法律形式的文件下放致使规定的冲突的情况的再次出现。

2，改进监管内容、方式与手段

第一，在监管内容上，建立合规性监管和风险性监管相结合，以风险监管为主的新的监管内容体系，现从合规性监管向风险性监管的转变。第二，在监管方式上，建立现场检查与非现场检查相结合，以非现场检查为主，加大对外资银行的风险性检查力度，并可以就非现场检查所发现的业务风险隐患进行有针对性的突击检查。第三，在监管手段和技术上，要实现两个转变，从以行政性手段为主转变为法律性手段为主的监管。从以定性分析的监管方法为主转变为以定量分析监管方法为主。前者是适应加入WTO后遵循国际惯例的需要，后者是实现从合规性监管为主到风险监管为主的转变需要。

实际上，只要具有合适的监管方法、手段，再加上素质水平较高的监管队伍，外资银行的很多不规范操作现象都是可以避免的。

3，变通市场准入监管方法

在市场准入监管中，我们应结合巴塞尔协议和国外经验，在进一步完善我国对外资银行设立分支机构申请人条件方面的规定、采取投资母国与我国(东道国)双重认同的制度的同时，也要注意利用市场准入制度以我国的经济国情为基础调整外资银行进入的方向。细化为以下几个方面，一是根据不同国家的风险情况，在外资银行市场准入一般标准的基础上设置附属条款，包括对高风险机构各类申请提出附加申请材料，设置附加准人条件等，限制高风险机构的进入以及业务活动，二是本着均衡分散的原则调整外资银行的国别分布，为设立在我国中西部地区的外资银行提供相对优惠的条件，三是加强与外资银行母行的信息沟通，保证监管信息来源的充分性，扩大外资银行并表监管外延，四是对国家风险和母国监管体制进行系统研究，跟踪和分析母国宏观经济、外汇政策和国家风险。

4，加大市场运行环节中的监管力度

早在2003年8月22，首次提请十届全国人大常委会第四次会议审议的银行业监督管理法草案，就将以往对银行业金融机构的单一合规监管，改变为合规监管和风险监管并重，重点规定了完善监管制度、强化监管手段面的内容。2007年1月1日生效的《银行业监督管理法》也再次重申了“从合规监管向风险监管的转变”。针对我国采用的现场监管较多，合规性监管较多的现状，应将监管方式改为现场监管与非现场监管相结合，合规性监管和风险性监管相结合。我国现行金融体系确立的是以合规性监管方式为本的框架，而合规性监管只能预防部分风险，一家银行即使合规经营也可能破产。因此应将现场监管和非现场监管结合，将监管从合规性监管向风险性监管转变。风险性为本监管方式是为了实现由事后监管向事前检测、事后发现向事前预警、事后纠正向事前预防转变，因此风险监管更应作为我国对外资银行监管的主要方式。

5，加强与外资银行母国信息交流和合作监管的机制

跨国银行的发展趋势是越来越大型化，相比之下各国政府的监管机构越来越小，小政府、大银行将成为国际金融发展的一种趋势，因此，真正有效的跨国银行的监管是母国与东道国的监管机构联手合作，共同担对跨国银行进行监管。

建立信息交流机制也是实现母国和东道国共同监管的重要保证。《巴塞尔协议》的系列文件多次强调跨国银行母国与东道国的密切合作，强调跨国银行合并监管的四大原则，充分性原则，合并监管原则，母国监管为主原则和并表监管原则。因此，我国现在的信息闭塞和合作的缺乏的问题应在以下三方面加以完善，第一，按照《巴塞尔协议》要求，合理分配东道国和母国的监管职责。因为现在金融问题的极易传染性决定了合作监管能将风险有效的从源头扼制。第二，监管当局应督促外资银行建立完善的信息披露制度，使其及时向外进行衍生工具风险的信息披露，与各国监管机构联手抵御国际金融风险。第三，要实现监管手段的现代化，突出电子技术在监管中的作用，提高防范化解金融风险的针对性和快速反应能力，建立信息资源共享系统，实现信息在各国监管机构间的及时传递。