银行目标透明度发展管理

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摘要：透明化已经成为世界范围内中央银行制度变革的基本趋势之一。随着我国中央银行制度的建立健全，中国人民银行的目标透明度、操作透明度、知识透明度稳步提高。2001年加入WTO和2003年SARs危机积极推动我国的治道变革。目前，中国人民银行透明度与《货币和金融政策透明度良好行为准则：原则宣言》、《货币和金融政策透明度良好行为准则辅助文件》等国际标准还有较大差距，是今后我国中央银行法制建设的重点。

关键词：中国人民银行透明度；中国人民银行法；目标透明度；操作透明度；知识透明度

引言

各国中央银行曾经将私隐性原则(TheprincipleofSe-crecy)视为文化传统的组成部分，货币政策长期笼罩在神秘面纱之后。但是，世界货币制度与金融体系在最近二三十年中发生巨大变化，各国纷纷变革中央银行制度以满足对新角色和新功能的要求，“如果说，在中央银行的悄然变革过程中，有类似巴士底狱革命事件的话，那么，有许多学者和一些中央银行家发起的对传统信念——中央银行应当是神秘和非透明的——攻击当之无愧”。一方面．现代经济学理论有力地证明，中央银行透明度有助于提升货币政策的有效性，另一方面政府信息公开、公民知情权等宪政原理的演进也要求加强中央银行的透明度建设，透明化蔚为世界范围内中央银行制度发展的基本趋势之一。

改革开放30年，社会主义市场经济体制逐步建立，随着我国中央银行法律制度的建立健全，人民银行透明度稳步提高。2001年加入WTO和2003年SARS危机积极推动我国的治道变革，其中政务公开透明已经凝聚为改革共识，人民银行透明度法制建设也处于关键时期。目前，人民银行透明度建设仍然存在较多问题，有学者运用指标评分法、市场预期指数法等进行实，正测量，结果显示人民银行透明度相对较低[3J。笔者尝试依据1999年国际货币基金组织制定的《货币和金融政策透明度良好行为准则：原则宣言》（以下简称《原则宣言》）和2000年国际货币基金组织与其他国际组织和机构制定的《货币和金融政策透明度良好行为准则辅助文件》（以下简称《辅助文件》）的有关规定，借助哈恩所创立的中央银行透明度概念性框架，从目标透明度、操作透明度和知识透明度角度梳理人民银行透明度的发展和现状、剖析存在的问题、提出前瞻性的改革建议。

一、中国人民银行的目标透明度

目标透明度(GoalTransparency)是指中央银行货币政策目标要公开，多个目标冲突下的优先顺序以及量化标准应明确。为提高中央银行目标透明度，《原则宣言》要求各国在中央银行法等有关立法或规定中应明确定义货币政策的最终目标和制度框架，《辅助文件》解释应包括以下主要内容：1.货币政策的最终目标和制度框架应在一部专门法律中明确列示，乃至为保障相关法律的稳定性，将关键制度上升为宪法规范；2.货币政策的最终目标可以是单一的，也可以是复合的，后者应阐明各目标间的优先顺序及权衡依据；3．货币政策的最终目标可以规定质的目标，还可以规定量化目标。

人民银行制度的早期法律文件中欠缺对“货币政策”及“货币政策目标”等术语清晰地使用，但是初现以“货币稳定”为单一目标货币政策的端倪。例如1983年国务院《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》指出，“（人民银行）集中力量研究和做好全国金融的宏观决策，加强信贷资金管理，保持货币稳定”，又如1986年国务院《银行管理暂行条例》第5条第1款规定人民银行应当履行的职责，第四项职责为“掌管货币发行，调节货币流通，保持货币稳定”。1995年《中国人民银行法》第3条首次明确地指出，“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”，2003年修法对该条未作任何变动。从规范性文件到行政法规再到法律，从语焉不详到“货币政策目标”直接表述，人民银行目标透明度呈现较明显地提高，以致有学者认为，“这样规定不仅是在文字上的完美规定，也不仅是在理想上圆满表达，更不只是体现一种愿望的期盼，而是一种经验，是一种建国以来从国民经济发展实践中提炼出来的经验的表述”。

有学者认为，《中国人民银行法》第3条规定人民银行货币政策采取的是双重法定目标模式，即保持货币币值的稳定和促进经济增长两个终极目标。笔者认为，这是一种错误的解读：1.从第3条的措辞上分析，以“保持货币稳定”为主的立法取向还是较为清晰的；2．从比较法角度的分析，一些公认的采取单一目标货币政策的国家在中央银行法上有相同或类似的表述，例如《日本银行法》第2条，“日本银行在进行货币和金融调控时，通过追求价格稳定，促进国民经济的稳健发展”；3．从中央银行功能方面分析，保持货币币值的稳定不是经济增长的充分条件，中央银行不可能单独完成经济增长的任务。但是，立法者试图以妥协性文字平衡不同部门利益，却让人民银行目标透明度的有关规定白璧微瑕。《辅助文件》指出，货币政策采取单一目标或复合目标并不是中央银行透明度的决定性因素。一般而言，通货膨胀目标制国家对于货币政策采取单一目标并予以量化具有较高的透明度，例如1989年《新西兰储备银行法》规定，新西兰储备银行“制定与执行货币政策，以实现与维持价格总水平的稳定为经济目标”，与代表政府的财政部签署《政策目标协议》确定通货膨胀的具体数字目标及实现目标的日期。但是，一些采取复合目标货币政策的国家仍然能够达到中央银行透明度的基本要求。例如美联储，1913年《联邦储备法》没有规定联储应达到的目标，仅指出联储的作用是维持货币弹性，1978年《充分就业和平衡增长法》对《联邦储备法》予以修正并明确规定，联储任务是，“有效促进最大就业、稳定的价格以及适度的长期利率韵目标”①，长期利率只能在稳定的宏观经济环境之下才能维持适当，因此上述目标常常被归纳为美联储的双重使命，即最大就业与价格稳定。但是，联储控制通货膨胀的一贯言论和行动，以及联储高度的独立性和可信度，促成公众对联储偏好的稳定预期，同样具有目标透明的效果。

《原则宣言》将货币政策的最终目标与制度框架并列，货币政策的制度框架是指制定和执行货币政策的基本机构及其相互关系，包括中央银行作用和职责、实现政策目标有权使用的货币工具、外汇管理机构的责任、中央银行的问责、政府改变中央银行决策的条件、中央银行主要负责人的任期和任免标准等，制度框架是货币政策最终目标得以落实的重要保障。《中国人民银行法》关于货币政策制度框架的有关规定较《原则宣言》、《辅助文件》的要求有较大差距，例如《中国人民银行法》第5条，“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后，即予执行，并报国务院备案”，这直接影响我国货币政策目标透明度：1．依据该条，货币政策重要事项的决策主体是国务院而不是人民银行，因此人民银行透明度与货币政策透明度之间存在较大偏差；2．依据《宪法》第89条，国务院行使“领导和管理经济工作和城乡建设”的职权，而增长经济、促进就业、稳定物价、平衡国际收支等宏观经济政策的目标与《中国人民银行法》第3条之间的矛盾导致国务院在货币政策决策中的角色冲突；3．《原则宣言》、《辅助文件》都要求政府否决或改变中央银行的货币政策决策的权力、方式等应当公开透明，而《中国人民银行法》第5条将相关事宜转入内部行政程序，透明度明显欠缺。因此，缩小人民银行目标透明度的实践操作与法律文本间巨大落差需要对我国货币政策制度框架进行根本性改革，或者是人民银行享有货币政策决策和执行的完全权力，政府不得干预；或者是政府与人民银行之间明确划分货币权，并采取协议等方式公开有关委托的具体内容。

二、中国人民银行的操作透明度

操作透明度(OperationalTransparency)是指货币政策决策过程的公开，主要包括决策方式、政策会议记录和投票的公开程度以及对决策结果的解释。为提高中央银行操作透明度，《原则宣言》、《辅助文件》要求各国中央银行的货币政策决策和操作过程应进行下列事项：1．向公众介绍、解释并说明实现货币政策的分析框架、工具和有关指标；2．公布有关货币决策机构的组成、结构、职能及定期会议议程等信息；3．就实现货币政策目标的进展情况和前景定期发表公开说明；4.货币政策工具的变化应及时公布和解释．对货币管理结构的重大技术性改变，应向公众提供适当时间发表意见的机会；5.按事先公布的时间表定期中央银行资产负债表及货币操作的有关信息。

《中国人民银行法》第5条关于国务院与中央银行分享货币政策决策权的规定，不仅削弱人民银行目标透明度，也降低人民银行操作透明度，因为国务院所处的特殊地位，使之决策时考量因素、政策方向及前景认知等既复杂又模糊，透明度较低。人民银行内部组织机构也是操作透明度高低的关键。1983年国务院《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》规定，“中国人民银行成立有权威的理事会，作为决策机构”，即理事会负责制。1995年《中国人民银行法》第10条规定，人民银行不再设立理事会，而实行行长负责制，同时第lI条规定，人民银行设立货币政策委员会，货币政策委员会的职责、组成和工作程序，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。1997年《中国人民银行货币政策委员会条例》将货币政策委员会定位为人民银行制定货币政策的咨询议事机构。2003年修正《中国人民银行法》的第11、12条重申原立法，并补充规定，“中国人民银行货币政策委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中．发挥重要作用”。对于货币政策决策的行长制、委员会制同透明度的关系，有的学者认为委员会决策与透明度呈正相关，但是前美联储副主席布兰德通过对于9个主要中央银行的实证分析，认为透明度与集体决策或者个人决策没有相关性，而且不同组织机构对信息传递方式有不同要求。笔者认为，布兰德的论证陷入误区，因为他错误地将中央银行组织机构与整体透明度而不是操作透明度挂钩，关系整体透明度的因素较多，以致组织机构对操作透明度的效应难以得到完全地体现。委员会制在操作透明度方面具有明显优势，因为相关会议讨论记录比行长制下行长以发言或文章方式对决策心路历程的阐述能够更清晰地向公众传递货币政策信息。《辅助文件》指出，在各国中央银行体制中，议事会议对于货币政策制定都发挥重要作用，议事会议在一些国家是正式制度安排，例如理事会为决策主体，而有些国家中议事会议仅是内部咨询机构，协助行长进行最终决策，前者的透明度大于后者。但是，议事会议如果对基本经济状况予以评价、货币政策目标进展予以监测及制定未来政策，那么应将有关会议信息对外公布。1997年我国成立人民银行货币政策委员会，1999年6月起每季度召开货币政策委员会例会，会后向社会新闻稿，公布相关会议信息，但是目前公布的有关信息较为原则，2006年《人民银行政务公开实施办法》和2008年《人民银行政务主动公开制度（试行）》还将议事规则列为不应当公开的政务事项和信息。笔者认为，提高操作透明度应从以下方面人手改革我国货币政策决策机制：1．国务院货币政策决策权下放，巩固人民银行的决策中心地位；2．提高货币政策委员会地位，使之成为货币政策的决策机构，减少决策环节，缩短决策期限；3．改进货币政策委员会会议信息的公开范围和程度，例如更详细阐明货币政策制定过程和理由，适当公布会议纪录和投票纪录等会议讨论细节，便于公众把握货币政策走向以作出正确的决策。

中央银行操作透明度不仅是货币政策制定的公开透明，而且货币政策的具体操作信息也应及时公布。人民银行应当详细公告执行货币政策的具体措施，包括实现货币政策目标的进程中对调控效果偏差的控制，以及应对可预测到的国内外经济、政治因素对货币政策目标冲击所采取的措施，及时总结前期货币政策操作效果，向公众说明货币政策目标实现的途径、政策调控的实际效果与目标偏离的原因等。1998年以来，公开市场业务已成为人民银行日常操作的主要政策工具，并建立透明度较高制度，包括公开市场业务中的一级交易商制度、流动性监测制度、决策和操作程序、交易和结算体系以及公开市场业务公告等。人民银行在每周二公开市场业务操作的中标结果产生后，通过中央国债登记结算有限责任公司“中国债券信息网”和全国银行间同业拆借中心“中国货币网”同时向社会公开《公开市场业务交易公告》。但是公告内容仅包括当日交易品种、期限、招标量、招标利率以及中标利率等信息，缺少对目标的设定，也没有说明经济形势变化、公开市场业务操作和目标调整等信息。而且公开市场业务发展在当前和未来都存在难以克服制约因素，一方面目前我国国债市场尚未具备利率调控所需的深度和广度，公开市场培育还需相当长的时日，另一方面金融工具及支付系统等方面创新拓宽金融机构获得流动性的渠道，抵消公开市场业务的操作效果。中央银行在货币政策制定和执行中，不断通过媒体或其他正式渠道向公众传达政策意图，从而对政策的最终效果产生影响，被称为“告示效应”(AnnouncementEffects)，当“告示效应”被有意识地纳入货币政策操作框架，就逐渐演变为一种相对独立的政策操作手段，即公告操作(OpenMouthOperation)，新西兰储备银行最早重视告示效应并作为政策操作手段，目前英国、加拿大、澳大利亚等国已经将公告操作独立的工具纳入到货币政策设计中，并且在迅速发展的网络和通信技术的支持下，公告操作日益普及。因此，人民银行应当积极引入更直接、更简单、透明度更高的公告操作作为货币政策的工具，促进人民银行透明化，提高货币政策的效率。

三、中国人民银行的知识透明度

知识透明度(KnowledgeTransparency)是指与货币政策相关的宏观经济数据、经济模型、中央银行对未来经济状况、通货膨胀预期的知识和信息公布的及时和充分程度，以及公众对其的理解程度。为提高中央银行知识透明度，《原则宣言》、《辅助文件》明确规定：1．中央银行应公布的信息范围，例如中央银行应就宏观经济形势的变化及其对货币政策目标的影响按既定的时间安排报告；2．中央银行提交和数据的标准，国际货币基金组织先后在1996年颁布《数据公布特殊标准》(SpecialDataDissemina-tionStandard，SDDS)和1997年颁布《数据公布通用系统》(GeneralDataDisseminationSystem，CDDS)促进各国的宏观经济统计数据符合有关范围、频率、及时性、质量、完整性及公众可获得性的各项标准；3．中央银行应提供并保持公共信息服务，例如年报出版、负责人公开讲话等，．

1984年起，人民银行开始行使中央银行职能，主要通过《金融时报》和《中国金融》传递货币政策相关信息。20世纪末，人民银行努力提高知识透明度。1995年《中国人民银行法》第6条，“中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融业运行情况的工作报告”，同时，第34条，“中国人民银行负责统一编制全国金融统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布”，同年人民银行颁布《金融统计管理规定》，第5条规定金融统计工作的基本任务是：根据党和国家的方针政策和国家管理经济的要求，及时、准确、全面地完成各项金融业务统计报表；收集、整理、积累金融和有关国民经济的统计资料；开展统计调查和统计分析，为金融部门和国家进行宏观经济决策、检查和监督经济、金融运行情况、加强金融监管和经营管理提供依据，同时第6条强调遵循客观性、科学性、统一性、及时性和保密性是金融统计工作的原则．，人民银行在1996年创办《中国人民银行文告》，主要刊载有关金融方针政策、法律法规，以及中国人民银行的制度、办法、决定、通知、金融统计资料和其他需要公布的事项。1996年起，人民银行正式采用货币供应量Ml和M2作为货币政策的中介目标，每年公布货币供应增长率目标，包括Ml和M2的目标区间，每季度公布各层次货币供应量统计数据，每月中旬公布包括上月MO、Ml和M2实际增长率、金融机构短期和中长期贷款、企业存款和储蓄存款以及外汇储备情况等月度金融统计数据。1998年第一季度起，人民银行货币政策部门与有关经济综合部门、商业银行的每月召开金融形势分析会，人民银行在会上通报全国金融情况，并根据宏观经济状况对预测未来货币政策走向，有关经济综合部门和商业银行介绍自己运行情况，并向人民银行提出货币信贷政策要求，从而形成人民银行与商业银行以及有关经济综合部门之间的信息沟通机制。

进入21世纪，人民银行知识透明度的制度建设进一步加快。2001年第一季度起，人民银行通过网站和报刊，按季度向公众《货币政策执行报告》，内容包括货币信贷概况、货币政策操作、金融市场分析、宏观经济分析以及预测与展望等信息。2002年，我国政府加入国际货币基金组织的CDDS，成立以国家统计局牵头，人民银行、财政部、国家外汇管理局、海关总署、教育部、卫生部和公安部共同参与的GDDS工作中国领导小组，负责GDDS有关工作的统一组织、协调和具体落实。人民银行依据GDDS的要求重新修订《金融统计管理规定》，第4条关于金融统计工作基本任务的规定，增加“为社会公众提供统计信息”和“进行国际交流和为有关国际金融组织提供信息资料”等内容，第5条关于金融统计工作的原则删除“保密性”，人民银行还按照国际货币基金组织《货币与金融统计手册》对我国货币金融统计制度予以修订，进一步调整报表机构、扩大统计范围及修正原报表中存在的错误与遗漏。同年起，人民银行首次对外公布货币政策司撰写《关于稳健货币政策分析报告》，报告阐明我国当前实施稳健货币政策的由来、内涵、实施效果，以及我国货币政策的目标和所要采取的措施等。2004年起，为提高我国金融统计透明度，方便公众获取金融统计数据，逐年公布下年度定期向社会披露数据时间表，并目．由以前的只披露部分主要数据发展为披露完整的报表，由原来的按年、季披露发展为按月披露，由以前的只是披露统计数据到对数据的主要指标进行注解，并对数据加工方法的变化做出简要说明，披露的渠道进一步拓宽，包括人民银行网页、《金融时报》、《中国人民银行季报》、《中国人民银行年报》、《金融年鉴》等。2005年起，根据2003年修正《中国人民银行法》第2条第2款，“中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”，人民银行每年《中国金融稳定报告》对中国金融体系的稳定状况进行全面评估，《中国金融稳定报告》、《中国人民银行年报》和《中国货币政策执行报告》是人民银行对外的三大重要报告。2006年，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步推行政务公开意见》中有关政务公开的要求，人民银行颁布《人民银行政务公开实施办法》，规定政务公开以公开为原则，不公开为例外，并遵循合法、及时、准确和便捷的原则。2007年国务院颁布《政府信息公开条例》，2008年人民银行先后制定和颁布《人民银行政务主动公开制度（试行）》、《人民银行政务依申请公开制度（试行）》对人民银行的政务公开予以明确。政务公开分主动公开和依申请公开两种方式。主动公开的政务事项包括：人民银行的职责、内设机构和派出机构设置情况；由人民银行负责实施和监督执行的有关法律、行政法规，人民银行的规章和规范性文件；依法实施行政许可的事项、程序、条件、期限和受理部门；适合对外公开的货币金融统计数据；适合对外公开的货币政策执行、金融稳定、金融服务等方面的专题报告；中国人民银行履行职责所产生的适合对外公开的有关业务信息；人民银行实施的收费项目、收费依据和标准；人民银行集中采购项目的目录、限额标准、采购项目公告和采购结果；人民银行应急管理工作应予以公开的信息；依照有关规定进行的公务员和直属事业单位工作人员录用、招聘信息；人民银行的联系方式和信访投诉方式；政务公开办事机构的名称、办公地址、办公时间，以及电话、传真、电子邮箱和其他联系方式；法律法规规定和人民银行认为应该主动公开的其他政务事项或信息，政务公开应根据政务事项或信息的内容和特点，选择下列一种或几种载体或方式：人民银行网站；人民银行公告；广播、电视、报刊等媒体；新闻会、记者招待会或其他会议；机关办公场所的公告栏、公开栏等；档案室；其他便于公众获取信息的方式。除人民银行主动公开的政务事项或信息外，公民、法人和其他组织根据自身需要提出申请，人民银行根据有关法律法规的规定，按程序向申请人公开政务事项或信息。

总之，人民银行知识透明度获得明显改善，金融统计数据在公布频率、及时性等方面已经达到甚至超过国际货币基金组织CDDS的要求，但是与《原则宣言》、《辅助文件》的规定相比较，存在以下亟待改进之处：1.人民银行对外公布《季度货币政策执行报告》及货币政策相关问题分析报告，主要是对以往情况的总结和分析，是货币政策执行报告，而不是货币政策决策报告，公众形成预期最需要的未来经济金融运行情况的预测分析却很少公布；2．通货膨胀统计问题较多，价格指数需要更细致地统计分析，例如分析研究消费物价指数中的能源、商品、住房、衣着、医疗、交通等部分的变化对货币政策的短期冲击等；3．金融统计报表存在反映面太窄、统计项目较少、缺乏合规性、统计指标设置重复、数据来源等问题。