剖析银行监管的独立性与银行系统健全性论文

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摘要：为维持银行体系稳定，保护金融消费者的利益，纠正“市场失灵”问题，各国均设立了银行监管机构代表广大金融消费者的利益履行对银行的监管职责。但是，近年来对金融监管和金融危机的研究表明，政治干预和行业俘获大大影响了银行监管机构的独立性。监管独立性缺乏导致的监管宽容、监管失败、监管寻租、监管腐败等“监管失灵”问题是导致美国1980年代储贷机构危机、1990年代末东亚金融危机的主要原因之一。

针对银行监管者由于受到“政治或行业俘获”而导致的“监管失灵”问题，“独立监管观点”（independentsupervisionview）认为，需要设立独立的银行监管机构以平衡市场和政府失灵问题。如果监管者独立于政府且监管者受到适当的激励，就可以降低政治俘获可能性。同样地，如果监管者独立于银行业且监管者拥有适当的激励和动机，就可以降低银行俘获监管者的可能性。独立监管观点认为，独立的拥有充足资源的银行监管机构可以避免政治俘获和行业俘获。

一、银行监管独立性的概念和构成要素

最早对银行监管独立性进行系统研究的是国际货币基金组织的QuintynandTaylor(2002)。他们在2002年发表的《监管独立性与金融稳定性》的论文中首次提出了监管独立性的概念及其构成要素，后来其他人都基本上引用这一概念，因此，本文也沿用这一概念和分析框架。银行监管机构独立性包括银行监管机构相对于政治干涉的独立性和相对于被监管机构“行业俘获”的独立性两个方面，只有以上两个方面的独立性都能得到保证，银行监管机构才能够保持充分的独立性。

银行监管独立性包括规则独立性（regulatoryindependence）、监督独立性(supervisoryindependence)、机构独立性（institutionalindependence）和预算独立性（budgetaryindependence）四个方面。其中，规则独立性和监督独立性是独立性的核心内容，而机构独立性和预算独立性则是规则独立性和监督独立性实现的法律安排和资源保证。正如《巴塞尔有效银行监管核心原则》所要求的，需要有充足的监管资源保证监管的自主权，这种资源包括资金来源和人力资源保证。

二、银行监管独立性与银行系统健全性关系的实证研究

（一）数据来源

2003年世界银行对世界上127个国家的银行监管情况进行了调查，形成了银行监管数据库。包括负责银行监管机构设置、监管权力、资本充足率、贷款拨备情况等各方面数据。本文根据重要性原则，选取了监管人员在100人以上的31个国家作为样本进行了实证研究。

（二）研究思路

加强银行监管独立性有利于减少政治俘获和行业俘获的机会，有利于提高银行系统健全性。本文通过构造监管独立性指标和银行系统健全性指标，利用回归分析方法对两者之间关系进行了实证研究。银行系统健全性指标又分为银行良好性指标和资本充足率指标，本文将分别研究银行监管独立性与两个指标之间的关系。某些文献将资本充足率作为银行良好性指标的一个组成要素，而不是单独考虑。本文单独研究资本充足率与银行监管独立性之间的关系，主要出于两个方面的考虑。一是巴塞尔委员会1998年资本协议在大多数国家都已经实施，世界银行监管数据库显示，调查的127个国家都规定了最低资本要求，其中有38个国家规定的最低资本充足率在10%以上，只有7个国家法定的资本充足率在8%以下。因此，尽管资本充足率水平对银行系统的稳健性意义重大，但在这方面银行监管机构可以有所作为的空间较小，一国的资本充足率水平主要取决于法律规定，与监管独立性之间的相关性较小；二是由于资本充足率、银行良好性指标与监管独立性之间的相关系数的符号不同。根据假定，银行监管的独立性越高，则资本充足率水平越高，两者之间的相关系数应该是正数；而银行监管的独立性越高，则不良贷款率、净利差率应该越低，因此，监管独立性与银行良好性指标之间的相关系数应该是负数。因此，将它们进行单独分析是为了研究便利。

由于影响银行系统健全性的指标还有很多其他因素，本文也对这些因素与银行系统健全性之间的关系进行了研究。包括银行集中度、政府控股比例、外资银行的比例三个方面的因素。一般而言，银行集中度越高，市场竞争程度越低，不利于改善银行系统的效率和稳定；此外，政府控股的银行占比越高，政府对银行的直接控制越强，则银行健全性越差；外资银行占比越高，则可以引进更多的外资银行的管理经验，有利于改善整体银行系统的稳健性。

（三）指标定义

1．银行良好性指标(financialsoundnessindex—FSI)由两个变量构成。一是不良贷款比率（non-performingloan-NPL），指不良贷款与银行总资产之比，该指标主要用于衡量银行系统的资产质量。二是净利差率（netinterestmargin-to-assetratio-MAR），指存贷款净利差与资产总额之比，用于衡量银行系统运行的效率，即企业融资的成本。银行良好性指标应该能够反映银行系统在以上两个方面的综合情况。故，本文将FSI定义为：FSI=1/2*（NPL+MAR）

2．资本充足率（capitalratio—CAP）：指经风险调整后的资本与加权风险资产之比，用于衡量银行系统抵御危机的能力。

3．银行监管独立性指标（IND1）：本文根据世界银行监管数据库关于监管机构的8项调查内容，根据独立性程度赋予不同的值，总的独立性为各个指标值的简单加总，数值愈大，表明独立性越强,最大值为8，最小值为0。这种方法的优点是，可以简单直观的发现影响各国监管独立性程度的主要因素，但仍有两个缺陷。一是未根据各个指标的重要性进行加权平均；二是仅仅根据法律确定的各银行监管机构的法律意义上的独立性，与实际独立性程度可能有差异，这可能影视实证研究结果的准确性。8项指标为：（1）哪个机构负责颁发银行营业执照：财政部或其他政府内阁如经济部颁发银行营业执照，则赋值为0,否则，赋值为1；（2）银行违规时，是否有对银行董事、管理层的自动停止损害和处罚机制，如果为否，则赋值为0，否则，赋值为1；（3）如果银行违规时，监管机构是否有权要求银行停止支付股息，yes=1,no=0；（4）法律是否设定对银行的自动干预标准(AUTO)，yes=1,no=0；（5）银行股东是否可以对监管当局对股东权力的处理决定向法院申诉，yes=0,no=1；（6）监管主体对谁负责，监管机构领导层的任职和解聘由哪个机构负责，如对财政部或其他内阁组织负责，则赋值为0；如对总理、总统、公众负责，则赋值为1，如对立法组织负责，则赋值为2；（7）监管机构领导层是否有固定任期，是否可以随意解聘。有固定任期，且不可随意解聘的，赋值为1，否则为0；（8）被监管机构是否有权向法院起诉监管人员，yes=0，no=1。

4．银行集中度（concentration—CONCEN）：指国内最大5家银行资产占银行总资产的比重。

5．政府控股银行比重（GOV）：指政府持有50%以上股权的银行资产所占比例。

6．外资银行占比（FOR）：指由外资银行持有50%以上股权的银行资产所占比例。

（四）检验模型及结果

1．银行良好性指标（FSI）与监管独立性之间的关系。

根据理论分析，构建以下模型：FSIi=f(IND1i,GOVi,FORi,CONENi)+μ(i=1,2……31)

研究结果表明，假设成立，即银行监管独立性越高，则反映不良贷款率、净利差的FSI指标值越低，银行系统的健全性越高。此外，研究结果显示，银行集中度、政府控股银行比重、外资银行占比与银行健全性指标之间的关系不显著，这与其他文献研究结果不同。（BeckandLevine,2003）。

2．资本充足率指标（CAP）与监管独立性之间关系。

根据以上理论，构建以下模型：

研究结果表明，资本充足率指标与整体监管独立性之间没有直接相关关系，这再次印证了本文关于资本充足率主要由法律决定的结论。世界银行监管调查数据显示，世界上有77个国家都建立了关于对银行的自动干预的标准，而这些标准主要是关于资本充足率的标准。因此，各银行为了遵守各国银行法，避免监管机构的自动干预，都会主动符合法定的资本充足率，而这与银行监管机构日常监管的独立性关联不大。

结果表明，资本充足率指标与银行集中度、政府控股银行比例、外资银行占比之间相关关系不显著。

为求证资本充足率（CAP）与法律是否制定对银行的自动干预标准（AUTO）之间的关系关于AUTO的定义参见对独立性指标定义中的第4个因素：法律是否设定对银行的自动干预标准(AUTO)，本文单独对两者之间的关系进行了实证研究。结果表明，两者之间在10%的可能性下存在显著相关关系。这说明，如果一国根据资本充足率水平设定对银行的自动干预标准，则有助于提高银行系统的资本充足率水平，改善整体银行系统的稳健性。

（五）实证研究结论

1．提高银行监管独立性可以降低不良贷款率和净利差率，提高资产安全性和资源配置效率，因此，各国银行监管当局应不断提高监管独立性，在法律上赋予银行监管机构更大的独立性和更广泛的干预权力，为监管者的正当监管行为提供法律保护。

2．资本充足率与整体监管独立性指标之间不存在显著相关关系，但资本充足率与监管独立性指标的要素之一——法律是否规定对银行的自动干预标准（AUTO）之间存在显著相关关系，这反映了各国可以通过设定最低资本充足要求并依据资本充足率设定对银行的立即更正措施（PromptCorrectionAction—PCA），并严格按照预先设定的自动干预标准实施立即更正措施，提高监管机构独立性，提高整个银行系统抵御冲击的能力。借鉴这方面的经验，监管机构还可以通过法律形式规定对银行实施自动干预的资产质量标准或CAMELS评级标准等。明确的自动干预标准，相对于赋予监管机构更多的相机抉择的权力，更有利于提高监管独立性。

三、对我国银行监管机构独立性的初评价及改进建议

（一）对我国银行监管机构独立性的初评价

2003年4月28日，中国银行业监督管理委员会从中国人民银行分设出来，专司对银行业的监管职能。2004年2月，《中华人民共和国银行业监督管理法》开始实施，以下对我国银行监管独立性的评价主要是以《中华人民共和国银行业监督管理法》为基础。

1．机构独立性评价。中国银监会作为国务院银行业监督管理机构，直接向国务院报告。中国银监会高级管理层的任免由国务院负责。高级管理层没有固定任期，管理层的解聘不需要向公众公开解释原因。中国银监会已经建立了国际咨询委员会，主要委员都是国际知名的监管专家，为银监会的决策提供建议，但目前尚没有公开决策程序，决策过程的公开性和透明度不高。从法律意义上讲，我国银行监管机构的机构独立性有待提高。

2．规则独立性评价。《中国银行业监督管理法》赋予了中国银监会在法律框架下制定各种监管规则的权力。中国银监会制定监管条例需要得到国务院的批准，但中国银监会有权独立制定各种监管规章。因此，与那些主要立法和次要立法都非常细致、没有为银行监管机构制定规则和条例留下任何空间的立法体系相比，我国银行监管机构享有较大的制定规章的权力空间。

3．监督独立性评价。由政治干预和行业俘获导致的监管宽容是影响我国银行监管机构独立性的主要原因。政府为了维持整体的政治稳定，对个别银行因违规、过度承担风险导致的支付问题，为相关存款人提供100%隐性担保的监管宽容行为，迫使纳税人承担更高的成本。1998年以来，我国在化解城市信用社、农村合作基金、信托投资公司以及向国有商业银行的注资过程中累积投入大约3．24万亿元的资金支持金融企业，而2004年中国的财政收入为2．63万亿美元，累计注入资金是2004年财政收入的1．23倍。

4．预算独立性评价。我国依据每家银行的资产总额收取监管费用，但这些监管费用都上缴财政部，中国银监会仍实行预算制，每年的预算都需要得到财政部的批准。一般认为，由某个对其运作进行监督的政府部门或直接由财政部拨款的监管机构，有可能暴露在不同形式的政治干预之下（QuintynandTayor,2002）。因此，我国实行的银行监管资金预算制可能使我国监管机构受到政治干预，使得银行监管机构无力获得可以满足监管需要的人力和财力资源。但从实际情况看，截至2005年底，银监会系统监管人员约有1．4万人，是世界上银行监管人员最多的国家，监管人员的人均收入略高于同级政府部门公务员收入，这些都反映出，我国银行监管机构在预算独立性方面受到的制约不是影响整体监管独立性的主要因素。

以上都反映出，我国银行监管机构的实际独立性程度仍需要不断提高。

（二）加强我国银行监管机构独立性的建议

1．建立完全独立的银行监管机构在我国缺乏现实可行性。在探讨如何提高中央银行独立性的文献中，一些学者曾建议将中国人民银行由向国务院负责改为向人大负责。这样的制度安排，是国外央行获得独立地位的标志性措施。同理，为了提高银行监管机构的独立性，也应该将中国银监会由向国务院负责改为向全国人大负责。但这种做法在我国缺乏现实可行性。一是因为在我国目前的政治体制下，很难想像独立的银行监管机构在与政府的对抗中，能够不听从政府的指令，在重大监管决策方面会对国务院的要求顶住不办，而且监管机构的资金来源主要来自于政府预算，也决定我国银行监管机构不能成为独立的银行监管机构；二是加强监管独立性需要可靠的问责制度的约束和制衡。但我国目前尚不具备这种较为完善的约束和制衡体系，如果缺乏有效的约束和制衡，独立的银行监管机构很可能发展成为不负责任的政府的“第四个分支”。综上，我国现阶段尚不具备建立独立的银行监管机构的现实性和可行性，可行的选择是在现行政治制度框架下，采取各种措施提高我国银行监管机构的实际独立性程度。

2．现阶段提高我国银行监管机构独立性的现实选择。

（1）引入基于规则的干预和处罚机制。美国在1980年代的储贷危机后，为提高银行监管机构独立性，引入了基于规则的立即干预措施（PCA），在银行资本充足率下降到一定程度时，监管机构可以自动采取相应的干预和处罚措施，从而避免了政治干预和行业俘获问题。随后，许多国家为提高银行监管机构的独立性，也纷纷效仿美国的作法。世界银行监管调查数据显示，目前已有77个国家或地区以立法形式设置了对银行的自动干预标准，约占调查国家总数的61%。公务员之家

我国银行业监督管理法虽然赋予了中国银监会广泛的正是监管权力，如更换银行的高级管理人员、限制股东权力、限制部分业务，甚至可以吊销银行营业执照，但我国尚未引入基于规则的干预和处罚机制，这就为监管机构的相机抉择、为政治干预和行业俘获提供了机会。因此，为提高我国监管机构的实际操作独立性，建议尽快研究制订基于规则的干预和处罚机制。

（2）提高决策过程的程序化和透明度。提高决策过程的程序化和透明度有利于将银行监管决策过程置于公众监督之下，从而可以避免过多的政治干预和行业俘获行为，有利于加强银行监管的独立性。目前，中国银监会尚未成立由各方面利益主体代表组成的决策委员会，没有制定程序化和透明的决策程序。为提高我国银行监管机构的独立性，建议中国银监会尽快成立由专家组成的独立的决策委员会，代表公众利益履行决策权力。同时，应成立监督委员会，对决策委员会的履职情况进行监督和制约。

（3）完善对监管机构的问责机制。加强监管机构的独立性并不意味着该机构不需要对其履职情况负责。相反，正确设计的独立性安排应使得银行监管机构一方面要对其履职情况负责，同时却不会创造对其操作进行特别干预的机会。为加强我国银行监管机构的独立性，同样需要设计合理的对银行监管机构的问责机制。监管问责机制能够确保银行监管机构有效履行职责，从而逐步培育起良好的声誉。声誉的提高反过来又有助于法律赋予其更高的独立性，形成独立性加强——严格问责——声誉提高——独立性再次加强的良性循环。提高监管机构决策过程、管制和监督过程的透明度有利于提高问责机制的有效性。这方面，可以借鉴国外银行监管机构的良好作法，以立法方式要求银行监管机构每年都要年度报告，在网站和媒体上公开披露银行监管机构的履职情况、对违规金融机构的处罚措施、预算资金的使用情况等方面内容，主动接受公众的评议和监督，同时要接受全国人民代表大会的审议和咨询。

（4）利用国际金融组织的国际监督的外力加强我国银行监管机构的独立性。为全面评估各国的金融稳定性，自1999年5月开始，国际货币基金组织和世界银行联合开展了金融部门评估（简称“FSAP”），对各国遵守国际监管准则的情况进行评估，包括巴塞尔银行监管委员会的《有效银行监管核心原则》以及国际货币基金组织《货币与金融政策透明度的良好做法》。参加评估的国家都认为FSAP评估可以对本国的监管体系作出独立的评估，评估小组专家的建议有助于加强本国监管独立性，改善本国的监管治理状况。为加强我国银行监管机构独立性，建议我国可以通过参加FSAP评估的方法，在IMF网站上公开我国FSAP评估报告，接受国际金融机构监督，利用国际金融组织的独立评估给政府和监管机构施加压力，提高监管独立性。

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