塞迪略报告看世界银行治理机构改革论文

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编者按：本文主要从世界银行改革的背景；世界银行近期的改革进展；塞迪略报告；世界银行的改革前景与影响进行论述，其中，主要包括：世界银行在帮助成员国特别是发展中国家发展经济、消除贫困等方面发挥了巨大的作用、发达国家一直控制着世界银行绝大部分的投票权、世界银行的职能进行了多次转化、发言权和参与权改革、将国际复兴开发银行的基本投票权(BasicVoWs)增加一倍、对于国际开发协会投票权的改革、为撒哈拉以南非洲增设一个董事会席位、治理与反腐败改革、治理与反腐败问题对改善世界银行的工作职能与效果具有重要意义、治理与反腐败新战略主要包括三个主要支柱、信息披露制度改革、贷款体制改革、对外贷款援助是世界银行最主要的功能之一、战略制定方面的不足、发展中国家在世界银行中的发言权和参与权不足、发言权和参与权改革、世界银行在发言权和参与权的改革，将在一定程度上提高发展中国家在世界银行中的地位等，具体请详见。

内容提要2009年10月，世界银行宣布推行多项改革计划，以适应世界经济不断发展变化的需要。本文回顾了近期世界银行的改革进展，并进行了相应评价。一方面，改革有利于发展中国家在世界银行中地位的上升，同时也有利于世界银行职能的完善，但另一方面，改革计划能否得到有力执行，改革能否从根本上解决世界银行已有的缺陷，仍是一个未知数。从国际货币基金组织改革的经验来看，未来世界银行的改革之路不会一帆风顺。

关键词世界银行改革塞迪略报告

2009年10月6日，在土耳其伊斯坦布尔召开的世界银行(WB)与国际货币基金组织(IMF)年会上，世界银行行长罗伯特·佐利克(RobertZoellick)宣布世界银行将进行一项宏伟的改革计划，以提高这一布雷顿森林体系古老机构的效率和效力，同时增强其在发展中国家的认同性。改革包括增强发展中国家与转型国家的发言权和参与权、推广问责制和改善内部治理、改革投资贷款体制、加强信息公开力度等等。相比国际货币基金组织而言，世界银行的改革无论是在世界银行内部还是在其外部都长期没有受到应有的重视，那么这一次大规模的改革计划是基于什么样的背景，改革的内容有哪些，未来的改革前景又会如何呢?

一、世界银行改革的背景

世界银行是世界银行集团(WorldBankGroup)的简称，由国际复兴开发银行(IBRD)、国际开发协会(IDA)、国际金融公司(IFC)、多边投资担保机构(MI—GA)、国际投资争端解决中心(ICSID)五个机构组成，其目的是通过向发展中国家提供金融与技术援助，以实现这些国家的持续减贫。自1944年成立以来，世界银行在帮助成员国特别是发展中国家发展经济、消除贫困等方面发挥了巨大的作用。

然而随着世界经济的发展，世界银行在治理机构、功能运作等各方面也面临越来越多的挑战。世界银行现行的很多规则是在布雷顿森林体系时期制定的，随着国际经济环境的变化，其与时代的发展步伐越来越不协调。从治理结构方面看，从其建立至今，发达国家一直控制着世界银行绝大部分的投票权，发展中国家的声音长期不能得到合理充分反映，这与当前发展中国家经济快速发展的国际经济格局十分不相称。从职能方面看，自1944以来，世界银行的职能进行了多次转化，从最早的关注战后国家重建，到上世纪80年代关注债务重组，再到90年代后的金融危机以及自然灾害的救助等，世界银行的关注目标一直随着世界经济的变化而不断改变。然而，这也致使世界银行最为核心的工作——贷款援助面临越来越大的压力，如何使贷款项目更好地顺应借款国的需求和多变的国际环境，如何提高贷款项目的实施效果并控制其中的风险等等，这些都对世界银行提出了更高的要求。

近期发生的一系列事件加速了世界银行的改革步伐，这包括美国金融危机的爆发、全球粮食与能源危机以及影响全球的传染性疾病等。佐利克指出在这一情况下，必须构筑一个更负责任的全球化，这包括重视发展中国家在世界经济中的作用，构造一个兼具平衡性与包容性的全球经济多极增长模式，更加关注脆弱群体(国家)，注重可持续增长等。这些都是世界银行大有可为的地方，世界银行必须进行改革以更好地适应形势发展。

2005年10月，二十国集团在中国河北香河会议上提出了改革布雷顿森林体系机构的提议，但是从随后的实践来看，改革的重心偏向了国际货币基金组织，尽管在此之后的每次会议公报中都会提到世界银行的改革，但是真正开启世界银行改革应该是在2008年，改革首先从发言权和参与权开始，并最终扩散到世界银行的职能等各个方面。

二、世界银行近期的改革进展

(一)发言权和参与权改革

发言权和参与权改革是国际金融组织改革的核心问题，世界银行在这方面的改革主要是提高发展中国家和转型国家(DTC)在世界银行中的地位，其改革涉及三个方面：首先是有关DTC国家的投票权或股权的改革；其次是DTC国家在董事会中的代表权改革；最后是要求世界银行更多地反映DTC国家的发展观，这一点是世界银行不同于其他国际组织的地方。2008年10月，世界银行对发言权和参与权进行了第一阶段的改革(Pbasel)，其目标是通过改革确保发展中国家和转型国家在世界银行治理中能够公平参与，以此来提高世界银行的认同性、可信性和问责性。

第一阶段的改革主要包括以下内容：第一，将国际复兴开发银行的基本投票权(BasicVoWs)增加一倍，达到总投票权的5.55％，同时规定基本投票权占总投票权的比例不会低于这一数值。而对由于基本投票权增加而致使总投票减少的发展中国家和转型国家，世界银行将对其进行额外的投票权分配。这一改革将使得基本投票权占总投票权的比例提高2.64％，使发展中国家和转型国家在国际复兴开发银行的投票权从42.6％上升到44.1％。

第二，对于国际开发协会投票权的改革。国际开发协会投票权也分为两个部分，但与国际货币基金组织(IMF)和国际复兴开发银行不同的是，其分为成员投票权(MembershipVotes)和认购投票权(SubscnptionVotes)，其中成员投票权在成员国中平均分配，类似于基本投票权，而认购投票权则来自于成员国在国际开发协会中的资金捐献，因此国际开发协会成员国可以分为两部分：成员Ⅰ大部分是发达国家，贡献了国际开发协会95％的资源，而成员Ⅱ大部分是发展中国家。2008年的改革就是要增加国际开发协会成员Ⅱ的投票权，改革的思路就是通过发达经济体向贫穷国家提供金融援助支持，以帮助这些国家认捐其在国际开发协会已经分配的认购投票权，例如法国在这一提议下提供了140万美元的金融援助，而挪威和西班牙也承诺将提供340万美元，这些资金将帮助成员Ⅱ在国际开发协会中的投票权提高约1.6％。

第三，为撒哈拉以南非洲增设一个董事会席位，这将使得撒哈拉以南非洲的47个国家由以前的两个执行董事增加到三个，从而有助于提升这一地区在世界银行中的地位。

在第一阶段改革的基础上，世界银行在2009年10月推出第二阶段的改革(Phase2)计划，其主要内容包括：第一，在确保阶段——既有成果的基础上，继续增加发展中国家和转型国家在国际复兴开发银行中的发言权，将其投票权在阶段——的基础上再增加1.46％，同时建议国际复兴开发银行的股权分配应该建立在一个可以反映成员国在世界经济中地位的标准上，并进行周期性评估(五年)。第二，鼓励国际开发协会成员Ⅱ继续认购为其分配的认购投票权，再寻找250万美元进一步帮助国际开发协会最贫穷成员提高其投票权。此外，第二阶段改革还涉及到国际金融公司的投票权改革以及机构改革问题，世界银行的内部治理、董事会的效率、行长选举等问题。

(二)治理与反腐败改革

治理与反腐败问题对改善世界银行的工作职能与效果具有重要意义，其目标是通过改善腐败风险评估、披露、监督以及监控机制，确保世界银行的发展资金用于预定的目的，以帮助成员国政府或公共机构能够制定和执行合理的政策，更好地提供公共服务和制定市场规则，帮助成员国消除贫困。

相比其他方面的改革，世界银行在治理与反腐败改革则要早一些。2006年秋季年会上，世界银行就开始着手治理和反腐败改革，从2006年11月到2007年1月，在和政府部门、捐献机构、民间团体、私人部门、媒体等各相关各方进行过密切的磋商和咨询之后，世界银行在2007年3月制定了治理与反腐败的改革新战略，并于当年8月份推出了相应的执行计划。2008年10月和2009年10月，世界银行分别对战略执行情况进行了一年和两年的年度进展报告。

治理与反腐败新战略主要包括三个主要支柱：支柱一国家层面，通过向借款国提供援助，帮助成员国建立有能力、有效率、透明和负责的国家体制。主要的举措包括，第一，提高公共财政的管理效率和透明度，提高财政管理水平；第二，支持公务员工资改革，提高政府服务效率，降低腐败动力；第三，提高政府管理水平，改善政府问责制；第四，推动法律和司法改革，改善司法服务。支柱二项目层面，通过评估项目腐败风险、积极调查舞弊与腐败指控、加强项目的监督与管理等，最大程度地减少世界银行资助项目中的腐败。其主要举措包括，第一，在项目的选择与设计前期对腐败进行预防；第二，通过加强信息披露、广泛的参与和监督，控制腐败风险；第三，在项目全程建立与包括政府、承包人、供应商、社会团体、媒体等相关各方的沟通渠道。支柱三全球层面，积极扩大与多边和双边发展机构、民间团体、私人部门以及其他主体的合作伙伴关系。

(三)信息披露制度改革

对信息披露制度进行改革，加大信息公开力度，目的是增强世界银行的透明度，这既有利于世界银行内部的信息利用，同时也便于外部更好地监督世界银行的运行，这也是促进世界银行完善治理、加强问责制、提高有效性的重要手段。

在1985年，世界银行就公布了第一份有关信息披露的指导材料，在此之后，执行董事会和银行管理层定期对披露政策进行评估，不断扩大信息披露范围，这一模式一直持续到2008年。在这一模式下，虽然表明了世界银行支持信息披露的立场，但是它对信息披露采用的是一种“肯定列表”制度，即对披露的信息类别作出明确的说明，但是对于什么样的信息不能披露却是模糊的，这限制了信息披露的力度，一方面这不利于公众对于世界银行信息的了解，另一方面也妨碍了信息在世界银行内部的流通，为跨部门工作带来了一定的困难。

2009年10月，世界银行公布其对于信息披露新的改革计划，其最大的变化在于信息披露范式的转变，即从先前的能够披露什么类型的信息(肯定列表)转变为可以公布除特殊情况外的任何信息(否定列表)，这增加了世界银行信息披露的范围与力度，除此之外，世界银行还在以下几个方面对信息披露进行了规定：第一，最大化的披露信息，除了有限的特例外，世界银行应将它所有的信息对外公布；第二，特殊例外列表应该是清晰、便于理解和操作的；第三，世界银行的政策决策最终结果应该完全公开，但是决策过程应该是保密的；第四，信息披露的程序应该是清晰的，公众可以方便、有效、及时地获取世界银行的相关信息；第五，申诉的权利，如果申请人认为在获取相关信息时遇到世界银行毫无理由的拒绝，那么申请人可以保留申诉的权利。2009年11月17日，世界银行执行董事会批准了这一改革计划，该政策将于2010年7月1日生效，并与2011年底将向执董会提交进度报告。

(四)贷款体制改革

对外贷款援助是世界银行最主要的功能之一，目前世界银行主要通过投资贷款(InvestmentLending)和发展政策贷款(Devel-opmentPolicyLending)两个工具向成员国提供贷款援助，其中投资贷款是国际复兴开发银行和国际开发协会主要的贷款工具，目前约占到这两个机构年度承诺贷款额的三分之二，实施中贷款总额的90％以上，因此对于贷款体制的改革主要集中在投资贷款的体制改革上。

世界银行的投资贷款体制从上世纪60年代开始几乎没有发生过大规模的变动，随着形势的变化，其越来越难以适应借款者的需要。因此，改革的目的在于更好地回应借款者的需求和日新月异的全球环境，从而为其带去更灵活的工具、更短的回应时间和更好的发展成果。2009年1月世界银行公布了《投资贷款改革的概念文件》，并在2月份提交执行董事会审议。在这份文件中对于投资贷款体制提出五点改革建议。第一，采用基于风险的方法对投资贷款项目进行评估，对不同的项目实行不同的风险评估以替代现有的通用(One-size-fit-a11)评估程序和要求。第二，制定一系列合理化投资贷款方案，从而可以满足借款国多元化的发展与融资要求，这些方案包括不同风险的投资贷款项目、对于紧急情况和脆弱国家(FragileStates)的快速反应项目以及支持基于成果的融资项目等。第三，加强项目的监督管理和实施支持。第四，为投资贷款改革营造一个良好的改革环境，这包括统一激励机制、明确职责范围、向项目组提供技术支持与培训等。第五，修改并简化投资贷款的指导政策框架。在此基础上，在2009年9月份世界银行针对风险管理和项目实施支持进行了更进一步的改革说明。

三、塞迪略报告

为推动世界银行的改革，在2008年10月，在佐利克的倡议下成立了以墨西哥前总统、现任美国耶鲁大学全球化研究中心主任埃内斯托-塞迪略(ErnestoZedil-lo)为主席的世界银行集团治理现代化高层委员会，专门就世界银行相关改革进行研究，其成员包括来自于国际组织、发达经济体、发展中经济体以及私人部门的代表，具有一定的广泛性和代表性。2009年10月，该委员会了《为21世纪的世界银行注入新动力》的报告(塞迪略报告)，针对世界银行目前的情况，提出了五点改革建议，受到了各方的关注。

塞迪略报告主要就世界银行的治理工作进行了广泛的评估，报告认为世界银行在治理结构上主要存在三个方面的不足，这包括战略制定、发言权与参与权和问责制。

首先，战略制定方面的不足。委员会认为现有的治理结构不利于世界银行的战略制定，这是因为，第一，虽然世界银行定期公布一系列的战略文件，但是缺乏一个有效的手段去实现。第二，发展委员会(由24国政府部长组成，它是世界银行和国际货币基金组织联合组成一个咨询团体，其在1974年建立，其宗旨是对发展中国家转移实际资源的问题进行研究，并提出建议)的“咨询”性质使得其在战略制定的角色受到制约，同时也缺乏相应的工具去监督其公告的执行情况，会议形式上的安排使得发展委员会成员不能开诚布公的交换意见。第三，不论是董事会整体还是单个执行董事都无需为世界银行的战略方向负责，这使得执行董事会战略制定的作用大打折扣。第四，管理层所制定的战略安排往往功能重叠且大而全，很少能提供有效的运作规范和总体框架安排。

其次，发展中国家在世界银行中的发言权和参与权不足。这主要体现在以下几个方面，第一，发展中国家在世界银行中的代表权不足，且无法根据世界经济形势的发展而调整。从世界银行建立以来，基本投票权不断受到侵蚀，这使得发展中国家在世界银行中的地位不断降低；投票权不能随着经济形势的发展自动与周期性地调整，某些国家在国际开发复兴银行和国际金融公司中的股权和投票权与其在世界经济中的地位严重不符；从整体来看，发展中国家在世界银行中的地位远低于发达国家；美国一股独大的局面使得世界银行被少数国家所操纵。第二，执行董事组成极不合理，某些地区(如欧洲)占据了太多席位，而某些地区执行董事席位则明显不足。

最后，问责制方面的不足主要来自三个方面，一是世界银行现有的治理结构造成权力和义务不对称，这包括世界银行执行董事会与管理层分工不明；执行董事会和行长部分管理功能重叠；执行董事会的独立性受到行长影响；高级官员选举程序模糊且具有排外性等。二是能力建设不足，例如执行董事缺乏相应的专业技能和经验。三是监督不力，如世界银行的安全网络单位SafetyNetUnit，包括独立评估小组(Inde-pendentEvaluationGroup，IEG)、独立检查团(InspectionPanel.IP)、独立审计处(IndependentAuditDepartment，IAD)等)]职责不明，不能对世界银行形成全方位、真正、独立的监督。

基于此，塞迪略报告从四个方面提出世界银行推进治理结构改革的建议。

第一，发言权和参与权改革。这主要包括三个方面，一是执行董事会的改革，报告建议执行董事从目前的25个减少到20个，以提高董事会的效率和效力，这主要通过压缩欧洲的席位来实现。二是执行董事席位的选举改革，所有席位都应通过多国家选区(Multi-countryConstituencies)选举产生，五个国家(包括美国、日本、德国、法国和英国)的指派席位也要进行相应改革，同时将每个选区的国家数量限制在一定范围内，以确保成员分布的均衡性。三是投票权改革，世界银行机构的投票权应该可以进行自动评估，以与世界经济的动态发展相符，同时应打破世界银行投票权与国际货币基金组织份额分配之间的联系，建立一个符合世界银行投票权分配的原则或公式，大幅增加基本投票权，将发展中国家整体投票权比例提高到50％，并且将特别多数同意的比例从85％降到80％，从而降低某一(或某组)国家对世界银行的影响。

第二，调整世界银行集团的治理结构。这包括以下几个方面的改革内容，一是将执行董事会改组为世界银行董事会，其董事为各成员国部长级或副部级官员，其职责包括选举、任命、解雇行长，制定世界银行战略方向等。二是管理层改革，所有的财务运作交由管理层执行，而董事会则集中精力进行评估与监督，避免二者在管理职能上的交叉。三是建立一个咨询小组以辅助董事会工作，小组成员由每一个选区选派一名代表，且该代表具有被董事会认可的专业能力。四是改组的世界银行董事主席从其成员中轮流选出，且主席在董事会中不具有投票权，直到他(她)任期结束。

第三，选举程序改革，这主要是涉及行长及副行长等世界银行集团高级官员的选举改革。委员会建议选举应建立一定的规则，同时要具有广泛的参与性和竞争性，这包括所有具有资格的候选人不管他们什么国籍，都应受到欢迎，对于执行副行长的选举虽然接受行长的领导，但是其选举程序应与行长相同，也即不应限制候选人的国籍等。考虑到世界银行行长和国际货币基金组织总裁分别由美国和欧洲担任的这一不成文规定，委员会建议这两个机构的领导权选举改革同时进行，以降低政治谈判压力。

第四，加强管理问责制。报告提出三条改革建议，一是建立行长绩效的评估框架，委员会建议每年对行长的工作绩效进行一次评估，评估框架应该给出清晰的绩效标准、评估程序等，评估内容包括行长对于董事会战略的执行，及其负责的世界银行日常工作以及世界银行的工作成果等。二是强化世界银行的安全网络单位，这包括对安全网络单位进行机构评估，使其职能不重叠、不遗漏、不相互矛盾，对安全网络单位(如独立评估小组)进行一定的修改，使其更好的行使监督职能等。三是引入外部专家评估。

最后，针对目前发生的美国金融危机，委员会还建议应加强世界银行的资源基础。2008年，为应对金融危机，世界银行共提供了高达590亿美元的经济援助，其中，国际复兴开发银行的援助承诺激增两倍，达到330亿美元，国际开发协会的援助计划也达到140亿美元，因此如果不扩充世界银行的资源基础，这将使得世界银行在未来几年的对外贷款援助大大减少。

四、世界银行的改革前景与影响

世界经济形势的发展促使世界银行进行相应的改革，与国际货币基金组织相比，世界银行改革特别是在发言权和参与权上的改革要滞后得多。尽管如此，世界银行的改革仍有很多值得肯定的地位。

首先，世界银行在发言权和参与权的改革，将在一定程度上提高发展中国家在世界银行中的地位。世界银行承诺将国际复兴开发银行基本投票权翻倍，提议通过发达经济体捐款来提高发展中国家在国际开发协会中投票权比例，增加撒哈拉以南非洲执行董事的人数，改革世行行长的选举程序等，在一定程度上可以提高发展中国家在世界银行中的话语权和参与权，未来世界银行的改革目标是发展中国家整体所拥有的投票权与发达经济体相等，如果这一目标实现，这将使得世界银行的治理结构更加的均衡。

其次，从世界银行的职能改革来看，改革无疑将极大提高世界银行对外服务水平。世界银行在贷款体制方面的改革可以更好地适应成员国发展的需要，治理与反腐败改革和信息披露制度改革可以更好地提升世界银行的治理水平，改善问责制，提高世界银行的透明度，这都有利于世界银行职能的完善。

然而，从国际货币基金组织改革的经验与教训来看，布雷顿森林体系改革往往是“雷声大，雨点小”，改革计划的执行力不强。从世界银行目前的改革来看，如对于国际复兴开发银行基本投票权改革涉及到对于《国际复兴开发银行协定》的修改，而这必须达到成员数量五分之三、总投票权85％以上的同意才能实现，而到目前为止(2009年10月)也仅仅征得三分之二成员国、超过50％投票权的同意。因此改革计划虽好，但是未来能否得到执行仍然是一个未知数。塞迪略报告也面临着同样的问题，而且相比世界银行目前的改革，其提出的改革计划更为激进，如对于执行董事指派席位向选举席位的改革、特别多数同意的比例降低等等，但正因为如此也可能更会招致发达国家的反对，增加改革的难度。

中国是世界银行集团中重要的成员之一，其单独组成一个选区并派驻执行董事，然而目前中国在世界银行中的投票权还十分有限(详见表1)，因此中国对于世界银行的改革应冷静对待。一方面应积极推动世界银行的相关改革，督促其尽快实现已有的改革承诺，积极争取自身合法利益在世界银行集团中得到合理反映。另一方面也应看到目前的改革仍不能对原有的布雷顿森林体系机构造成重大改变，发达国家控制世界银行的局面一时仍无法改变，改革将是长期与艰难的。