论金融控股公司立法模式

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摘要：近年来金融控股公司在我国有了长足发展，在现实经济生活中，各类金融控股公司在某种程度上处于脱法状态，蕴含着极大风险，金融控股公司亟需专门的法律规范和强势金融监管。本文拟从各国（地区）金融控股公司立法经验入手，在对我国金融控股公司现状分析的基础上，提出我国金融控股公司的立法应采取分步进行的方式，并对监管模式及内容进行了初步探讨。

关键词：金融控股公司金融控股公司立法监管模式

一、金融控股公司的法律界定及其现状

根据国际上三大金融监管部门一一巴塞尔银行监管委员会、国际证券联合会、国际保险监管协会于1999年2月联合的《对金融控股公司的监管原则》，金融控股公司被定义为“在同一控制权下，所属的受监管实体至少明显地在从事两种以上的银行、证券和保险等金融业务，同时每类业务的资本要求不同”。从狭义上来说,控股公司是通过持有其他公司股份以达到支配该公司经营活动的目的的公司；而从广义上来说,控股公司并不以持有他公司股份为要件,只要取得对他公司实质上的支配权即可。金融控股公司是金融领域的控股公司形态,具有控股公司的基本特征。从防止关系人交易、利益冲突及维持资本充足性等方面来考量,对金融控股公司应采取广义控股公司的界定方式,即不以持有股份为要,只要以控制他公司之人事、财务或业务等方式实质支配他公司者,都应属于金融控股公司。事实上,这种广义的金融控股公司定义方式已经体现在一些国家和地区的立法中，如美国和台湾的立法①。

近年来，我国综合经营趋势明显，金融机构从事多元化金融业务、大型国企进军金融业、民营资本参股金融业等现象比比皆是。当然，涉足两个以上金融行业的企业集团不一定就是金融控股公司。判断金融控股公司的重要标准，是母公司对涉足金融企业是否控股，以及集团能否对各金融企业实现战略协同。实际上，我国严格意义上的金融控股公司很少，有的只是初步在金融领域布局并形成金融控股雏形，有的只能算是参股金融业或产融结合，只是它们的发展方向都是金融控股模式，可以统称为准金融控股公司。据不完全统计，中国目前未被正式承认、未直接注册、未称谓金融控股公司或金融集团，但实际上已按照金融控股模式运作的公司至少有200～300家。（准）金融控股公司迅速发展的原因主要有二：一是企业高额利润的追逐。由于我国金融业的进入门槛较高，金融业存在较高的利润空间；同时，发展金融控股公司能获得较为明显的规模经济和范围经济。二是政府顺应金融全球化背景下的综合经营潮流，对我国企业发展多元化金融业务采取的默许和试点的政策。

但在没有明确法律地位和缺乏政策支持规范下，金融控股公司发展正面临着许多问题和挑战。处于自发状态并缺乏必要监管的金融控股公司运营存在着巨大风险。一方面，各类企业都敢于组建金融控股公司，进军金融市场；另一方面，各类金融股公司亦敢于“大胆”经营、四面出击，求大求全地扩大规模增强实力。盲目发展的金融控股公司在运营中往往具有行业风险、资本风险、经营风险、管理风险等。一旦风险爆发，那么受损失的可能不仅仅是其自身以及其客户、投资者和债权人，甚至于将风险波及整个金融行业，威胁国家金融秩序与安全。因此，有必要尽快制定金融控股集团法，对金融控股公司的设立、业务范围、法律地位、金融控股公司与子公司以及子公司之间的法律和经济关系、监管责任等予以明确，使金融控股集团的发展在法律框架下进行。在此过程中，考察和借鉴国外金融控股公司的立法无疑具有重要意义。

二、国外金融控股公司主要立法及启示

（一）美国的金融控股公司立法

自20世纪90年代开始,美国进行了金融制度改革,颁布了一系列的金融法规。

1998年5月13日,美国众议院通过了《1998年金融服务业法案》。在涉及银行控股公司组织结构的条款中,该法案创造了金融控股公司(FinancialHoldingCompany)这一新的法律范畴,允许银行控股公司收购证券、保险等非银行业子公司,同样,非银行业的证券、保险控股公司也可以收购商业银行，这使得各种金融机构交叉经营成为可能。该法案同时规定,美联储及货币监管局主要负责银行控股公司的监管,证券交易委员会主要负责投资银行控股公司的监管,国家保险委员会主要负责保险金融控股公司的监管。1999年5月6日,美国国会参议院通过了《1999年金融服务业现代化法案》②。该法案提出废止《1933年银行法》中的第20项(禁止商业银行与证券机构合并)和第32项(商业银行与投资银行的人员不得兼职)条款③，为金融控股公司的发展进一步提供了法律上的保障和依据。这一法案重新界定了金融业的行业经营界限，标志着金融控股公司在美国取得了完全的合法地位。2000年年初，美国国会通过对《银行控股公司法》及其他法律的修改，促进了银行控股公司向金融控股公司的转变。

（二）日本的金融控股公司立法

二次大战后,日本经济界最大的变革就是美国占领军“解散财阀令”和颁布《禁止垄断法》,完全禁止财阀式控股公司在日本的存在。此外,受美国《1933年银行法》对金融业实行严格分业管理的影响,日本也实行了长、短期金融分离，但是当日本金融业发展到一定水平,明显感到自己的银行体制的局限性。因此，从20世纪90年代起,日本金融业出现立法上的一系列变革。1997年12月通过了《由控股公司解禁所产生的有关金融诸法整备之法律》④,设法对银行控股公司、证券控股公司、保险控股公司分别作出了定义和规定，日本金融界亦称之为“金融控股公司法”。1997年修改了“禁止垄断法”,对金融控股公司解禁。1999年下半年,取消了长短期金融业务分离制度，允许普通银行发行公司债⑤。之后许多银行纷纷全并成立金融控股集团，一些实力强大的非金融机构也提出了成立银行的申请。金融控股公司在日本由此步入快速发展之道。对于日本的控股公司来讲,《禁止垄断法》是一般法,而《整备法》是特别法。

（三）韩国金融控股公司立法

综观韩国金融法，真正涉及金融控股公司监管内容的主要有：《金融控股公司法》、《金融控股公司法施行令》、《金融控股公司监督规定》以及《金融控股公司监督规定实行细则》等。其中，《金融控股公司法》共包括十章内容（总则、金融控股公司的设立、持有金融控股公司股份的限制、金融控股公司的业务及子公司的吸收、删除事项、金

融控股公司的运营、金融控股公司的监督、补则、罚金的征收、罚则）。该法对金融控股公司的资本充足率、本币流动性比率、外币流动性比率及外汇敞口比率等均作了详细规定。同时，为便于对金融控股公司及其子公司等在各种交易中产生的风险进行管理，《金融控股公司法》还规定金融控股公司必须建立内部风险管理体系，并公示日常的经营状况、董事及股东情况、财务指标及经营指标、内部交易监管机制及内部交易细则等。

在韩国，金融控股公司由统一的金融监管机构——金融监管委员会及其执行机构——金融监督院负责监管。

（四）国外金融控股公司立法的启示

基于上述对各国《金融控股公司法》立法背景、主要内容与特征的分析，笔者以为，对我国发展金融控股公司有两个方面的重要启示。

1、制订《金融控股公司法》是系统性构建金融法制体系的一个重要环节。

从实践来看，《金融控股公司法》是在银行法修改、金融机构合并法推出后的必然结果，由此可见，《金融控股公司法》是构建一国现代金融法制体系中的重要的环节。但我国新近对银行法的修改是微不足道的，在银行混业经营基本遵循的尺度还是“原则禁止、例外可以”。正是从这个意义上讲，现阶段我国金融法制建设的重点应当是修改诸如银行法、证券法、保险法这类的单行法以适度解禁金融混业经营。我国在构建现代金融法制体系方面存在的另一重要缺陷是反垄断法的缺失，类似金融机构合并法这样的法律实质上是一国反垄断法的一部分，迄今为止还没有反垄断法，在这样的基础上要制定金融机构合并法是很难的。

2、监管是金融控股公司立法的重中之重。

从各国立法来看，各国《金融控股公司法》对金融控股公司的设立方式、经营范围、监督管理、组织形式等作了详细的规定，这些规定均体现了金融控股公司立法的监管性。监管机制在金融控股公司立法中的重要地位是由金融控股公司运营中潜在的风险决定的，立法者希望借助完善的监管机制来充分调动和协调金融控股公司内、外部监控力量，从多角度全方位对其运营实施监管，以最大限度控制公司的运营风险。

三、我国金融控股公司立法模式的选择

（一）分步制定金融控股公司法

金融控股公司是一种金融跨业经营的模式，不仅与金融分业法律制度之间存在冲突与矛盾，而且其运营过程中还将涉及到公司法中的人格否定和关联交易、反垄断法与反不正当竞争法、金融法上的信息披露制度等。单项立法显然无法彻底解决这些问题，需要相关法律的配套性改革，这无疑是一个浩大系统的工程。当前我国的金融生态和法制环境尚不具备单独制定金融控股公司法的条件。可行的方式是分两步走。第一步，在国务院授权下，由中国人民银行牵头，并充分征求银监会、证监会和保监会三个金融监管机构的意见，在全面整理现有涉及分业经营、分业监管相关立法的基础上，制定一部金融控股公司管理条例，报国务院批准后成为具有较高效力层次的行政法规。通过先行制定金融控股公司管理条例，可以在一定程度上解决公司设立与经营的合法性问题，也为依法监管提供了依据。第二步，在金融控股公司监管条例基础上制定金融控股公司法。与此同时，整合和修改《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《公司法》等法律法规中不符合金融控股公司发展的条款，加入经营规则、监管制度等内容，从而形成内容完备、有较强操作性的现代金融法律。

（二）金融控股公司的监管模式选择

为加强沟通协调，我国三大金融业监管机构建立了监管联席会议机制，对金融控股公司内的相关业务和机构，按照业务性质实施分业监管；对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构负责监管，由此初步建立了我国金融控股公司的监管框架，即分业监管。但这种架构在实践中依然存在监管空白。首先，没有一家专门的监管机构对金融控股公司实施专业监管，可能导致监管各方协调不一致，或者造成监管真空，或者出现重复监管。其次，现有的监管机构只熟悉本行业的监管业务，可能难以承担对金融控股公司实施综合监管的职责。再次，在控股公司整体风险方面还缺少监管的法律依据和监管标准⑥。鉴于此，在我国现有分业监管体制下，有必要在《金融控股公司法》中明确规定建立一个长期的专业的综合监管机构，负责跨业监管与决策，对金融控股公司下属不同金融业务领域的子公司则由原来各监管机构实施专业化监管。

金融监管协调监管机制一旦建立，我国将形成综合监管与分业监管的多元化监管模式。至于金融监管协调机制未来是否有可能发展成为一个规格高于一行三会（央行、银监会、证监会和保监会）和财政部门的“超级监管单位”，则需要通过实践来摸索和验证。

（三）监管机制的设计

除了确定监管模式，一个完整的监管体系还应包括：一是实行严格的资本充足率监管；二要设立分行业防火墙，加强对金融控股公司内部交易的监督；三要建立监管信息的共享机制。由于金融集团业务和地域分布的广泛性，管理和风险结构的复杂性，监管部门获取有效信息的难度不断加大，因此，建立金融集团监管信息共享制度非常必要；四要构建金融控股公司内部自律监控机制。包括建立顺畅的组织结构关系，设立完整的会计体系，采用适当的内部审计稽核制度，建立风险预警机制等。