我国村镇银行监管论文
时间：2022-09-24 04:50:53
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按照设立目的，我国银行可划分为商业银行和政策性银行。二者的核心区别在于是否以利润最大化为目标，其中，商业银行以营利为主要目标，而政策性银行则不以营利为目的，是为了贯彻、配合政府的经济社会发展政策而专门设立的金融机构。按照这种划分依据，村镇银行本质上属于商业银行。《暂行规定》第一条规定，村镇银行是“根据《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国公司法》等有关法律法规”而设立的，因此它应属于商业银行的范畴。从营利性角度看，《暂行规定》第四条规定，“效益性”是村镇银行的经营原则之一，并且村镇银行“自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束”。从《暂行规定》的兜底条款(MiscellaneousPro-visions)看，“本规定未尽事宜，按照《中华人民共和国银行业监督管理法》和《中华人民共和国商业银行法》等有关法律、法规和规章执行”，由此可见，商业银行的相关法律规范也是村镇银行设立和运行的指引。然而，村镇银行不是一般意义上的商业银行。从其业务的区域范围和指向看，村镇银行是“在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构”，“在缴足存款准备金后，其可用资金应全部用于当地农村经济建设。村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要”。因此，村镇银行是我国为了促进城乡协调发展，解决三农资金匮乏问题而产生和发展起来的，是为农村地区服务的、带有一定“政策性”色彩的特殊商业银行。这种集商业性和政策性于一身的特点，决定了对其的监管，应有区别于一般商业银行监管的特殊目标。村镇银行监管应以服务农村金融发展为宗旨。由于农业生产容易受自然条件等不确定因素的影响，农民自身也缺乏足够的风险承担能力，因此一般的商业银行缺乏开展农村金融业务的动力。
特别是我国国有商业银行进行商业化改革后，大量收缩撤并县及县级以下地区的机构网点，导致农村地区金融服务功能欠缺。加之农村信用合作社等政策性金融机构自身包袱重、支农能力有限，使得金融匮乏问题成为我国农村地区发展的重要制约因素。因此，村镇银行从设立伊始就被寄予解决农村地区金融机构覆盖率低、金融供给不足、金融服务缺位等“金融抑制”问题的期望。但作为商业银行的一种类型，如果缺乏有效的监管，村镇银行则可能会出于对利润的追求，将集中起来的农村资金向城市倾斜，进一步加剧农村资金外流，从而背离其设立的宗旨。因此，村镇银行监管的重要落脚点就是要保障农村金融供给的政策目标，解决农村金融匮乏的问题。村镇银行监管应有效协调金融创新与金融安全的关系。商业性和政策性是一对矛盾，二者有对立的一面，但必须认识到二者也是相互支持、互为补充的。村镇银行是支持农村金融体系改革和发展的重要力量，对其监管一方面要侧重于其服务农村金融的功能，同时也必须注意引导和支持其通过支农业务的开展不断提高盈利能力。只有具备盈利能力的村镇银行才能保证自身在农村金融市场中生存并发展，从而为持续提供农村发展所需资金奠定基础，保证其“政策性”得以落实。因此，在保证村镇银行坚持服务农村金融方向的同时，采用灵活、宽松的监管政策使得其能够通过支农业务提升盈利水平，特别是在监管制度的设计中考虑如何协调金融创新与金融安全的关系，促进村镇银行的可持续发展，应是村镇银行监管的题中之义。村镇银行监管应保护利益相关方的利益。作为新生事物，村镇银行只有实现、维护各利益相关方的需要，才能获得不断发展的动力。广大农民和农村地区的中小企业，以及村镇银行的发起人、股东、存款人等，都是村镇银行的利益相关方，也共同支撑着村镇银行的发展。由于商业银行固有的负外部性和脆弱性，并且由于农业生产的不确定性以及农民风险承担能力较低等因素，村镇银行的经营始终伴随着市场风险。一旦其运营状况出现困境，就势必损害相关方的利益，损害他们投资村镇银行的积极性，并可能危及到村镇银行潜在的投资者，打消他们投资村镇银行的积极性，对村镇银行的生存和可持续发展构成负面影响。因此，村镇银行监管应致力于构建稳健、安全的利益保障机制，特别是要构建健全稳妥的市场退出机制，对利益相关方依法给予保护。
二、当前我国村镇银行监管中存在的问题
(一)对支农服务的监管不足，一定程度上偏离支持“三农”的政策目标
如前所述，村镇银行的设立主要是为了缓解农村地区金融供给需求的矛盾。但从村镇银行的运行实践看，部分村镇银行无意于支持低收益、高风险、高成本的三农业务，不愿为急需资金的低收入农民发放贷款，而将目光放在贷款金额比较大的小企业主或者出口企业上④;据调查显示，全国70多家村镇银行涉农贷款和小微企业贷款占全部贷款比重不足50%①。造成这种状况的原因，一方面是村镇银行作为商业银行的逐利本性使然。由于农业的资金利润率比较低下，支农贷款存在着成本和收益不对称的问题，因此“自主经营，自担风险，自负盈亏”的村镇银行容易偏离支农使命。而且，这种对利润的天然追求是难以消除的，村镇银行的可持续发展也要求其具有盈利能力，所以对村镇银行的支农服务监管的重要性更加突显。而目前村镇银行对“政策性”的偏离，正反映出对其在支农服务监管上的缺乏。从《暂行规定》《监管意见》和《监管通知》的条文看，虽然对村镇银行的支农服务都有明确的导向规定，要求村镇银行“增加农村金融供给，改善农村金融服务”，但是这些规定多属于原则性规定，缺少可操作性措施，具体表现为缺乏强制性规则的约束、激励性规则的引导和量化指标的规范。《暂行规定》中规定，村镇银行要“为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务”，《监管意见》也要求，村镇银行要“立足县域，服务‘三农’、服务社区”，但这些规章都没有明确偏离支农服务的处罚措施，这就必然导致相关规定不能形成强制约束力，无法发挥实质作用。由于涉农贷款风险高于传统贷款，因此构建适宜的激励机制(例如，灵活规定支农贷款的利率等)对于村镇银行的贷款流向具有重要引导作用。但目前的规定都缺少相关激励举措，村镇银行不得发放异地贷款，对贷款的利率也有严格限制，这就容易导致在村镇银行监管中出现“要让马儿跑，却不让马吃草”的状况，削弱村镇银行进行涉农贷款的积极性。此外，在支农服务监管中，并没有关于涉农贷款比例的量化指标。虽然《暂行规定》中规定，“村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要”，但紧接着也规定，“确已满足当地农村资金需求的，其富余资金可投放当地其他产业、购买涉农债券或向其他金融机构融资”②。由于“充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要”的不可衡量，因此“确已满足当地农村资金需求”就容易通过主观上的曲解成为政策漏洞，影响支农服务目标的实现。
(二)对金融安全与金融创新之间的关系协调失当
安全和效率是金融监管的两个重要目标，二者相互统一、不可偏废。而从我国监管部门对村镇银行的监管理念看，对于金融安全的强调要甚于对金融创新的重视。《监管意见》的“监管原则和目标”部分就明确提出，“管法人、管风险、管内控和提高透明度”是村镇银行的监管理念。这种偏重于防范金融风险的监管理念，集中表现在对村镇银行设定的相关政策上。例如，《监管意见》就对村镇银行的经营区域和业务范围作了严格限制，“设在县(市)的村镇银行不得跨县(市)发放贷款和吸收存款。对违法违规经营、超业务范围和经营区域经营的村镇银行，要严格按照有关金融法律法规进行处理”。③这种“严监管”的规定，虽然有助于管控金融流动，但却导致村镇银行的市场狭小，受到当地经济发展状况和居民收入水平的限制，不利于整合农村金融资源。特别是对于中西部地区而言，这些区域的农村资金本就比较匮乏，这一政策上的束缚，不利于当地村镇银行业务的开展，提高盈利水平。例如，桂林国民村镇银行年报披露，该行2013年净利息收入为7416万元，营业支出却达到8653万元，营业收入和支出倒挂。虽然实现盈利，但净利润却仅有64．6万元④。此外，对村镇银行股东构成的规定，对于吸纳民间资本参与村镇银行建设、引导资金投向“三农”也构成了阻碍。《暂行规定》中明确要求，“村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构。最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。任何单位或个人持有村镇银行股本总额5%以上的，应当事前报经银监分局或所在城市银监局审批”。①这一制度安排是出于防范风险的考虑，但却为民间资本入股村镇银行设定了股本上限和持股审批要求，是对民间资本的限制。同时，按照这一规定，银行业金融机构在股东中具有最大的话语权，但从农村金融的实践看，大多数银行业金融机构恰恰缺乏开展农村金融业务的动力。因此，希望原有的银行业金融机构通过村镇银行的形式来创新农村金融问题，无异于“新瓶装旧酒”，很难摆脱大股东银行的营利本性，既不利于农村金融创新，也容易偏离支农方向。在一些地方，村镇银行的管理层基本都是主发起银行委派，业务沿用原来思路，很难适应当地市场环境②;而根据对已经开展金融服务的几十家村镇银行的调查，很多村镇银行目前开展的业务基本沿袭了农村信用合作社的金融服务模式，缺乏创新性，从而引发了对村镇银行存在必要性的质疑③。
(三)市场退出监管模糊，不能有效保障利益相关方的权益
村镇银行是自主经营、自负盈亏的市场主体。由于负外部性和农村金融的脆弱性，村镇银行面临着较大的市场风险，面临破产倒闭或合(兼)并等市场退出问题。这一问题的存在，对村镇银行的利益相关方构成了潜在危害。如果不能构建有效的市场退出机制，那么势必削弱利益相关方对村镇银行的支持和参与动力，影响村镇银行的可持续发展。在我国，银行市场退出的法制尚不健全。法律法规虽然对于银行退出市场有明确规定，但却分散在各个不同的法律框架中，并且对银行市场退出的规定均是粗线条，既没有形成完整体系，也缺乏可操作性。同时，我国法律法规所规定的银行退出市场模式较为单一(如重组、改制、接管等)，只重视被动型退出，忽视商业银行之间并购等主动型市场退出。此外，没有明确的市场退出清算管理主体，即未明确规定由负责主持和管理银行市场退出的具体机构，以确保市场退出的合理性和安全性。就村镇银行而言，不仅面临一般商业银行市场退出的共性问题，而且由于农村金融的特殊性，在市场退出方面也存在一些特殊问题。例如，村镇银行退出后，发起人、股东等各方投资资本、债权债务的处理，接管主体和接管期限，以及因市场退出导致的纠纷等，都是最大程度地维护利益相关方权益所必须考量的重要问题。但目前，村镇银行的市场退出仅在《监管意见》中做了原则性规定，“对在规定期限内仍不能实现有效重组、资本充足率降至2%及以下的，银行业监管机构应适时接管或对其实施撤销或破产。对符合撤销条件的村镇银行，银行业监管机构应依法予以撤销，并按照《金融机构撤销条例》组织实施。申请破产的村镇银行，应报银行业监管机构同意”。④这一条款仅涉及接管、撤销或者破产等一般性的退出机制，并没有针对农村金融信贷额度小、流动性差、风险承受能力水平低等特点，对村镇银行的市场退出进行更具可操作性的制度设计，这就必然导致村镇银行市场退出后遗留下一系列复杂的后续问题，损害相关方的利益。
三、我国村镇银行监管缺陷的原因分析
(一)村镇银行监管规定的法律位阶低、内容缺乏可操作性
《暂行规定》和《监管意见》仅是银监会制定的部门规章(《监管通知》只是以银监会办公厅名义的一个规范性文件)，不是严格意义上的国家立法机关立法。并且，这些规章的内容大多属于原则性规定，对于村镇银行运行过程中可能出现的一些重要问题，例如上文所述的偏离支农方向的问题、金融安全和金融创新协调不当等问题，还缺乏针对性的制度设计。同时，作为部门规章，其中的一些规定因为与上位法相违背也引起了法学界争议。例如，《暂行规定》中规定，“村镇银行可只设立董事会，行使决策和监督职能;也可不设董事会，由执行董事行使董事会相关职责”。⑤“村镇银行应建立有效的监督制衡机制。不设董事会的，应由利益相关者组成的监督部门(岗位)或利益相关者派驻的专职人员行使监督检查职责。”①这些制度设计既表明村镇银行的决策权和监督权都可以集中于董事会，突破了《公司法》关于监事会职权的规定，同时也突破了《公司法》关于公司组织机构的规定，其合法性值得商榷②。
(二)监管主体之间缺少有效的协调机制
新中国成立以来，我国银行监管逐步从人民银行统一监管演变为分业监管体制。2003年4月，随着银监会的设立，分业监管体制得到进一步完善:中央人民银行侧重于通过制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务等进行宏观调控，银监会则根据国务院授权，统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构，维护银行业的合法、稳健运行。但是，就村镇银行而言，这些监管主体之间的政策矛盾，却容易导致村镇银行进退维谷。例如，自2011年起，中国人民行银货币政策的一个配套措施是信贷投放规模调控。在保证总体信贷规模的前提下，央行根据每个地区的GDP以及当地金融机构稳健性的各项指标，设定不同权重，总体计算出一个针对地区的贷款投放规模，即业内所称“合意信贷规模”，然后细化至各银行业法人机构，甚至被具体细化至包括农村信用社、村镇银行这类服务“三农”、小微企业的机构，成为微观操作的政策性工具。而另一方面，银监会规定，在村镇银行成立后的前五年，原则上不考核75%的存贷比监管指标上限。但为了鼓励村镇银行把更多资金投入到县域和“三农”，银监会也相应规定，在年末给银行评级时，需要考核村镇银行存贷比下限是否达到50%。这就导致村镇银行如果满足央行信贷规模指标，就不能满足银监会50%存贷比下限的监管要求，陷入发展的两难境地③。这反映出监管主体在政策制定上缺乏统筹。这种协调机制的欠缺，不仅反映在中央监管主体之间，而且在中央监管主体和地方政府之间同样存在。依据《暂行规定》，村镇银行主要设在县(市)及县(市)以下地区，其健康、持续发展需要地方政府的支持。从《暂行规定》和《监管意见》的条文上看，既没有明确限制地方政府对村镇银行的监管，也没有详细规定地方政府干预村镇银行的边界。这种中央政策的模糊性就为地方政府不当干预村镇银行的发展提供了“灰色地带”。为了追求政绩或者为了快速取得支农效果，一些地方政府对村镇银行市场准入进行了不合理的限制，例如，湖北省政府拒绝中小商业银行或股份制银行作为发起人，致使由浙江宁波的中小银行作为发起人、自然人参股的村镇银行计划不能付诸实施④。因此，为了消除地方政府的干预错位、越位，需要加强中央监管部门与地方政府的协调，确定地方政府的干预边界，这也是确定科学合理的政府与市场关系的客观需要。
(三)没有建立差别化监管体系
村镇银行在市场定位、金融业务和资本结构等方面与一般意义上的商业银行具有明显区别。这就决定了其承担的金融风险有相对于传统商业银行的特殊性，对村镇银行监管提出了一系列新问题新要求。从我国银行监管体系和监管资源上看，基层一线的监管工作人员数量有限，监管资源相对缺乏。而2006年12月，银监会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》后，以村镇银行为代表的农村新型金融机构在我国农村地区大量兴起。在此情况下，受限于有限的监管人员和监管资源，对于数量庞大的农村金融机构，必然难以实施有效监管。这就导致对村镇银行的监管沿袭了对一般商业银行的监管体系和监管模式，没有建立起有别于一般商业银行的差别化监管体系，难以适应村镇银行监管的特殊需要，不利于村镇银行的健康平稳有序发展。
四、进一步完善我国村镇银行监管的对策与建议
(一)提高村镇银行监管规定的法律位阶
我国尚没有关于农村新型金融机构的国家立法机关立法，对村镇银行的具体规范也仅限于银监会颁布的《暂行规定》和《监管意见》等部门规章。这些部门规章主要是从行政许可的角度对村镇银行的运行进行规范，缺乏一部金融上位法对其业务经营、管理运行、法律责任作出专门规定。这就容易导致村镇银行的发展面临政策上的不确定性，制度成本比较高。而国家更高层次的立法，具有较强的稳定性，既能够提升监管行为的权威性，又能够有效增强村镇银行开展金融活动的预期，同时也能增强社会公众和投资者对村镇银行的发展预期。从我国目前的立法和行政架构来看，经过1985年第六届全国人大第三次会议《关于授予国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》(1985年4月10日第六届全国人民代表大会第三次会议通过)的授权，国务院具备相应的立法权限。因此，国务院可以就农村新型金融机构制定专门的行政法规，突破部门规章的局限，并由银监会在此基础上制定村镇银行监管的实施细则。通过这种方式，既可以使村镇银行的设立、运营和监管具有更具权威性的法律依据，又可以促进银监会在法律框架下针对村镇银行的特点制定更有针对性和可操作性的监管规定。
(二)加强各监管主体之间的协同监管
目前，村镇银行在运行过程中经常需要面对不同监管主体制定的政策。如前所述，这些政策之间的监管矛盾常常导致村镇银行的发展进退两难。要解决这种监管主体之间的隔阂所造成的碎片化(fragmentation)状态，就“不应该再放任政府各不同功能与专业部门间的单打独斗，而应推动整体治理，通过制度化以落实政府各机关间的沟通协调”①。就村镇银行的发展而言，监管主体之间的协同主要包括中央监管主体之间的协同以及中央监管主体和地方政府之间的协同。在中央层面，应着重加强银监会和中央人民银行之间的协同监管，建立信息共享平台，健全协同议事制度，针对村镇银行主要从事农村小额信贷的特点，制定有别于一般商业银行的监管制度和政策，避免在监管过程中的“一刀切”。而在中央和地方协同方面，应确立双方各自的监管边界，降低村镇银行监管成本，有效防止地方政府监管的缺位和越位。同时，要在确立监管边界的基础上，注重发挥地方政府支持村镇银行建设的主动性，进一步推动地方政府因地制宜地制定对村镇银行的扶持政策，以更好地吸引社会资金。例如，《福建省人民政府办公厅关于加快村镇银行组建和发展的指导意见》(闽政办2013〗99号)，就明确了村镇银行的组建要求，对组建程序进行了优化，特别是制定了若干扶持政策，为村镇银行的发展创造了较为良好的政策环境。
(三)细化村镇银行监管的内容和范围
现代银行监管的理念是重视对银行的持续性监管，即涵盖银行的准入、运营和退出的整个阶段。因此，对村镇银行的有效监管，也应在准入、运营和退出三方面进一步细化相关监管内容和范围，以强化对村镇银行运行的“前、中、后”监管，促进村镇银行健康有序发展。
1.适度降低村镇银行的准入门槛
村镇银行的可持续发展，需要有充足的资金作为支撑。自2007年以来，我国村镇银行已逾千家，现有的比较宽松的市场准入规定对此具有重要影响。但是，现有的规定在实践中也暴露出了一些问题，最为集中的体现在限制发起人资格和出资方持股比例，将村镇银行的主发起人和最大股东限定为银行业金融机构，并对民间资本持股的比例进行了严格限制(详见前文，《暂行规定》第二十五条)。这就削弱了民间资本等发起设立村镇银行的积极性，不利于村镇银行吸收多元化的资金，以实现长远发展。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)强调，要“鼓励社会资本投向农村建设”，这就为村镇银行更加广泛地吸收社会资本开展支农业务明确了发展方向。在现阶段，可以在保证银行金融机构相对控股的前提下，适当提高各类资本尤其是民间资本的持股比例，吸收具有丰富农村地区小额贷款经验的公益性社团入股，从而改善现有一股独大的股权结构，为保证村镇银行的支农服务方向奠定内部治理结构基础。
2.强化村镇银行的运营监管
村镇银行的运营监管是三个监管阶段的核心环节。目前，《监管意见》已经初步确定了村镇银行运营监管的若干方面，但在风险监管、支农服务监管、利率管制等方面还需要作进一步的细化。在风险监管方面，村镇银行“必须要对其资本充足率和不良贷款率等指标实行实时监控，建立科学合理的风险评测体系”。在支农服务监管方面，应当建立惩罚和激励并重的监管制度，建立健全村镇银行支农服务考核评价体系，设定明确的支农贷款比例等指标，通过监控资金流向来实现对村镇银行支农服务的有效监管。在利率管制方面，国际上对小额信贷利率的管理一般持适度宽松的态度。因此，可以试行村镇银行在法律规定的范围内自主制定贷款利率，提高村镇银行盈利水平。此外，在监管资源有限的条件下，可以探索建立村镇银行的重大信息定期披露制度，对于经营上的重要数据和重大事件要及时披露并且向监管部门报告、向投资人和社会大众公布，以降低监管成本，维护投资者和社会大众的知情权，使村镇银行的运营环境更为阳光透明。
3.细化对村镇银行市场退出的监管
当前，我国村镇银行的市场退出制度过于笼统，迫切需要建立一套清晰明确、审慎稳妥的村镇银行市场退出制度，为村镇银行的运行构建完备的市场竞争环境，并以此维护利益相关方特别是当地农民和农村中小企业的利益。要细化对村镇银行市场退出的规定，科学界定村镇银行各种市场退出方式的标准、具体清算程序、风险救助制度、接管程序等，为监管部门和村镇银行的实际操作提供法律依据。在具体的退出方式上，应针对村镇银行规模较小、与三农关系密切等特点，侧重采用收购、兼并和注资等市场退出方式，避免简单采用行政强制退出的方式。同时，对于村镇银行股东、特别是民间资本的退出也应做明确规定，在股份是否可以转让、受让方资格的限定等方面进行科学的制度设计，以打破村镇银行股东的退出壁垒，增强其投资村镇银行的积极性。
作者：廖秋子单位：北京大学法学院