反洗钱论文：小议银行反洗钱监管的效率

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本文作者：玄立平工作单位：中国人民银行海口中心支行

客户风险等级管理流于形式客户风险等级管理，是指金融机构依据客户的特点或账户的属性以及其它涉嫌洗钱和恐怖融资的相关风险因素，通过综合分析、甄别，将客户划分为不同的风险等级并采取相应控制措施的活动。对客户进行风险等级管理，可以平衡反洗钱成本和收益，提高反洗钱工作效率。但目前我国反洗钱相关法律法规中对客户风险等级管理的规定只有原则性的条款，具体该如何实施，没有明确要求；在监管中也只能是检查是否按时对客户进行了风险等级划分和审核。这就导致一些金融机构划分客户风险等级不是出于预防本机构洗钱风险的需要，而是担心受到监管机关处罚而被迫开展，对客户风险等级管理工作不够重视，甚至部分机构的反洗钱工作人员不清楚如何运用这一结果支持反洗钱工作，多数机构对风险等级划分的结果也只停留在查询、浏览等简单功能的使用上，没有充分发挥该项工作的成效，使该项工作流于形式。可疑交易报告数量激增而情报价值不高可疑交易报告制度是预防洗钱措施的核心，报告质量直接影响反洗钱监测分析工作，从这几年中国反洗钱年度报告中可以看出，2006年可疑交易报告仅153.5万份，2007年上升至1662.02万份，2008年为6891.5万份，2009年有所下降，为4293.3万份，2010年又上升至6185.2万份。尽管可疑交易报告数量不断攀升，但质量一直不高。同期人民银行向侦查机关报案数2006年1239起、2007年554起、2008年752起、2009年654起、2010年911起，而侦查机关的立案数则更少，2007年94起、2008年215起、2009年119起、2010年374起。大量的可疑交易报告一方面容易造成中国是洗钱大国的错觉和误解，相当程度上影响了我国的国际形象，另一方面监管部门和金融机构都要付出相当大的成本处理、保存这些信息，同时这些可疑交易报告中绝大多数为垃圾信息，这些垃圾信息又淹没了真正的可疑交易，影响了反洗钱信息情报中心对洗钱线索分析和甄别的质量，成为制约我国反洗钱监管效率的瓶颈。大额交易报告工作实效让人质疑大额交易报告不必然与洗钱等违法犯罪活动相关，国际上对是否要求金融机构报送大额交易报告做法不一。我国当初制定大额交易报告制度的主要目的在于通过对大额转账交易的宏观分析，可以帮助确定反洗钱需要关注的行业、区域和交易种类等信息。目前要求银行业金融机构报送单位账户之间（法人、其他组织和个体工商户）单笔或当日累计人民币200万元以上或者外币等值20万美元以上的转账交易，自然人账户之间、自然人与单位账户之间单笔或当日累计人民币50万元以上或者外币等值10万美元以上的转账交易，所有金融机构都要报送单笔或当日累计人民币20万元以上或者外币等值1万美元以上的现金交易。首先，这些门槛的设定是否科学合理还有待考证。如规定对于同一金融机构、同一户名下多个活期账户间转存资金的业务不属于大额交易免报范围，结果客户处于理财等目的进行的交易被大量重复报送。其次，从开始报送大额交易至今，监管部门的有关工作报告中均没有体现出如何利用大额交易报告进行分析并将分析结果运用于反洗钱工作中。而从这几年中国人民银行接收的大额交易报告量来看，2007年2.1亿份，2008年1.77亿份，2009年1.78亿份，2010年2.4亿份，虽然金融机构报送大额交易已实现了系统自动报送，成本得到了控制，但监管部门需要对存储海量的信息付出巨大的成本，由于没有明显实际成效也让人对该项工作的必要性产生了怀疑。

原因分析

合规监管的内在缺陷制约了反洗钱工作的有效开展当前我国反洗钱监管主要是合规监管，这种监管模式的核心是监管者以法律制度的形式明确金融机构的义务空间，即金融机构在开展业务过程中出现特定条件时，必须遵循法定要求采取措施，其基本假设是反洗钱义务可度量，金融机构应履行什么义务、履行多少义务是确定的；基本监管方法是运用现场检查和非现场监管发现金融机构未按规定履行法定义务的事实，并按履行义务的情况给予适当的处罚。在反洗钱监管初期，合规监管对培养和提高金融机构反洗钱意识、有效履行反洗钱职责发挥了不可或缺的作用，而随着反洗钱工作逐步推进，合规监管的弊端逐步显现，其内在缺陷也开始制约反洗钱工作的有效开展。首先，其基本假设是不成立的，随着金融机构业务不断拓展，现行的法律法规没有也不可能穷尽金融机构的义务空间。其次，合规监管缺乏激励兼容，导致金融机构防卫心理较强。特别是在可疑交易报告方面，将可疑交易标准作为规章要求固化，不符合洗钱手法、类型会依据环境的变化而变化的特点，一些可疑交易报告标准过于宽泛，与洗钱风险的相关度不高；在具体监管中，监管者将抓到几笔可疑交易漏报或者其他违规行为作为重大处罚的依据，在这种制度安排下，必然导致金融专注于形式合规，“宁多勿漏”，报送大量的垃圾数据，既成为金融机构的负担又造成监管机构的负担，双方都付出了较高的执行成本和监管成本，实际成效却不明显，由此造成监管效率不高。反洗钱规章制度的假定过于理想化现行的反洗钱制度假定金融机构与监管部门充分合作，金融机构在发现任何洗钱迹象时，会主动采取措施并立即向监管部门报告，但金融机构的反应行为方式取决于两个因素：一是能力，二是意愿。能力又取决于“知”和“信”。“知”是金融机构对客户的了解，具体表现为知道、怀疑或者有理由怀疑客户有洗钱行为；“信”是金融机构的诚实信用以及相应采取的措施，监管部门希望金融机构在追求自身利润最大化的同时，还会利用自己特定的信息资源优势为净化金融环境服务。但事实上，有信无知的金融机构不可能提供有价值的情报，知情不报的无异于洗钱者的同僚，无知无信的根本就是洗钱的天堂，因此只有知信兼备的金融机构才是监管部门的理想合作人。意愿则在很大程度上取决于“本”和“利”，金融机构为履行反洗钱义务付出了巨大的有形成本，收益却主要是无形的，在本利权衡之后，理性的金融机构只与监管部门进行“选择性合作”，这也与“充分合作”的假定相差甚远。另外“，保守客户秘密”是金融机构极其重要的战略性资产，但客户身份识别要求金融机构全面了解并共享客户信息，这直接威胁到该资产的安全性，要求对客户进行风险等级管理，也给金融机构的客户经理角色带来了冲突，在一定程度上影响了金融机构进行充分合作的意愿。现行反洗钱法律制度体系缺乏相关业务指引从我国目前的法律体系来看，暂时还缺乏相应的反洗钱业务指引的内容，相关的规章只有原则性的规定，但具体如何实施，并没有明确要求，金融机构只能自我完善。如在对客户风险等级管理方面，只规定金融机构要根据客户特点，并考虑地域、业务、行业等进行风险分类，具体该如何操作，没有更细化的指引；又如对于非面对面交易，规定金融机构要采取更为严格的客户身份识别措施，但具体如何采取更严格的措施，相关规章中没有进一步的说明。从对各金融机构了解的情况来看，它们也没有有效地对如何实施这些原则性规定做出细化和完善，在这种情况下，根据客户风险等级或业务风险情况来分别采取识别、监测等要求就无法与其内控体系有效融合，反洗钱工作效率也就难以提高。成本收益不对等，金融机构容易出现短视行为金融机构开展反洗钱工作需要投入大量的资源，包括制度安排、技术支持、组织机构、宣传培训、流程整合、接受检查、协助调查等，随着反洗钱工作的不断深入，其投入的人力、物力等资源也不断增加，而获得的收益主要是有助于其树立守法经营、具有社会责任感的良好形象等隐性收益。金融机构作为“经济人”，必然以追求利润最大化为目标，权衡开展反洗钱工作的成本和收益，尤其在业务竞争日益激烈的情况下，出于业务考核压力的考虑，金融机构及其工作人员容易出现“短视”行为，怠于履行反洗钱义务。

对策建议

完善管理模式，推行风险为本的反洗钱工作方法所谓风险为本，就是根据风险配置反洗钱资源，其核心是识别风险、评估风险、管理风险，这种监管模式有利于监管部门对整个机构的风险水平、控制风险能力进行评价，采用差异化的监管模式进行指导及检查，实现监管者和被监管者双方资源的优化配置。人民银行从2008年开始提出“风险为本”的监管理念，并不断强化，但从当前的实际情况来看，现行的监管方式与风险为本的监管差距还很大。首先国家风险评价体系是建立以风险为本的方法的关键，而我国目前至今没有一个统一的风险评估体系，无法在反洗钱体系内部形成对洗钱风险的共识，难以确保监管者和被监管者对金融体系的缺陷和面临的风险有一个正确、及时的认识，使依据风险来分配资源成为一句空话。其次，监管者通过目前非现场监管体系所收集的信息可以部分反映金融机构所开展的反洗钱工作的情况，但难以满足以风险为本的反洗钱监管的要求。因此，要提高反洗钱监管效率，需要在建立统一的风险评估体系的基础上，不断完善管理模式，优化监管方法，把风险作为监管的重心，关注风险，关注有问题的金融机构，切实推行风险为本的反洗钱工作方法。不断完善反洗钱法律制度当前我国反洗钱面临的最大挑战不在于洗钱者有多高明，而在于制度设计本身的缺陷，现行的反洗钱制度掩盖了监管部门与金融机构的利益冲突，低估了能力和意愿对金融机构的合作水平的影响力，对金融机构的震撼力超过了对洗钱者的震撼力，反洗钱法规制度的有效性取决于它对金融机构决策行为的影响力，而该影响力又受制于规章制度的可接受性，金融机构的决策是其能力和意愿的函数，规章制度的实施必须确保金融机构产生合意的行为，而排斥一切反作用力。为此，监管部门应当根据实际情况不断修改完善反洗钱法律制度，制度安排多从金融机构甚至洗钱者的角度考虑，适时制定相关业务指引，以统一标准，降低成本，也为实施“风险为本”的监管方式提供制度支持。建立反洗钱工作激励机制金融机构在反洗钱领域的第一道防线作用不可替代，如何调动其积极性和主动性，决定了反洗钱工作的成效。在当前形势下，我国可以借鉴国际成功经验和做法，从强化约束机制和正向激励机制两方面研究措施，建立以行政监管为主、激励机制为辅的激励性监管机制，双管齐下，最大限度提高金融机构反洗钱积极性。加强反洗钱队伍建设建设一支高素质、专业技能过硬的反洗钱队伍也是提高反洗钱监管效率的关键。对于监管部门来说，推行风险为本的工作方法对监管人员提出了更高的要求，监管人员不仅需要对金融活动、金融机构开展的各项业务及其面临的洗钱风险有深入了解，也要胜任对金融机构进行风险判断并进行整体评估，确定金融机构的风险，以决定监管资源的使用。这些要求远远超越了机械地将法律和监管要求适用于每一个金融机构。对于金融机构来说，反洗钱工作人员要根据业务实际情况，灵活地根据风险标准，对具体业务的风险进行判断，并采取相应的措施降低风险。因此，各方必须重视反洗钱人才建设，加强对反洗钱人员的培训，奠定反洗钱工作发展的人才基础。