银行监管论文：当代银行法律监管的思索

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本文作者：马莉工作单位：中国政法大学

通常情况下，其模式表现为:商业银行因监管等政策方面的原因使得贷款额受限，与此同时，企业面临资金短缺而无法正常运营。此种情况下，企业将开发项目抵押于信托公司，由其设计该项目现金流的周期性理财产品，并由商业银行进行代销，其所得扣除相应费用后归企业所有。由此可见，银信合作理财方式能使银行间接释放大量资金。相较于传统商业银行体系，影子银行体系在资金来源、监管、灵活性以及风险抵御方面均有其自身特点。具体言之:其一，资金来源方面呈现多样化。传统商业银行体系经营的基点是赚取差额，即吸收来自于个人与企业以及社会团体的存款，将储蓄以附加一定利息的方式发放于贷款对象，通过“一存一贷”赚取利差。由影子银行的表现形式可知，其资金来源并非存款储蓄，而是通过发放短期债的方式募集大量资金，并将所募集资金投放于中长期项目，赚取息差，或将自有、募集而来的闲散资金进行放贷或投资从而获取的资金。由此可见，其资金来源较为多元。其二，监管方面缺失。传统银行受《商业银行法》规制，其经营过程受法律法规监管，对风险项目有严格限制。影子银行系统业务范围常常游离于法律法规之外，处于灰色地带，其无须定期披露财务账目，无储备金等限制，故具有较强生存力。其三，灵活性强。传统商业银行经营必须合规，需要履行一定手续与程序，具有周期性，无法解决企业资金上的“燃眉之急”。影子银行系统形式多样，利差明显，且不受或少受法律监管，因而，在贷款方面程序相对简单，借款、还贷形式灵活，符合中小企业资金需求。其四，风险抵御能力较低。传统商业银行受“一行两会”监管，其风险可控性较强，而影子银行体系监管缺失，抵御风险的能力较弱，一旦发生挤兑，对金融市场的破坏力巨大。正是因为影子银行具有以上特点，使其在金融市场中的作用呈现出两面性。一方面，具有积极作用，能及时解决中小企业资金困难。目前，我国中小企业规模占企业总量的99%，对我国GDP贡献达60%，占税收收入的一半，为我国城镇提供近4/5的工作岗位，并且在新产品的研发方面占有82%的份额。即便中小企业为我国经济做出如此巨大的贡献，商业银行仍然认为给中小企业贷款所带来的监控成本较高且风险较大，故不愿为其放款，而影子银行则愿意为其提供资金。由于民间借贷能够为我国实体经济的发展提供较为及时且有益的支持，影子银行也由此成为我国金融体系的有益补充。另一方面，影子银行具有一定的消极作用，主要表现在如下方面:一是增加企业成本负担。因为融资困难，中小微型企业无法从商业银行处获得企业生产经营所需的资金，继而求助于民间贷款，但代价巨大，需要付出高出银行几倍乃至几十倍的利息，为了偿还本息，企业不得不提高成本，这使得企业在激烈的市场竞争中处于劣势，利润无法实现。与此同时，作为担保的公司、典当行无法回笼资金，也面临倒闭的风险。二是易引发次贷危机。2008年雷曼公司倒闭引发美国次贷危机，其影响已波及全世界。究其根源，就在于美国金融体系中的影子银行的大量存在。由于美国金融监管制度逐渐放松，出现了许多金融创新产品，一旦出现资金链断裂潮，处于监管之外的影子银行体系，可能就会引发一场前景难测的金融危机。三是实体经济受创，产业空心化问题加剧。影子银行体系主要是通过民间借贷而赚取利差，部分企业更愿意将资金投放于金融产品而非实体经济，以获取更为丰厚的资本回报。正是这种资本的趋利性，使企业逐渐退出实业，将精力和资金投入周期性短的担保类的民间放贷。据统计，国有企业在此类放贷机构与组织中占90%之多，每年非银行市场的资金流量达二万亿左右，该数额相当于国民生产总值的百分之五。借助于影子银行体系的间接渠道，许多企业将资金投向处于法律监管的灰色地带。长此以往，将使我国实体经济受到重创。四是影响商业银行吸收存款。影子银行体系最明显的特点是融资比较快。之所以能在短期内迅速地募集资金，原因在于民间借贷利息远远高于商业银行的存款利息。因此，民间借贷的兴盛会逐渐加大商业银行吸收存款的难度，会严重影响其存款额。有数据显示，我国国有商业银行，包括工商银行、农业银行、中国银行、建设银行这四大银行在内，比照在2011年8月的贷款数额，9月中上旬的存款已经减少4200亿元左右，呈现负增长态势。虽然，此部分存款已流入影子银行体系，在丰富非银行金融机构的同时，却使银行面临严重的存贷期限错配问题。无疑此种影响对商业银行的生存、乃至国民经济的发展都是不利的。

我国影子银行体系法律监管现状

虽然对“一行三会”的职责、监督范围都已明确，但对处于监管之外的融资机构，尚未制定整体性的监管政策框架，导致缺乏相应的履职手段和监管权限。影子银行体系所创造的金融工具及其衍生品，已打破传统监督与管理。1．贷款规则滞后于影子银行体系发展的现状。目前，我国适用的是修订后的《贷款通则》，且自2009年以来，银监会已陆续并实施了贷款方面的“一个指引三个办法”的贷款新规，即《项目融资业务指引》《个人贷款管理暂行办法》《固定资产贷款管理暂行办法》《流动资金贷款管理暂行办法》。但是，随着金融产品的创新，这些贷款规则仍然滞后于影子银行体系发展的现状，不断产生的新型的金融衍生品，仍然能够规避法律法规。2．监管、检查机构部门缺失。目前，从我国金融监管立法层面来看，部分影子银行体系中的机构，如金融资产管理公司、金融租赁公司、信托公司、财务公司、货币经纪公司以及其他非银行金融机构等已经在《银行业监督管理法》的规制下全部纳入了银监会的监管范围。但是，仍然存在金融监管的灰色地带。此外，通过银信合作的方式，研发出不受或者少受法律规制的金融产品。根据IMF2011年的《中国金融系统稳定评估报告》可知:非正规金融部门中的典当行、信用担保公司、小额贷款公司受中国人民银行、银监会以及公安部门的检查，但地下金融中介却无任何监管部门进行监督管理。私募投资虽然受到国家发改委、商务部出台的相关规范性文件的监督管理，但是，仍然存在部分私募基金无任何监管机构监管的现象。3．缺乏系统性的影子银行监管法律体系。虽然，我国立法层面已经相继出台有关对影子银行监管的法律法规，部分地填补了监管盲区，但是缺乏符合国际标准的影子银行监管法律体系。

完善影子银行体系法律监管

当前国际上对影子银行的监管主要侧重于影子银行体系的监管范围、与商业银行的风险隔离、风险处置预案、信息披露与信用评级制度的建设并主张渐进式改革。其中，以美国与金融稳定理事会(FSB)的监管措施最为代表。美国金融监管法律以其周密和发达著称，却疏于对影子银行进行制度约束［3］，结果成为次贷危机的爆发国。为最大限度遏制此次危机带来的危害，美国政府在危机期间提供了前所未有的资金支持和担保，并于2010年7月颁布《2010年华尔街改革和消费者保护法》，主要针对金融监管部门、非银行类金融机构、系统性风险监管、国际监管合作、金融消费者权益保护和危机处理等方面进行重整改革。金融稳定理事会(FSB)是影子银行监管改革起主要推动作用的国际组织，主要任务是在金融领域内制定有关金融监管政策，并针对影子银行的监管框架提出较为详尽的提议，为组织成员国提供参考。吸取国际法律监管经验，并结合我国实际，加强我国影子银行体系的法律监管可从如下方面思考。1．加强与国际影子银行体系监管的合作。我国是金融稳定理事会(FSB)、国际金融监管组织以及其他国际标准厘定组织成员国之一，因此，在影子银行体系法律监管方面，可以充分利用包括G20在内的国际金融治理平台，发挥自身影响力，力争建立公平合理的监管环境。2．建立系统的影子银行法律监管体系。对影子银行体系系统性的监管需要有宏观与微观的监管机制。具体言之，宏观方面:设置相关监管机构并授予其相应权限，将“一行三会”未纳入的监管地带纳入监管范围，以免出现监管真空地带。同时，在传统商业银行与影子银行之间设立风险隔离，一旦个体出现金融问题，可立即进行隔离，防止风险扩大化。微观方面:利用金融理论知识，构建专门的影子银行体系的数据库，监控影子银行体系各项数据并有效分析，以数据为监管措施的制定与实施提供形象支持。3．加强并完善影子银行体系信息披露制度。透明性①是金融市场有序发展的重要保障。然而，影子银行体系能够规避法律、获取高额回报的重要原因就在于其信息存在明显的不透明性。信息披露很不充分，使得包括对手风险在内的一系列风险都未被监管机关以及金融市场的参与者认识和警觉［4］。因此，我国对影子银行系统的监管就必须加强其信息披露制度的改革，并逐步使之较为完善。这也是对投资者进行有力保障的措施之一。加强非银行金融机构信息披露机制的建设，逐步形成周期性的机制，力争将影子银行体系内的金融机构与组织的财务状况做到发行信息披露和持续信息披露。