世界银行革新及我国政策选择

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在新一任世界银行行长的人选上，出现了美国人金墉、尼日利亚人恩戈•齐奥孔乔-伊韦拉和哥伦比亚人何塞安东尼奥•奥坎三人被提名为候选人的局面，这是世界银行集团从1945年成立以来的首次。最终，世界银行执行董事会宣布金墉胜出。金墉将于今年7月1日上任，任期5年。金墉于1959年12月出生于韩国，5岁随家人移民美国，曾获哈佛大学人类学博士，现为达特茅斯学院院长。他曾是内科医生，出任过世界卫生组织艾滋病毒／艾滋病司司长。其当选打破了世界银行行长往往由杰出的经济学家出任的传统。金墉在成功获选后撰文表示，将致力于建立一个更加包容、灵敏、开放的世界银行，还承诺将增加发展中国家的投票权。

一、新人选出台前的国际背景及其未来挑战

在1944年的布雷顿森林会议上，成立了国际货币基金组织（IMF）和世界银行这两大世界性金融机构。根据非公开、非制度化的约定，世界银行行长由美国人担任，IMF总裁则由欧洲人担任。六十七年来，该约定从未被打破。根据世界银行章程的规定，任何重要决议必须由85％以上的表决权来决定。目前美国拥有15.85％的表决权，日本为6.84％，中国为4.42％，德国为4.00％，英、法各为3.75％。因此，美国实际上有一票否决能力，欧洲国家联手也有决定性影响，而日本或中国在欧美之间如何平衡抉择，也会对最终结局产生重大影响。在此次世界银行行长人选决定之前所发出的不少呼声值得关注。例如：（1）2011年，包括发达国家在内的世行187个成员国达成一致，决定采取透明、择优的方式遴选新行长。世行执董会也重申了公开、竞争、择优原则的重要性。（2）在墨西哥举行的G20会议上，金砖五国曾一致要求，世行行长人选应该向全世界而不仅仅是向美国人开放，甄选应该基于才能而不是国籍来择优选取；但金砖五国未能推选出其候选人。作为世界银行第三大股东的中国，强调希望按照公开、竞争、择优的原则，选举下一任行长。（3）一些前世行首席经济学家和高级副行长也联合撰文，认为美国政府继续垄断对世界银行负责人的选任已不合时宜，目前发展中国家在全球实际经济产出中的比重已有一半，人口则有全球70亿人中的60亿。因此，采取一种公开、高效的，对发展中国家候选人明确开放的遴选程序的时机已经到来。对金墉的当选，美国康奈尔大学普拉萨德教授认为，虽然旧秩序又一次赢得胜利，但这可能是其最后的“欢呼”。在此次世界银行行长人选决定之后，更有不少挑战值得关注。

一是如何应对世界政治经济格局的多极化趋势问题。世界银行是适应全球发达国家和新兴国家的经济实力变迁，满足全球可持续发展的需要，还是在被发达国家继续垄断的情况下，逐步将力不从心处理重债的穷国边缘化？

二是如何解决全球发展融资的入不敷出问题。在全球范围内，世界银行可能是仅有的、以完善发展融资机制为重大任务的国际组织。其贷款平均年限为20年。但发达国家一直未能落实其对发展中国家提供发展融资的国际义务，且其提供的发展融资援助往往带有过多的附加条件，导致包括“千年目标”等在内的一系列世界银行宣言的目标难以落实。这在次贷危机和欧债危机后，变得更为严重。

三是世界银行自身的治理结构改革问题。目前，世界银行一方面是在逐步被赋予并承担起更多的国际义务，例如全球气候变化问题、金融危机的系统性风险问题等；但另一方面却是其自身的治理结构自1944年以来虽有所改善，但进展缓慢，难以承担此重任。只有推动其自身的关键改革，世界银行才有能力因应重大的全球性挑战。四是世界银行对多元文化和价值观的包容问题。长期以来，欧美文化和价值观在联合国、世界银行和IMF等机构占据着压倒性的优势，而世界上其他众多的文明、文化和价值观则并不为世界银行所了解、包容甚至尊重。这将是世界银行成为真正“世界的”银行，真诚服务于拥有占全球85%以上的60亿人口的发展中国家的重大障碍。

二、如何参与未来世界银行的改革

无论谁当选世界银行的领导人，中国的政策都应顺应时代潮流，按照有利于全球经济再平衡和可持续发展，有利于新兴国家和发展中国家，有利于人类摆脱贫困和致力和平发展的方向，推动其机构的改革。现就应如何参与世界银行改革提出以下看法。

（一）改革宜扩大共识相互呼应落实全球减贫困目标

世界银行作为金融集团是由国际复兴与开发银行（IBRD）、国际开发协会（IDA）、推动私营部门投资的国际金融公司（IFC）、为投资者和贷款者提供政治风险保险的多边投资担保机构（MIGA）和旨在解决外国投资者与东道国之间争端的解决投资争端国际中心（ICSID）组成的。在后三个机构中，只有IFC是从资本市场筹集资金的。上述机构中，针对IBRD的改革是核心内容，增强IDA的财务可持续性则是和发展中国家利益密切相关的紧迫内容。就多边机构的改革路线图而言，通常是IMF的改革先于世界银行，世界银行中IBRD的改革又先于集团的其他机构。但是上述改革又是相互促进和呼应的。我们的观点是：尊重目前多边机构改革议题和进程的相互既保持独立又相互关联促进的现状，不要求IMF和世界银行平行改革，也不要求世界银行内部不同机构的平行改革；而是努力谋求扩大共识，缩小分歧，尽早取得符合世行发展宗旨和改革方向的切实成果。目前世界银行改革正围绕着股权改革、话语权改革和治理结构改革等主线逐步展开，并已初步完成第一阶段改革，正在加速第二阶段改革。我们的观点是：改革归改革，减贫归减贫。在目前世界银行的减贫等传统业务和气候变化等新潮议题同时并举的“双线模式”下，结合世行的起源和发展，在改革中不应影响其坚持全球减贫的业务主旨。发达国家应该通过落实《蒙特雷协议》表达减贫诚意。

（二）股权改革和话语权改革适当分离分头推进

世界银行集团股权改革和话语权改革既相关又有差异。发展中国家比较关注话语权改革和增强代表性、透明度等问题，但不一定具备为增加投票权的出资能力；发达国家的政府和私人部门有能力增加国际发展融资，但不愿失去对世行集团的实际控制权。在这样的背景下，股权改革和话语权改革有一定的冲突。我们的观点是：股权改革可以和投票权改革适当分离，但不能过度分离。这可以用以下比喻形容：话语权改革和投票权改革就相当于从根本上确定规则，使发展中和转型中国家（DTC）努力争取参加宴会的席位和发达国家的席位相等；但目前的规则则是席位需花钱购买，因此话语权改革如果过分脱离股权改革，会使出席宴会者和为宴会买单者过分脱钩，结果会导致“宴会”的宴食供应不够丰盛或缺乏保障。这样即便争取到了“宴会”平等席位也得不到“宴席”应有的待遇。从IBRD可能的股权改革方式看，中国的投票权是平衡欧美之间力量对比的重要因素，但中国在执董会的地位并无本质变化。因此：（1）中国在股权改革方面，可以建议股权改革和话语权改革适当脱钩，多谈对等投票权，少谈股权改革和中国增资；在股权改革方面建议多谈发展中和转型中国家（DTC）的集体投票权，少谈发展中和转型中国家（DTC）的增资能力。（2）话语权改革和股权改革可能会有一定冲突：股权改革是增加世行集团的资源，但资源需要发达经济体和新兴经济体提供；话语权改革是增加发展中国家对世行资源配置的决策影响，而贫困国家和发展中国家恰恰是资源的需要者而不是提供者。因此，应当注意到股权改革和话语权改革的可能冲突。

（三）话语权改革应以50:50投票权为战略目标

发达国家为此应展现政治诚意。世界银行话语权改革的核心内容，是投票权改革和代表性的增强，它又涉及两个问题:一是如何确定发达国家和发展中国家之间投票权的最终比例，目前发展中和转型中国家（DTC）普遍认为是50:50的平等投票权；二是如何象IMF一样形成透明的指标和公式，并据此对世行的股权结构进行调整。平等投票权改革的核心内容，是发达国家集团和发展中国家集团拥有同等投票权，且将任何一个发展中国家的投票权不被稀释为最高诉求，并以维护发展中国家整体投票权为依托。应该指出的是，50:50是话语权改革的战略目标，但其得以最终实现的可能性非常小。实际上，确立该目标是为了要求发达国家展现政治诚意，在改善股权结构、增强代表性和透明度的同时，增加对减贫的投入和推动“千年目标”的实现。中国应在战略层面上坚持50:50的话语权改革，为此可考虑提出一系列策略性措施，例如：要求发达国家展现诚意，作出一定的牺牲和对发展中和转型中国家（DTC）的资金支持；要求投票权改革和股权改革适当分离；要求IBRD和IDA的话语权改革适当分离；要求IBRD增加发债以改善自身财务资源等。

三、中国应积极参与世界银行的改革创新

一是在创新业务方面，中国可以建议IBRD增加发债，中国则酌情考虑运用外汇储备增持世界银行债券。如何增加世界银行资源，一直是其改革的焦点问题，增强发展中国家的代表性可能会对发达国家的捐资行为形成一定的负面影响。那么有无较好和可能的解决途径呢？自1946年以来，世界银行的两个核心机构，国际复兴与开发银行（IBRD）和国际开发协会（IDA），在六十多年的时间里调动了超过5000亿美元的资金，而其中私人投资商为世行集团提供了超过4000亿美元的贷款，其主要方式就是购买IBRD销售的债券。目前，世界银行的发债额大约为100亿-150亿美元，而IBRD发行的债券，定价接近于美国国债，收益率和流动性良好，对于中国、中东和日本等，是美国国债的良好的替代品种。

二是中国可以考虑在IBRD/IDA名下设立以中国为主要发起人的信托基金。近年来，在IBRD和IDA名下的信托基金数目不断增长。基金的主要用途包括疾病防治、气候变化、环境保护和资助重债穷国等。据说中国2003年在SARS之后向世行捐资成立了SARS信托基金，但是我们未找到相关资料。信托基金因其规模灵活、用途明确、全球公示效果良好，得到捐资者和受援国的欢迎。我们认为，世界银行成员国之间的传统融资活动主要用于全球减贫；而吸引的NGO和私人部门的新型融资活动则主要通过信托基金，用于大气变化、低碳经济、环境保护、粮食危机等领域。目前，主要用于减贫的传统融资和推动业务多元化的信托基金的共同发展，已形成了世行集团业务“双线并举”的新模式，而信托基金则因新潮和广受关注，发展更为迅猛。中国在在世界银行框架内设立信托基金，可以将目前国家在农业、医疗及其设施等方面的传统的对外援助，转型为通过信托基金来提供。在资金筹集方面，则可通过政府在信托基金中的发起和倡导，吸收国内外更多的私人部门和NGO来共同出资。中国-非洲合作基金的成功表明，中国在世界银行框架内同样有必要也有能力选择重点领域和重点区域，不失时机地发起信托基金；同时，也可以参与一些全球性信托基金的捐赠活动。

三是应增强中国在世界银行的人力资源积累。这是必要的，也是可行的。假设未来5年中国在世界银行的雇员数占到总雇员的4.4％，即和作为第三大股东的地位相对称，则意味着每年应向世界银行输送几十人。达到这一目标在财力和人力上难度不大。从2008年2月林毅夫出任世界银行副行长兼首席经济学家，到2011年7月朱民出任国际货币基金组织副总裁，都说明中国具有适应国际机构工作的中高层国际化人才资源。中国还可以鼓励来自中国的雇员向非洲等成员国的工作局或者代表处流动，更好地服务于发展中国家。此外，增强国内研究人员对世行的学术访问交流活动也十分重要。