银行结算账户分类监管革新

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一、我国单位银行结算账户管理历史沿革及现状

1994年11月1日起实施的《银行账户管理办法》替代1977年10月中国人民银行颁发的《银行账户管理办法》后，我国开始对活期存款账户实施分类管理，即将存款账户分为基本存款账户、一般存款账户、临时存款账户和专用存款账户，并对基本存款账户实行开户许可证制度。2003年《人民币银行结算账户管理办法》（以下简称《办法》）实施后，我国仍然对单位活期存款账户实行分类管理，具体分类未作变动，人民银行核准的账户类别由原先的基本账户，扩大到临时账户（注册增验资除外）、预算单位专用账户和特殊专用账户，四大分类制及人民银行核准制实行已近17年。

二、我国单位银行结算账户管理存在的主要问题

（一）单位银行结算账户四大分类亟待变革《办法》规定，单位银行结算账户按用途分为基本存款账户、一般存款账户、专用存款账户、临时存款账户，突出了基本存款账户的统驭地位。同时，存款人日常经营活动的资金收付及其工资、奖金和现金支取，应通过基本账户办理；存款人因借款和其他结算的资金收付，通过一般账户办理；专用存款账户用于办理各项专用资金的收付。但随着各单位经营活动和管理的需要，《办法》已暴露出了诸多弊端。第一，金融市场的发展要求给予金融机构和存款人更多的自主权和灵活性，减少甚至消除不必要的限制。第二，目前违规开立、使用银行结算账户问题仍然较为严重。第三，电子商务、网上支付和信用卡等新兴业务的发展及个人经济活动的日趋活跃，对单位银行结算账户的管理提出了新的要求。

1.基本存款账户的统驭地位受到挑战。部分单位的工资、奖金及日常经营活动的资金已不局限于从基本存款账户进行收支，有的以形式通过专用存款或一般存款户支付，日常经营活动资金通过一般存款账户和专用存款账户进行收支的现象普遍发生。特别是《中国人民银行关于改进个人支付结算服务的通知》（银发[2007]154号）下发后，从单位银行结算账户向个人银行结算账户支付款项单笔超过5万元人民币时，取消付款单位在付款用途栏或备注栏注明事由后再附付款依据的规定，人民银行已明确付款单位应对支付款项事由的真实性、合法性负责。单位从一般账户支付给个人款项日益频繁、金额日渐加大，加之个人收到款项后提取现金不受现金管理条例制约，大有摒弃“基本账户”之势。

2.“多头开户”的管理禁区形同虚设。《办法》规定只要存款人具有借款和其他结算需要，均可申请开立一般存款账户，存款人开立存款账户不存在数量限制，但不能在基本户开户行开立。实际操作中，存款人往往需要在基本户开户行开立多个账户，虽不能开立一般账户，但存款人通常变通开户资料开立专用账户，既满足经营需要又规避监管风险。

3.专用存款账户的专用功能淡化。由于银行无法完全做到对客户资金的性质及用途进行监控和管理，专用存款账户“一般化”使用比较普遍。另外，按照银监局“三个办法、一个指引”要求：“贷款人应通过借款合同约定，要求借款人指定专用资金回笼账户并及时提供该账户资金进出情况”及“贷款人应在合同中与借款人约定对借款人相关账户实施监控，必要时可约定专门的贷款发放账户和还款准备金户。”对于基本户在贷款行的借款人只能开立专用账户而不能开立一般户，而对于一般户在贷款行的借款人可开立一般户或专用户。

4.临时账户不“临时”。《办法》规定临时机构或存款人因临时性经营活动的需要，可以开立临时存款账户，用于办理临时机构以及临时经营活动发生的资金收付。但实际经营中，大部分临时经营机构工期较长，往往超过2年，若受工程延期等因素制约还可能延长。由于临时账户有效期限最长不超过2年，导致存款人需提供必要的证明材料，提出相应的展期申请，甚至销户重开，以满足经营活动和工程建设的结算需要及人民银行的监管要求，其实际存续期限较长。

（二）个体工商户银行结算账户是否纳入单位银行结算账户管理值得商榷作为单位银行结算账户，以经营者姓名开立的账户户名前需加注“个体户”，实际操作中，此类账户很少开立。究其原因：一是无字号的个体工商户不希望在开立的账户前加注“个体户”，认为有“歧视”嫌疑；二是个人结算账户可实现其基本结算需要。另外，个体工商户营业所得为个人所得，在存款种类上应归属个人存款，如果作为单位结算账户，即使归属于“个体户存款”，其存款性质仍为单位存款。

（三）现有账户监督管理体系有待进一步完善1.人民银行的账户管理具有一定的难度。人民银行对核准类账户核准的依据为商业银行录入账户管理系统的文字信息及开户资料复印件，形式上相当于对商业银行开立账户的复核，人民银行无法对其开户资料的真实性、完整性、合规性进行监督，为其账户管理带来了一定难度。2.缺乏对专用存款账户进行监督的主体。从商业银行的角度来看，作为特殊的企业，除相关法律法规明确要求外，没有义务对专用存款账户进行监督，应由企业通过自我约束或由单位的上级主管部门行使监督职责。从人民银行的角度来看，预算单位在开立预算专用存款账户时，已经过财政部门的审查、审批，且预算单位可放弃专用存款户开立一般存款账户，不受《办法》的约束，预算单位专用存款账户的核准只是形式。

三、问题分析

从人民银行的角度来看，四大分类及核准制加大了人民银行的监管难度，不利于将人民银行从审核账户分类是否正确、资料是否合规等琐碎的低绩效工作中解放出来，进行宏观分析及管理等高绩效工作。从商业银行的角度来看，商业银行控制四大分类实质上等同于执行人民银行的监管要求，而《办法》的法律级次尚未上升至行政法规，银行作为特殊企业是否具有监管权利有待于进一步探讨。另外，随着金融企业竞争激烈程度的加剧，商业银行能否真正做到严格按照《办法》要求按用途分类或使用单位银行结算账户，对人民银行的监管提出了新的要求。从存款人的角度来看，客户开立账户的主要目的是存款和结算，四大分类对存款人无实际意义。同时，为打破账户分类的种种限制，存款人往往采取不正当手段来规避监管，容易造成不良后果。例如通过单位结算账户转账支付给个人的方式从个人户提现，容易形成“公款私存”，直接导致存款信息特别是个人存款信息的失真，甚至影响银行及存款人的资金安全。从香港经验及人民币跨境支付来看，资金可以自由流入和流出香港，而账户没有基本账户和非基本账户之分，企业可以按需要开立无数个账户，且其功能和地位一致。为积极应对国际金融危机、保持我国经济贸易平稳发展势头，国务院于2008年下半年度做出了一系列关于加快跨境人民币结算的战略部署，先后提出“支持香港人民币业务发展，扩大人民币在周边贸易中的计价结算规模”、“对广东和长江三角洲地区与港澳地区进行人民币结算试点”以及“选择有条件企业开展跨境人民币结算试点”等思路。总之，《办法》发挥了巨大的历史性作用，但四大分类及核准制过多考虑了加强现金管理及反贪污、反腐败等目的，管理半径过大、目标过多，淡化了实质矛盾，会产生负面影响。

四、几点建议

（一）强化人民银行的账户管理职能，建立适应经济社会发展的账户管理体系根据《中国人民银行法》及相关规定，进一步明确人民银行的账户管理职责，完善账户管理系统，构建面向全社会的账户管理架构体系。同时应加大对账户违规行为的处罚力度，营造良好的以信用为基础的合规使用账户的良好氛围。

（二）取消单位结算账户四大分类及核准制1.将商业银行所开立的所有单位银行结算账户统称为“单位结算账户”。应在规定时间内向人民银行备案而非向人民银行核准，即由“核准备案制”改为“备案制”，从而实现管理目标。此举将对商业银行提高工作效率，加强对客户的服务，降低交易成本，提高银行效益乃至社会效益起到积极的推动作用。2.商业银行仍对单位银行结算账户进行持续、全程的管理。建议通过法律明确规定银行虚假开立单位银行结算账户所应承担的法律责任。同时，建议进一步落实、规范账户的年检制度。应尽早优化人民银行账户系统，协调工商、税务、技术监督部门实现账户管理系统与多方系统联网，由系统自动判断企业是否注销，营业执照、税务登记证、组织机构代码证等开户资料是否过期，实现账户资料的自动年检以及商业和时间价值的双丰收。

（三）建立单位客户结算账户“主、分一体化”的管理体系为满足单位客户分类管理资金的需求，提高资金效益，简化开户手续，建议以单位组织机构代码证号为唯一身份实名开立主账户，录入人民银行账户管理系统，便于人民银行掌握所有单位在各商业银行的开户信息，单位客户可在一个结算主账户下，按资金来源、性质、期限设立分户，实现单位客户资金在主账户统驭下分类管理。