母国监管制度不足及革新方向

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一、东欧金融体系缘何危机

由于金融风险的感染性，美国金融危机爆发之后很快就波及到欧洲国家。特别是东欧国家，加入欧盟时间不长，其金融体系尤为脆弱，在危机的冲击下几近崩溃。东欧国家的金融危机，一定程度上是因为东欧国家的金融体系过于依赖西欧国家;同时，这场金融危机也暴露了欧盟跨国金融监管体制中存在的严重漏洞。当具有特殊金融体系结构的东欧国家面临流动性困难时，欧盟在对跨国银行监管制度中所采取的母国监管制度根本没有发挥监管保障作用，只能眼睁睁地看着东欧国家的金融体系一步步走向崩溃的边缘。全球性金融危机爆发之前，以西欧国家为母国的跨国银行在欧盟得到了蓬勃发展。跨国银行的兴旺，给欧盟各国的金融发展都带来极大的促进作用，那些新近加入欧盟的中欧和东欧国家尤其如此。这些国家大多是已经将金融市场完全自由化的中等规模国家，以西欧发达国家为母国的金融集团控制着这些国家的国内银行业体系以及大部分的银行业资产。斯洛文尼亚36%的银行资产由外国金融集团所掌控，而爱沙尼亚的这一比例甚至高达97%。［1］7自2005年起，欧洲五大银行在各主要中东欧国家的市场集中率维持在48%到99%之间［2］，也就是说，少数几个跨国银行集团控制了中、东欧国家银行业的绝大部分份额。即使是在欧盟新成员国中最大的国家———波兰，外国银行在该国市场所占的份额也很大，以致它们对波兰金融体系的影响远远大于它们的母公司对母国金融体系的影响。［3］211－229

外国银行推动了中欧和东欧国家的国内金融市场转型，使它们能够迅速赶上较发达国家的步伐。这些外国银行并购了很多东道国的当地银行，对它们改进管理结构、注入资金和技术，并且开发了新的市场，包括消费贷款和对那些难以通过外部融资获得资金的企业进行贷款。在这些外国银行所采取的经营策略的推动下，中、东欧东道国的金融业得以迅速发展。1998年，中、东欧国家刚刚开始发展金融市场时，它们的金融市场大多落后于GDP水平相当的其他国家，但是2000年之后，它们已经基本赶超上来。在随后的短短5年时间内，这些国家的信贷相对于GDP的比例就翻了一倍，某些国家的比例甚至高达三倍。［4］

2006年年末，保加利亚、克罗地亚、捷克、爱沙尼亚、匈牙利、拉脱维亚、波兰、罗马尼亚、斯洛文尼亚等国家对私营部门的信贷年增长率从17%增加到64%。［5］这样的数据已经足以让人惊讶，但事实上这些数据仍然低估了实际的信贷增长，因为它们只计算了国内银行的信贷膨胀增长，没有计算对居民、企业的跨境直接借贷。面对金融业的高速增长，中、东欧东道国的监管机构开始担心本国金融业的发展，它们尤其担心信贷市场的快速扩张将难以持续，并且迅速扩张还有可能导致金融危机。于是，这些东道国开始采取措施以减缓国内金融中介信贷扩张的速度，对它们提出更高的资金储备要求，并规定每个银行信贷量的上限。［6］15然而，这些监管措施对于抑制信贷扩张的效果微乎其微，信贷扩张仍在快速膨胀。东道国的监管者们发现，总体来说，那些在东道国获准经营的外国银行的子行还是遵守了新的信贷限制规定，但是它们设立在母国的母公司却并不通过它们这些子公司输送信贷，而是直接提供贷款给东道国的消费者们。另外，一些驻地在母国的母公司还在东道国设立了很多融资租赁公司和其他机构，这些机构能够像银行一样向东道国注入大量信贷资金，并且不受东道国银行业监管规则的规制。因此，东道国监管机构颁布的新监管措施，对于跨国银行集团而言并没有起到有效的监管和规制的作用。［1］6面对这个棘手的问题，东道国的监管机构与母国监管机构进行了磋商，希望能够在监管跨国银行问题上形成母国和东道国之间的监管合作机制。然而，银行母国的监管机构对这些问题却不以为然。它们认为，这些跨国银行不仅仅是在提出这些问题的东道国从事经营活动，它们还在其他很多国家也进行诸多金融产品的经营，母国监管机构觉得自己没有理由去干涉。

恰恰在此期间，美国的金融危机开始溢出其国境，引发了全球性的信贷紧缩。由于全球金融市场中的流动性发生紧急刹车，这些跨国银行的母公司发现自己也很难从银行间市场募集资金来继续在东道国的扩张性经营策略，于是它们舍车保帅，大量削减在外国市场的信贷活动。外国银行的信贷急剧收缩，使得中欧和东欧国家的金融市场遭受了资金大量外流的打击。2008到2009年间，从外国的资金流入忽然停止，随之而来的是东道国国内资金开始大量外流，这使得东道国的经济直线衰退，很多国家被迫向多边国际组织寻求帮助。在此期间，国际货币基金组织向很多国家提供了紧急贷款。欧洲复兴开发银行与世界银行及欧洲投资银行设立了一个联合行动计划，投入245亿欧元以支持这一地区的银行业。另外，欧洲中央银行也为欧元区外的中央银行提供了额外的流动性帮助。作为欧盟诸多跨国银行东道国的中欧、东欧欧盟成员国，在此次金融危机中损失惨重。

二、跨国银行监管制度的缺陷

过去20年里，为了缓和国家保护主义，便利跨国银行进入外国市场，减轻跨国经营的金融机构的监管负担，各国立法者以及广大学者付出了不懈的努力、做出了智识上的贡献，把分裂的各国金融市场整合成为单一的全球市场，由此催生出了一系列监管规则。以共同认可的审慎监管标准为基础的母国监管原则，已经成为设计和建构大部分跨国金融机构监管制度中的核心原则。母国监管原则首先确立在《巴塞尔资本协定》之中。欧盟在其金融监管中同样采用这一制度。比如说，欧盟设立了“单一银行执照”制度，即已经在一个成员国获得执照的金融中介，在其他的成员国提供金融服务和设立分支机构时无须另行取得监管许可，这是对现行的“母国———东道国”监管体系的进一步强化。

对跨国金融机构进行有效监管所面临的主要问题是，要确保各个国家监管职能的有效分配和监管者之间的协调合作，因此，对跨国金融机构监管的国际监管机制所面临的问题主要是监管权力和责任在各个监管者之间的分配。一项有效的跨国金融监管机制必须保证监管权责分配一致，并且要促进监管者之间的积极合作。但是，目前巴塞尔协议和欧盟规则中现存的以母国为中心的跨国银行监管体制，均不能满足这两方面的要求，它们所确定的母国和东道国之间监管责任的分配，并不能很好的缓解东道国和监管国之间在监管方面存在的利益冲突。在欧盟现行监管体制下，监管管辖权分配的设置仅仅与金融中介机构的形式相关联，因而东道国对于跨国银行在本国境内活动的监管权力受到限制。毫无疑问，巴塞尔协议中注重母国监管机制有效运作的前提是，跨国金融服务提供者所进行的核心金融行为，主要是发生在该机构的母国管辖范围之内，而跨国金融中介机构在母国之外所进行的金融行为，只占其业务行为的极小一部分，并且该机构的海外行为很少影响到东道国的金融体系，但是反过来，这些金融机构设立在母国的总部的行为能够实质地影响其在海外分支机构的经营，尤其是当这些分支机构在其东道国具有系统重要性时，这种来自母国的影响会对东道国的金融体系产生系统性风险。欧洲经济共同体国家从信贷繁荣到破产的整个经历表明，在那些本国银行业市场过度饱和的国家里，海外市场已经成为跨国银行发展的新目标，它们在东道国市场的活动日益活跃，而且在东道国的金融市场中占据着很高的市场份额，于是它们对东道国金融稳定的影响日益增强。如果东道国对此监管得力，这些跨国银行的到来可能会对该国金融市场的发展起到积极的促进作用。然而，当母国对跨国银行监管不力、东道国又无法监管时，东道国的整个金融体系都可能落入跨国银行的股掌之中，面临着不稳定的风险。［7］32

另外，国际上现行的跨国银行监管体制忽略了母国和东道国之间潜在的利益冲突，母国对于监管在东道国的银行分支机构的活动风险没有积极性。该体制几乎没有考虑到跨国银行的行为对两个国家制造的风险是不同的。母国的监管者主要关注的是银行的业务范围，而它们并不关心银行活动是否会对外国金融市场的稳定性产生系统性风险。与巴塞尔协议相比，欧盟的监管体制更加注重跨国银行母国的监管。欧盟的单一执照制度规定，一个成员国的银行首次在另一个成员国设立分行或提供跨境服务时，只需要通知后者的监管机构便可，只有设立子公司的情形例外。因此，这种制度实际上削弱了跨国银行在母国以外的其他欧盟成员国的市场准入监管。然而与此同时，欧盟的相关法律却进一步强调了母国监管者在合作监管中主导地位。①欧盟指令虽然规定了委托监管制度，使得东道国可以将其自身享有的在其领土范围内对外国子公司的监管权委托授权给该外国金融机构母国监管者来行使，但是到目前为止，还没有任何一个东道国运用过这种委托权。［1］20

总体来说，虽然巴塞尔协定以及相关的欧盟监管指令和指引都呼吁东道国与母国的监管合作，特别是在发生金融危机的时候这种监管合作格外重要，但是上文所提到的由于欧盟现行的监管体系所造成的监管权力与监管成本、风险承担分配的错位，导致了双方国家在监管上各自明哲保身、合作懈怠情形的出现。而与此同时，各国金融的相互依赖性不断增长。当欧盟中的那些中、东欧国家向外国金融投资者开放他们的边境后，其自身的金融市场被外国集团占据相当大的份额，并且大量的资金跨过边境涌入，这就使得这些东道国暴露在这些外国集团的金融活动的风险中。这样一来，现存监管体制下的母国对于跨国银行进行监管节制的脆弱性就更加凸显出来。在各个金融体系相互高度依赖的现实环境下，危机感染可能会发端于任何地方，继而蔓延祸及其他甚至全球的金融体系。［8］51因此，对于金融风险的早期觉察和防范是首要的，但是这一点实际上却很难做到，因为东道国和母国的监管者获取的信息总是不完整的。［9］31其中，东道国无法获取母国银行那些会影响东道国市场的活动信息，而母国监管者也无法获得足够的信息来了解母国银行的所有活动会如何影响外国金融市场。

目前，在母国监管者起主导监管作用的情形下，东道国监管者不能够对于这些跨国金融机构，特别是掌控整个跨国金融集团业务策略的母公司，进行真正有效的监管，而掌握监管实权的母国监管者希望通过监管成本在国外外部化的方式来避免本国监管不力的不良后果。欧盟各成员国之间国界的存在，使得他们在监管金融市场、承担金融风险以及承担损失方面各自独立，如此一来，各国就都试图将本国银行所承担的风险外部化，从而转嫁本国承担的金融风险以及损失。正因为如此，这些银行的母国监管者愿意不惜一切代价，保证提供足够的资金，以维持母国金融体系的稳定性，但是却将中、东欧市场的残局交给了国际金融组织来收拾。他们只关心其所监管的母国银行的稳定性，而很少对这些银行拥有巨大份额的其他国家金融市场的稳定性予以关照。作为这些银行行为受害者的国家，却要为此付出缓和相关风险和减少损失所带来的成本。最终，因金融危机而产生的成本和损失落到了这些国家的国民身上。然而，欧盟法和巴塞尔协定中典型的跨国金融监管者却只关注东道国对跨国金融机构子公司的监管失误可能对母公司和母国市场产生的不利影响。由此可以看出，欧盟所采用的、也是国际上通行的跨国银行监管制度存在缺漏，这正是导致东道国面临窘境的重大原因。虽然母国银行所采取的行为看似不会对母国银行自身以及母国金融市场稳定性造成任何影响，但是该行为实际上会给东道国造成极大的损失。而母国监管机构也不会愿意去内化这些东道国的特有风险，因为它们自己不会因此而遭受损失。最终，陷入金融危机的东道国只能求助于诸如国际货币基金组织以及欧洲复兴开发银行之类的多边贷款机构。

三、可能的改革方向

从以上欧盟跨国银行监管制度存在的疏漏来看，要解决跨国银行监管的问题，就必须有效解决监管管辖权配置与监管责任、不良后果损失承担错位的问题，并且要提高监管者之间合作监管的积极性，这才能够让跨国银行的东道国走出监管的窘境，建立适应现今金融市场监管需要的新监管体制。对于监管失误所导致的成本分配问题进行判断，不能仅仅只考虑相关金融机构的住所地，还要考虑提供金融服务所可能带来的不利影响的发生地、承受地，必须对各方监管者所承担的风险作出正确的评估和判定，它要求首先应当明确跨国银行的不良经营行为所导致的成本和损失最终由哪一个国家实际承担。

综上所述，对于跨国银行的监管，需要建立起一种新的监管权责分配制度。无论金融机构的性质如何(是银行还是非银行金融机构)，无论该机构在法律上的住所地是否位于该国境内，也无论该行为的发生地是在国内还是国外，东道国的监管者都应当对那些给本国金融体系造成实质影响的金融机构所实施的行为享有管辖权。不过，这种注重影响效果的金融监管并不能完全取代实体住所地监管体制，而只是作为原有体制的有效补充和完善。当然，在金融服务领域的实践中，以效果为基础的监管体制也可能面临两方面的问题:第一，该监管体制可能使得国际金融服务提供机构面临更大的监管负担，从而阻碍金融全球化的进程;第二，也可能阻碍各个成员国家监管者之间的合作。就第一方面的问题来讲，金融危机的出现将证明负担转移给了那些仍然坚持资本绝对自由流通主义的一方(国际金融服务提供机构)。在以效果为基础的监管体制下，进行跨国金融服务活动需要牵涉到多个国家的监管者，这也就不可避免的增加了跨国银行的交易成本，但是从社会福利的角度上讲，总归是损益相抵。国际金融市场的自由化以及跨国巨型金融机构的出现和壮大，加大了诸多国家国内金融体系的不稳定性。而增加这些机构进行国际资本不审慎的过度扩张行为的成本，则能在一定程度上减缓各国可能面临的以上风险。另外，监管权力的分配应当与各自所承担风险的大小相一致。同时，应当保证那些金融行为后果承担主体在金融体系内部的独立性。在流动资本方面，金融机构有权对目标市场进行选择，个别金融机构的母国应当有权对该选择权进行干预，因为该国将承担金融机构运营行为所产生的后果。如上文所述，拥有更大的潜在市场的国家享有更大的决定权力，而那些国内市场相对较小的国家则很难享有同等的权力。那么，他们将在国际金融活动中承担更大的风险。对于加强各国监管者之间合作的问题，授予各个监管者一定的监管权力和责任更有利于解决各国之间的分歧，加强相互合作。而现存的监管体制只将监管权授予了银行注册地所在国的监管机构。巴塞尔协议以及欧盟指令所建构的“监管者联盟(CollegeofSupervisors)”等制度都希望加强母国监管者和东道国监管者之间的合作，同时，它又特别规定母国的监管在这里起主导作用。如前面分析所指出的，这种制度架构在另一方面导致了东道国以及母国监管者双方监管的松懈。

相反，注重效果的监管体系则规定，由于东道国与母国监管者负有不同的监管目标，那么就应当根据具体情况作出具体分析，依据最终效果最佳的原则来确定采取何种监管合作的方式。当监管目标能得到很好协调，或者通过社会福利分析，可以认定某方监管者的监管目标优于另一方的时候，采用集中监管更为合理。在这种情况下，如果仍然坚持采取分散监管权的方式，当然会导致无效率的重复监管。而另一方面，如果各国监管者的监管目标相互冲突，或者很难确定哪个目标更为有利，那么在此种情形下，则应当采取分散监管的方式。而在实践中，各国监管者的监管目标往往会存在分歧，并且监管者很难预料未来可能发生的威胁，那么这就使得采用分散监管权的方式成为必然。诚然，此种方法可能增加监管的成本，因为这毕竟不像在监管者内部分配权力那么简单，同时，它还可能面临国家政策和法律的挑战。一旦缺乏相关条件，这种制度就不能达到原有的目的。但是采用这种方法可以为各国监管者提供积极监管的动因，也就使得监管者负有了相关的监管权力和责任，这便对各国间的监管合作起到了积极的促进作用。另外，如果进一步规定各国监管者为协助合作监管所采取的行为将免于承担监管行为所产生的最终后果，那么就更有利于促进以上合作监管的实行。

四、结语

国际上现行的跨国金融监管体系已经不足以应对那些金融服务接收国所面临的风险问题，特别是那些已经在全球性金融危机中外部化的金融风险。也就是说，现有的监管体制并不能帮助东道国，特别是此次东欧金融危机中那些依赖西欧国家金融机构的中、东欧国家，走出跨国银行监管的窘境。欧盟所采用的这种国际上通行的跨国银行监管体制的主要问题是监管权力与监管责任、监管成本的错位，这也最终导致了金融监管风险以及损失承担的分配不当。因此，在现行跨国银行监管制度的基础之上，应当引入注重影响效果的监管机制作为原有的以实体为基础的监管机制的必要补充，由此可在一定程度上解决监管错位的问题，也有望借此帮助东道国走出苦恼已久的监管困境。