金融综合改革价值及挑战

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2012年3月28日，国务院常务会议决定设立温州市金融综合改革试验区，确定了温州市金融综合改革的12项主要任务，其中包括规范发展民间融资，鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革等。在这方面，我国内地可借鉴我国台湾地区的经验，加快民间资金参与地方金融机构改革进程。

一、温州市金融综合改革的意义及挑战

（一）积极意义

1.有利于打破银行市场垄断。我国建立温州金融试验区，有利于打破银行垄断，重构有序竞争的金融生态。一方面，温州金融改革可利用温州自身所拥有的强大的民间资本优势，通过国家金融综合改革试验区的建设，构建起与民营经济发展相适应的地方金融体系；另一方面，温州金融改革试验区模式是未来国家金融改革的发展方向，有利于彻底打破金融领域垄断现象，不断拓宽融资渠道。

2.有利于民间金融理性成长。金融改革实验区第一次将原来处在灰色地带的民间资本活动合法地推向前台。由于思想观念、法律制度和市场等种种原因，过去民间借贷一直在地下进行，虽然对满足日益强烈的融资需求起到了一定的作用，但各种风险也同时显现，这是一个非常矛盾的现象。国务院决定在温州设立试验区，就是让民间金融从地下走到阳光下，从野蛮生长到理性成长。通过建立民间融资备案制度，培育发展地方资本市场，为未来的非上市公司股份转让和技术文化产权交易，发展各类债权市场，实现小微金融机构与小微企业的对接，提供可能性。这次改革涉及到了民间融资，通过加快发展金融组织，依法引导民营企业发展股权投资以及相关投资管理机构，为民间资本带来更大的发展空间。

3.有利于实体经济全面发展。这次金融改革的重大意义就在于，让民间资本进入金融业，既解决了民间资金投资难的问题，更解决了中小企业融资难的问题。这就从根本上消除了产生民间借贷危机的制度根源，为温州实体经济的发展提供了金融支持和制度保障。在实业层面，通过建立与温州中小企业发展匹配的金融机构，可以解决中小企业的融资难题;在产权交易体系方面，则有助于培育发展地方资本市场，在温州催生全国最大的非上市公司股份转让及技术、文化等产权交易的场所。此外，此次改革还第一次形成了针对小微企业的金融体系和金融制度。由于将短期与中期政策结合起来，实现了宏观政策与微观政策的有效结合，因而有利于推进我国整个金融体系改革与发展。

（二）面临的挑战

1.警惕试点成为地方政府的扩权行为。温州金融改革综合试验，要注意防止在设立一些金融机构的同时，一些相关部门乘机升级、扩编、扩权，对金融改革事项进行管理。如果温州金融综合试验改革成了地方政府和有关部门的一场“扩权”的运动，无异于在改革一开始就埋下了失败的种子。此外，温州金融改革必须与官员利益切割。

2.缺少利率的市场化或导致民间资本无法真正进入。这次温州改革试验有两大局限：一是未提出发起设立民营银行的试点；二是回避和删掉了本来已列入改革的利率市场化一项。实际上，这种仅放开准入，实现民间借贷从“地下暗流”到“地上活水”的身份转变，并不能改善民间金融的运作机制，也无法降低实体经济的融资成本。如果不能通过利率市场化来促进银行业市场竞争的发展，改革也许还会造成新的扭曲，从而无法达到改革的真正目的。温州金融改革的核心就是利率市场化。如果利率市场化未实现，民营资本真正进入金融市场将遥遥无期。

3.存在深层次的体制问题。一是政府过度信用。目前温州金融改革对民间金融阳光化、合法化的安排有利于消除利益双方的信息不对称，这值得肯定。但从促进金融市场有效性的角度看，这只是第一步。对银行业的开放如果仅仅停留在机构准入层面，而没有通过深化改革消除金融领域的逆向选择，促进风险的有效定价，不能消除社会及公众对政府信用的期待，就必然会导致更大程度的过度授信，并可能最终引发温州的金融乱象。二是高度垄断和限制。温州金融改革如果变成了仅仅是交易所的设立而并无实质性的金融改革，就等于是将原来只有几家银行可以从事的事情扩大了范围，只相当于进行二次分配。而实际上，金融改革的关键在于融资要服务于产业。现在最大的问题仍是高度垄断和限制。

二、我国台湾地区民间资金参与银行业的经验与教训

（一）我国台湾地区民间资金参与银行业的基本情况20世纪80年代，台湾出现超额贸易顺差和超额储蓄，新台币遭遇强大的升值压力，国际热钱不断流入。台湾外汇储备因此由1983年的100多亿美元增加到了1987年年底的767.5亿美元，仅次于日本和德国。为此台湾金融当局一方面发行大量基础货币以冲抵高额外汇储备，另一方面又收紧银根。这些举措导致资金供需失调，正规金融根本无法满足市场需求，当铺、地下钱庄、民间互助会、融资性租赁公司等地下金融则乘机泛滥。为了规范整个金融秩序，台湾金融当局不得不解除管制：1987年确定了商业银行开放政策，1989年修正了《银行法》，隔年又正式公布商业银行设立标准，并开始受理民营银行设立申请。在一系列政策的推动下，民营银行在台湾岛内如雨后春笋般迅速发展起来。1991年，台湾“财政部”批准设立了16家民营银行，使得台湾本地民营银行的数量迅速超过了公营银行。随后，公营银行也通过释股逐步实现民营化。1998年1月，台湾省属彰化商业银行、华南商业银行、第一商业银行等三大商业银行相继宣布实现民营化释股，完成了公营银行的民营化改革。经过十余年的发展，台湾银行业从基本上政府所有转变为民营占主体。台湾商业银行从1990年的17家增加到2003年的52家，增长了近2倍，其中民营银行39家；民营银行资产规模市场占有率由8.89%上升为51.5%，公营银行则由53.68%减少为19.7%；民营银行贷款余额由1992年的4.8%增加到2002年的16.7%。

（二）我国台湾地区民间资金参与银行业的教训20世纪90年代以前，我国台湾地区的金融体制基本上呈封闭状态，国有银行占绝对主导。在新台币遭遇强大升值压力、国际热钱源源不断流入、地下金融泛滥的背景下，台湾放开民营资本进入银行业。但由于步伐过快，导致银行过度竞争，恶化了经营环境：利差大幅度缩小，银行资本充足率持续下降，不良贷款率不断上升，频频爆发本土性金融危机。

1.爆发本土性金融危机的表现

（1）市场竞争无序。在相对有限的市场容量下，各银行采用各种手段招揽客户，不仅纷纷降低授信标准，而且对单一企业集中授信现象严重。如泛亚银行对安峰、禾丰、国扬实业、台中精机、东隆五金等企业的不良贷款合计超过71亿元（新台币，下同）。金融市场过度开放带来的市场无序竞争，造成银企关系恶性循环，严重影响了金融市场有序发展。1998年9月起，岛内发生多起企业财务危机，直接影响了银行资产业务。

（2）盈利能力下降。台湾银行业的净值报酬率从1993年的14.5%下降到2001年的4.32%。亚洲金融危机后的1998—2000年，台湾本地银行业税前盈余分别降至1040亿、967亿和586亿元，环比分别下降23%、7%和39%。多家银行出现亏损，如彰化商业银行，2002年9月的累计亏损额达到了9.21亿元。

（3）资产质量恶化。台湾银行业的不良贷款率从1991年的不到1%上升到2002年3月的8.28%，基层金融机构不良贷款率更是高达18.5%。2001年6月底，台湾本地银行逾期贷款金额达9291亿元，比2000年末增加了2690亿元，增长41%。而据美国穆迪以及所罗门美邦证券等机构评测，台湾银行实际呆坏账率高于15%，总呆坏账金额可能高达600亿美元，占GDP的20%。

（4）爆发区域性金融危机。1995年8月，台湾彰化四信爆发挤兑事件，殃及彰化及台中等地区信用合作社，造成台湾历史上最大的区域性银行危机；1999年3月，由信用合作社改制组建的板信银行又因海山集团债务问题出现挤兑。据台湾“中央银行”统计，2001年，台湾金融重建基金所处理的经营不善的基层金融机构多达36家，受托银行承受的资产负债缺口给付金额达771.53亿万元，涉及营业网点187个。

2.爆发本土性金融危机的成因

（1）过度开放民营银行。台湾放开民营银行的最大教训就是开放过度、过快，超出经济实际发展阶段的需要和金融监管当局的监管能力，在相对有限的市场空间里形成恶性竞争，最终对金融体系和实体经济造成损害。

（2）只开放传统存贷业务。台湾开放民营银行时只开放传统存贷业务，结果使得银行间产生同质恶性竞争。台湾经验证明，开放的重点不应只局限于银行数量，更应当区分不同的金融服务对象及不同地域，判别其中是否存在金融业过度竞争，并以此作为是否增设银行的重要标准。

（3）没有设计退出机制。台湾开放民营银行最重要的失误在于没有事先设计好退出机制。退出机制是金融监管的最终手段，如果金融市场只进不出，很容易导致道德风险。台湾中兴银行1998年出现问题，当时净值还有70亿元，但由于没能果断处理，拖至2003年时已亏空400多亿元；农会信用部在出现不良贷款达100亿元时，监管当局出于政治考虑未对其实行退出处理，结果3年后其不良贷款急剧上升至1500亿元。上述实践证明，对于问题严重的金融机构，如果不能及时勒令退出，只能让以后的退出成本越来越高，甚至威胁到整个金融体系的稳定。

（4）苛求股本的准入政策。台湾在审批民营银行时设置了100亿元的股本金门槛，但其作用并不大，没有起到限制申报数量的预期目的，反而加重了某些民营银行的财团经营色彩。实践证明，准入资金门槛应当与新设银行的业务种类、经营规模有关。在准入审核中应适度降低股本门槛，转而强化对申办银行业务团队的专业背景、业务范围以及相关制度建设的审核，通过设置更为严格的资本充足率、杠杆率、贷款拨备比率和流动性指标，来加强对民营银行资本质量的监管。

（5）片面追求股权分散。台湾在开放民营银行的时候规定，新银行的股权必须分散：20%的股份必须公开招募，股东人数必须在500人以上，单一股东所占的股份不得超过5%。根据台湾民营银行十多年的经营记录分析，很难说股权集中程度和银行的风险程度有直接关系；即使表面上股权非常分散，大股东仍然可以通过各种办法来实质操控董事会。

（三）我国台湾地区民间资金参与银行业的经验90年代后，随着金融市场及监管改革步伐加快，台湾民间金融无序混乱格局大为改善，较好地发挥了民间金融对实体经济和金融市场发展的促进作用。

1.做好相关立法保障和制度安排。一是建立金融法规。1989年，大幅修改《银行法》，进一步明确了地下金融活动中“收受存款”的定义和范围，并加重处罚，将上限由原来的5年有期徒刑和25万元新台币升至7年有期徒刑和300万元新台币；2000年，再次修改《银行法》，放宽银行经营业务范围，提高经营效率，并出台《信托业法》，以促进金融业务多元化；2001年，颁布《票券金融管理法》，以促进货币市场健全发展；2002年通过的《金融资产证券化条例》，为金融机构筹资与投资人投资提供多样化渠道，使民间金融活动的市场空间日益缩小。二是增加金融机构种类及数量。1990年台湾“财政部”开始接受开设银行的申请，3年内批准了16家新银行，使岛内民营银行的数量迅速超过公营银行，其他金融机构数量也有不同程度增加。至2004年9月，岛内金融机构的总机构已达431家，分机构达5918家。此外，台当局还给予租赁公司、分期付款公司等金融周边机构以法律地位，并授权主管单位依法制定管理办法，予以有效管理监督。三是准许民间或金融机构投资设立财务公司，让其通过向银行借款或发行商业本票、公司债等获取资金，然后对中小企业及个人办理贷款。四是大幅放宽设立各类金融分支机构的限制。五是放宽利率管制。1985年，废止长期以来一直实行的《利率管理条例》，各银行可在“中央银行”核定的上下限内自行制定利率；1989年，颁布新的《银行法》，废除由“中央银行”核定上下限的规定，银行利率完全自由化。利率放开使正规金融机构可以运用利率杠杆与地下金融中介竞争，逐步取代原有官市和黑市的利率双轨制。

2.加强金融改革，放开部分限制。一是对公营银行实施民营化改造，提高其竞争能力。二是放宽对外商银行的业务限制，准其设立分支机构，以增加对本地银行的竞争压力，共同提高经营效率。三是恢复中小企业银行的标会业务，标会利率可高于银行放款利率，使标会纳入正轨。四是解除信托投资公司设立分公司的限制，将信托投资公司改制为信托银行。五是解除信用合作社设立分社的限制，由各信用合作社依其能力自行决定，其存款利率较一般银行高，并取消非社员存款限额的规定。六是允许“邮政储金”设置资金运用部门，办理放款与投资业务，促进其合理运用资金。七是修改上市股票定价办法，降低上市标准，鼓励有发展潜力的企业上市。八是对于货币市场，放宽票券金融公司的设立标准，促进竞争，增加货币市场的发行量及种类，鼓励小额投资的社会购买，增加货币市场的交易流动性。九是放宽当铺业当铺数量，允许当铺增加分铺数，扩大服务范围，增加资金来源，提高每人借款限额，放宽典当品种限制。

3.转型地下金融，使其成为地上合法金融。一是准许金钱借贷者登记，但规定其利率上限。不准公开吸收存款，不准暴力讨债。1999年4月2日，台湾“立法院”通过的《民法债编》首次以法律形式对于台湾民间盛行的合会(标会)活动做出了详细规范。二是准许各大企业成立信用互助会，制定管理办法，对组织、利率、额度、财会、人事、罚则等问题作一般性规范，使企业内员工存款及标会纳入管理。三是准许台湾岛内黄金自由买卖，条块仍不准出口，避免资金外流。金条可作银行借款，以加强对当铺业竞争的压力，促使当铺业贷款利率接近银行业贷款利率。

4.建立良好的信用体系。包括加强追究会计师对公司财务报表不实签证的责任；建立签证会计师许可制度，提高公司财务报表公信力；授权会计师监督公司业务及财务状况，借助会计师完善财务管理；建立公司资料公示制度，任何个人、企业均可通过电脑取得公司资料；逐步全面实施公司年度财务报表须经会计师签证等，以完善台湾的信用组织体系。

三、规范我国内地民间资金参与地方金融机构改革的建议

温州市金融综合改革任务已经明确，规范发展我国民间融资，鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革已成为今后的发展方向。我国内地应借鉴我国台湾地区民间资金参与银行业的经验，规范民间资金参与地方金融机构改革。

1.做好相关立法保障和制度安排。2012年5月26日，银监会《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》，要求各级银行业监督管理机构要鼓励各类投资者投资入股银行业金融机构，在市场准入实际工作中，不得单独针对民间资本进入银行业设置限制条件或其他附加条件。但民间资本要真正进入银行业并站稳脚跟，将需经历一个漫长而艰难的过程。为此，需要相关配套制度出台。一是建议出台《民间借贷管理条例》。应将民间借贷纳入法制化轨道，纳入金融监管范围，以法律形式明确规定民间借贷的行为规范、监管方式和监管主体，为民间借贷构筑合法规范的活动平台。二是应建立民间金融风险控制制度。要稳妥推进存款保险制度及金融机构破产清算制度建设，完善贷款担保制度和信息披露制度，提高对民间金融的监管水平，加强对其风险动态监测管理。三是积极有序地推进利率市场化进程。今年年初，人民银行召开工作会议，周小川行长表示，“目前，进一步推进利率市场化的条件基本具备，下一步人民银行将按照中央会议精神继续积极推进”。2012年6月7日央行宣布降息，同时银行存款利率放开管制，允许金融机构存款利率可在基准利率基础上向上浮动1.1倍，贷款利率浮可在基准利率基础上向下限浮动0.8倍。此举被视为利率改革迈出的实质性第一步。今后，央行应该进一步推进金融市场改革，逐步推进利率市场化改革，放开借贷利率管制，扩大金融机构贷款利率浮动区间和自主定价权，提高贷款利率市场化程度和信贷风险的补偿能力，有效增强正规金融机构创新动力，消除融资双轨制，降低民间借贷风险，以发挥其促进经济发展的正面作用。只有这样，国内金融业的管理能力才能提高，竞争机制才会完善，市场才能够真正走向专业化的竞争，民间资本进入后才能获得成长空间。

2.成立符合我国国情的民营银行。一是针对我国具有的典型二元经济结构以及发展中国家普遍存在的金融抑制现象，在为民间借贷活动提供生存空间的过程中，既不要一味地把地下金融合法化，也不要一味地取缔地下金融活动，以避免影响民间融资活动已形成的长期独特的信用关系，中断其有效的信用链，导致不良后果。应综合考虑经济的实际发展阶段和金融监管能力，通过试点由点到面逐步有序开放，保留民间融资独特的信用链，利用循环于体制外的资金流补充传统金融功能，促进体制内金融改进效率。二是我国金融服务机构人均拥有数远落后于发达国家，且银行传统业务同质化严重，金融服务在许多专业领域，特别是在广大乡镇和中小企业层面上处于短缺状态。因此，在开放民营银行时，需要综合考虑业务类型、服务对象、地域分布等因素，优先考虑中小企业和那些最需要增加金融服务地区的需要。三是应当在建立存款保险制度的前提下，设计好适合我国国情的民营银行的退出机制，按照市场规律让经营失败的银行退出，通过新陈代谢保持金融市场的健康发展，避免系统性风险的产生。四是针对我国民营资本先天的草根性——大多为家族式管理为主，且对绝对控制权有着近乎偏执的渴求，可以适当放宽我国民营银行的大股东的持股比例，转而将重点放在加强外部监管和银行内部管理制度的建设上，严控大股东关联贷款，不允许对大股东进行无担保授信，并且限定民营银行对同一法人担保授信总额占银行净值的比例。

3.深化金融机构改革，强化银行服务实体经济力度。一是继续加大对“三农”和小企业的支持力度。切实贯彻落实银监会《关于支持商业银行进一步改进小企业金融服务的通知》的精神，鼓励增设小企业贷款专营机构，简化审批手续，优化业务流程，为小企业提供专业化且具针对性的服务；适度、有针对性地放松规模管控，对以“三农”和小企业贷款为主要服务对象的城商行及农村中小金融机构实行差别准备金率，重点加大对“三农”、小企业、就业、消费、节能环保等重点领域和薄弱环节的信贷投入。二是继续深化金融机构改革。深化大型商业银行改革；在风险可控的前提下做大、做强城商行、股份制银行，优化布局，加大金融创新力度，提升服务水平；有效增强农村合作金融机构活力，加大新型农村金融机构的发展力度，提升农村金融服务水平。三是建议地方政府以金融办方式逐步建立统一的准金融机构监管体系，将小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、投资公司等纳入监管，改变目前“重审批、轻监管”的局面，严禁其非法吸收公众存款；同时加大对非法金融活动的打击力度，确保区域经济金融稳定。

4.鼓励民间金融创新融资方式和机构类型。温州市金融综合改革明确了要引导民间金融浮出水面，让其阳光化，并逐步向正规金融组织演化。为此，我国金融改革可先行改造并且优先重组民间金融存量：对一些确已具备一定的注册资本金，能够依法经营和履约率较高的私人钱庄等“非法”金融机构，应允许其在一定期限内转为合法民间金融机构，对其加强管理和监督；引导民间金融转变为民营金融，借助银行的信用中介职能，逐步开展个人委托贷款业务。此外，还应积极引导规范小额贷款公司和典当行业的发展，如建立、健全合理的公司治理结构、商业性运营模式、利率设计能力和明确的正向激励机制，为民间金融规范发展积累经验；同时，也要适时、适度放宽村镇银行等新型机构的发起设立条件。虽然出台的《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》放宽了民企持股比例，允许突破20%，并将村镇银行主发起行的最低持股比例降低到15%；但按照我国现行法律规定，民间资本依然不能作为主发起人设立村镇银行，民资独资银行也仍未放行。对此，应通过逐步优化城商行股权结构等措施，为民间资本进入正规金融市场创造条件。5.培育多层次的民间金融直接融资市场。一是通过扩大企业债券发行、中小企业上市、开展股权交易等方式拓宽直接融资渠道，把更多的中小企业引入合法融资渠道；二是让民间资金通过购买投资基金、信托基金及其他更多的融资方式，实现市场运作，投入到实体经济发展中。此外，应着力健全信用体系，加大对不实签证会计师的责任追究；建立公司资料公示制度，扩大信用信息采集渠道，完善征信体系；积极发展评级机构，为民间金融发展建立良好的信用环境。