银行发展内部整治结构

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一、引言

新型农村金融机构的可持续发展问题一直是农村金融领域的研究热点,村镇银行作为新型农村金融机构的重要一类,与小额贷款公司、资金互助社相比,其发展速度、发展规模以及发展水平一直处于优势地位。银监会的统计数据显示:截至2011年5月末,全国共组建村镇银行536家,其中开业440家、筹建96家,村镇银行已累计发放农户贷款30.5万笔、金额568.6亿元,有效改善了当地“三农”金融服务。①但是,在村镇银行培育发展过程中也存在一些不容忽视的问题:由于村镇银行是新生事物,社会认知度不高,吸收存款的难度较大,贷款发放又受到规模控制,资金结算问题迟迟没有得到有效解决,外部经营环境亟待改善;部分主发起行在全国范围内分散发起设立村镇银行,地域跨度大、管理半径长,协调和管理成本过高,不利于村镇银行的可持续稳定健康发展。〔1〕

对于村镇银行的可持续发展,如果从村镇银行的内部视角来分析,关键是要解决两个问题:一是制度设计的可持续性,二是发展战略的可持续性。其中,制度设计的可持续性是指公司内部权责关系、利益分配的可持续性;发展战略的可持续性是指公司战略制定与执行的可持续性。可以说,只有制度设计合理、发展战略适当,才能实现村镇银行整体的可持续发展。而企业的制度设计以及战略制定均离不开公司内部治理机制的有效发挥,因此,如何改善村镇银行的内部治理结构,使其能够有效发挥内部监督决策作用,确保制度安排合理、战略制定有效,是村镇银行可持续发展的关键所在。基于我国大力发展新型农村金融机构的历史背景以及村镇银行的发展现实与困境,结合我国特殊的农村金融环境,我们通过理论分析与逻辑演绎,研究村镇银行的内部治理结构问题,以期从公司治理视角为村镇银行可持续发展提供理论支持与政策建议。

二、制度背景

2006年12月,银监会的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《意见》)中,对新型农村金融机构的内部治理结构给出了普遍性的指导原则,并指出新型农村进入机构应实行简洁、灵活的公司治理。而随后的《村镇银行管理暂行规定》(以下简称《规定》)中,银监会对村镇银行的公司治理进行了具体说明。《规定》中指出村镇银行可只设立董事会,行使决策和监督职能;也可不设董事会,由执行董事行使董事会相关职责。同时,《规定》中还指出,村镇银行可设立独立董事。我们从《规定》中可以看出,银监会希望各村镇银行既能够设置简洁、灵活,又能够有效解决各类问题的治理结构,但《规定》中并没有明确指出各村镇银行应该选择何种治理结构。在村镇银行的实际设立中,主要有两类内部治理构架:一类是层级模式,另一类是扁平模式。前者如五家渠国民银行,具有典型的“三会一层”②的特征;〔2〕后者如福建建瓯石狮村镇银行,内部并没有设立股东大会与董事会。〔3〕此外,对于其他外部利益相关者的职能,《规定》中更强调他们的监督职能,而忽略了建议、咨询职能。众所周知,即使是在制度更加完善的上市公司中,外部董事在监督职能上也常常被称为“花瓶”,〔4〕也就更不要说作为新生事物的村镇银行了。通过上面的分析可知,银监会的《意见》与《规定》中虽然对村镇银行公司治理有所涉及,但它只是一个一般性原则,并不能指导各村镇银行具体治理机制设计。基于此,我们决定从成本和发展模式两个方面出发,解决村镇银行选择何种内部治理构架,以及是否应在内部治理结构中加入外部利益相关者的内部治理结构问题。三、理论分析内部治理结构包括两方面:一是架构安排,二是人员配备。其中,架构安排是指内部治理结构中的部门设置和层级关系,是公司内部权力配置的基本体现,受到委托关系的影响;人员配备是指内部治理结构中的内外部成员构成及其职能,受到公司发展模式的影响。只有架构安排合理、人员配备适当的内部治理结构,才能使企业获得可持续性发展。因此,我们需要从成本和发展模式两个角度出发,优化村镇银行内部治理结构,进而实现村镇银行的可持续发展。

1.村镇银行的成本

企业的成本主要是由两类问题产生的:第一类是股东与经营者间的问题;第二类是各股东间的问题。〔5〕在村镇银行中,管理层人员主要由发起行③委派的高层管理人员构成。由于发起行不仅熟悉银行业务,而且能够对委派到村镇银行的管理层实施控制,即使股东与经理之间存在目标不一致,发起行也能够对委派的经营者实施监督。因此,相比较而言,村镇银行中的第一类问题,即股东与经营者之间的问题并不严重,成本主要是由第二类问题引起的。第二类问题对于公司内部治理结构的影响主要从以下两种情况来分析。

(1)股东类型较为繁杂。在这种情况下,村镇银行的股东由政策性银行、商业银行、私营企业以及自然人等众多类型股东构成。政策性银行的行政职能倾向、商业银行的利润倾向、私营企业与自然人的盈利偏好及关联交易倾向之间存在多重目标冲突,〔6〕村镇银行的经营权与决策权主要集中在由发起行委派的管理层手中,因此发起行可以获得较多的有关村镇银行的内部信息,导致发起行与其他股东之间存在着高度的信息不对称性。在存在多重目标冲突、信息不对称程度严重的情形下,成本必然较大,为了对发起行实施有效地制衡,就必须加大监督力度,此时,层级式内部治理架构较为适用。具体来说,可以采用“三会一层”的治理结构,即股东代表大会是村镇银行的权利机构,股东按照所持股份选举董事会,并对提交的事项进行表决;董事会设董事,董事长为法定代表人,董事会除对重大事项决议外,重点制定对经营班子的激励和约束机制;村镇银行设立监事会;经营管理层设立行长及行长助理等管理人员,主要管理人员由董事会提名、选举产生。

(2)股东类型较为单一。在这种情况下,村镇银行的股东类型较为单一,数量较少,股东之间的目标冲突并不严重,信息不对称程度较低。此时,企业内部的成本较低,为了节约监督成本、加快决策效率,可以采用扁平式内部治理架构。具体来说,村镇银行不设立股东代表大会和董事会;可设立一名董事长或执行董事,并制定经营管理层的激励和约束机制;经营管理层设行长一名,并根据需要设立副行长若干名;村镇银行的行长可由董事长或执行董事兼任。

2.村镇银行的发展模式

村镇银行的外部利益相关者主要包括当地政府、存款农户和贷款农户等,他们并不精通银行业务,但他们可以提供与村镇银行相关的外部信息,因此可以将这些外部利益相关者加入到村镇银行的内部治理结构中。考虑到他们不熟悉与银行相关的业务,而且也无法得到村镇银行的内部信息,这些外部人员无法对村镇银行的经营者与大股东进行有效地监督,因此,引入的外部利益相关者以建议与咨询职能为主。一般来说,设立村镇银行的着眼点主要在两个方面:一方面要使农村金融产品适合、方便,即村镇银行应设计出适合农企和农户的金融产品,并通过更多的网点方便当地农民的存取款业务;另一方面要解决可持续的目标,即如何通过向贫困农户贷款,使他们彻底摆脱贫困,并有足够的资金存入村镇银行。根据以上的目标,可以将村镇银行的发展模式分为以下两类,并对应着两类内部治理结构。

(1)开拓市场型发展模式。这一模式是将农企和农户定位为潜在客户,即将目标锁定在农村。村镇银行根据市场调研结果,准确了解不同群体的现实需求与潜在需求,在此基础上为不同群体开发适合的金融产品。同时,村镇银行还应积极开发新的营业渠道,并开设更多的营业网点,以方便当地农民的存取款业务,解决村镇银行资金来源紧张的问题。开拓市场型模式要求村镇银行通过对农村市场的持续开发,占有更大的市场份额,同时获得可持续的利润增长。〔7〕在这种模式下,村镇银行在进行决策时更注重相关的专业知识,而外部利益相关者并不熟悉银行业务,不能帮助村镇银行设计专业的金融产品。因此,在企业的治理结构中应以内部人员为主,不需要引入外部利益相关者。

(2)资源开发型发展模式。④这一模式以帮助贫困农户脱贫为首要目标。〔8〕在这种发展模式下,村镇银行将贫困农户视为一种特殊的资源,通过向贫困农户发放小额贷款,让他们有资金从事生产劳动,改善贫困生活的现状。同时,村镇银行还可以向贫困农户提供技术、信息和管理等方面的支持,持续开发这一群体的人力资源潜能,进而实现人力资源的价值增值,使贫困农户获得持续稳定的收入。在这一过程中,由于贫困农户获得了村镇银行的帮助,他们自然会倾向于将所获得的收入存入村镇银行,并会向其他农户进行宣传。村镇银行与贫困农户的良性互动,不仅能解决村镇银行的资金来源问题,而且还能帮助村镇银行提升在当地的知名度。在这种发展模式下,村镇银行更加注重与外部利益相关者之间的联系(包括贫困农户、当地政府等),村镇银行在进行决策时,需要有关外部利益相关者的相关信息,因此,应该将具有咨询和建议职能的外部利益相关者引入村镇银行的治理结构中。关于具体的引入形式,可视企业具体的情况而定:如果村镇银行设立了董事会,则可以在董事会中加入具有咨询职能的独立董事;如果村镇银行没有设立董事会,则可以在企业内部设立由外部利益相关者组成的咨询委员会。

四、企业类型与治理结构的匹配

基于以上分析,我们可知村镇银行的成本和发展模式都会对村镇银行的内部治理结构产生影响。可以说,村镇银行内部治理结构的类型是由上述两个影响因素所构成的函数,即Gi=f(S,D)(1)其中,Gi代表了村镇银行内部治理模式的类型,S代表了村镇银行的股东类型,D代表了村镇银行的发展模式,f(•)代表对应法则。令S=S1或S2,其中S1代表了股东类型较为单一;S2代表村镇银行的股东类型较为繁杂。令D=D1或D2,其中D1代表村镇银行的发展模式为开拓市场型;而D2表示村镇银行的发展模式为资源开发型。这样在公式(1)中,变量(S,D)就有4种不同的组合,由此对应着四种不同的内部治理类型。如图1所示,当股东类型(S)和发展模式(M)一定时,我们可以清晰地看出不同的村镇银行对于内部治理结构的选择。下面我们对这四种模式进一步展开探讨。

1.G1=f(S1,D1),村镇银行的内部治理结构为扁平型,且不设立咨询委员会在这种模式下,村镇银行的股东类型较为单一,内部所产生的成本较低,为了节约监督成本、提高决策效率,应采用扁平型的内部治理结构。同时,村镇银行的发展模式以开拓市场模式为主,在决策过程中更关注有关金融产品和金融渠道的专业知识,而这些专业知识主要掌握在村镇银行的内部专家手中,因此不需要外部利益相关者加入到公司内部治理结构中。采用这种内部治理模式的村镇银行与传统银行具有较大的差别,规模一般较小,在实际的经营过程中具有较强的灵活性。

2.G2=f(S1,D2),村镇银行的内部治理结构为扁平型,且设立咨询委员会在这种模式下,村镇银行的股东类型较为单一,内部所产生的成本较低,为了节约监督成本、加快决策效率,应采用扁平型的内部治理结构。同时,村镇银行的发展模式以资源开发模式为主,在经营过程中需要更多的获得外部利益相关者支持,需要听取外部利益相关者(当地贫困农户、政府等)的相关建议,以帮助其进行决策。因此,需要外部利益相关者加入到公司内部治理结构中。由于这类村镇银行没有设立董事会,可以组成一个独立的咨询委员会,外部利益相关者可以该咨询委员会行使建议职能。采用这种内部治理模式的村镇银行与传统银行具有一定的差别,规模一般较小,在实际的经营过程中将目标客户定义在贫困农户身上,并“以贷养存”。

3.G3=f(S2,D1),村镇银行的内部治理结构为层级型,且不设立独立董事在这种模式下,村镇银行的股东类型较为繁杂,内部所产生的成本较高,为了降低成本,应采用层级制治理结构,即采用“三会一层”的内部治理结构。同时,村镇银行的发展模式以开拓市场模式为主,在决策过程中更关注有关金融产品和金融渠道的专业知识,而这些专业知识主要掌握在村镇银行的内部专家手中,因此不需要外部利益相关者加入到公司的董事会中。采用这种内部治理模式的村镇银行规模较大,具有较为完善的内部治理结构,与传统银行较为相似。

4.G4=f(S2,D2),村镇银行的内部治理结构为层级型,且设立独立董事在这种模式下,村镇银行的股东类型较为繁杂,内部所产生的成本较高,为了降低成本,应采用层级制治理结构,即采用“三会一层”的内部治理结构。同时,村镇银行的发展模式以资源开发模式为主,在经营过程中关注与外部利益相关者之间的联系,在进行决策时需要听取外部利益相关者(当地贫困农户、政府等)的相关建议,以帮助其进行决策。因此,需要外部利益相关者加入到公司内部治理结构中。由于村镇银行设立了董事会,可将外部利益相关者加入到董事会中作为独立董事,履行建议、咨询职能。这类村镇银行的规模最大,资金来源较为丰富,具有较为完善的治理结构。

五、结论

内部治理结构问题关系到村镇银行的产权关系和控制水平,合理适当的内部治理结构有助于村镇银行平稳健康成长。村镇银行作为新型农村金融机构中的重要组成部分,其可持续发展影响到新一轮农村金融改革的成败。以上通过对村镇银行的内部治理结构进行细致分析,以及对村镇银行内部治理结构进行分类,发现在外部条件一定的情况下,村镇银行适合的内部治理结构应该是内部成本和自身发展模式的一个函数。不同类型的成本和发展模式,对应着不同的内部治理结构模式。由此,共有四种内部治理结构模式可供村镇银行选择,村镇银行应该根据成本和发展模式来选择恰当的内部治理结构。