浅析中国银行业不良资产生成

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[内容摘要]本文从经济转型的视角，提出了一个分析中国银行业不良资产生成机制的理论框架。该框架表明，在我国经济转型过程中，源于财政分权的地方政府行为的差异，和源于政治集权的银行主导型融资结构的结合，使得我国银行在各地区分别积累起了因经济周期、金融财政化及政策干预等原因而导致的巨额不良资产，从而使得这些不良资产具有明显的地域特征和企业所有制结构特征。因此，要阻止新的不良贷款的产生，不能仅仅依赖于金融体系的改革，还必须进一步改革财政分权制度，完善分税制，实现地方政府行为的转变。

[关键词]不良资产；经济转型；财政分权

Abstract:Thepaperprovidesatheoreticframeworktoanalyzethemechanismwhichresultsinbigvolumenon-performingloansinChinastate-ownedbanks.Intheframework,thefiscaldecentralization,localgovernmentbehaviorsandstate-ownedbank-basedfinancialsystemplaykeysrolesinexplainingChina’snon-performingloans,butallthesefactorscanbeseenasendogenousfactorsofChinaeconomictransitionintheframework.

Keywords:non-performingloans;economictransition;fiscaldecentralization

一、问题的提出

近年来，中国银行业的不良资产问题受到国内外的高度关注。自1999年以来，中国曾先后多次对国有商业银行的不良贷款进行了剥离。1999年4家国有商业银行向4家金融资产管理公司对口剥离了近1.4万亿元的不良资产，2003年底核销了建行569亿元、中行1400亿元损失类贷款，2004年中国银行、中国建设银行又分别剥离了1498亿元和1289亿元的可疑类的不良资产，2005年中国工商银行剥离了包括损失类和可疑类在内的不良资产近7050亿元。[1]这些不良资产的剥离以及随后的国家再注资为我国国有商业银行的股份制改革奠定了良好的基础，但是，通过对国有商业银行再注资、股份制改造以及商业银行强化内部控制和管理能否阻止新的不良贷款的产生，人们仍然心存疑问。

表1给出了1994—2005年国有商业银行的不良资产率和不良资产余额的估算情况。剔除政策性剥离因素后，近12年来中国国有商业银行不良资产率平均高达37.51%，占GDP比重在20%以上，1994—2003年10年间剔除政策性剥离因素后不良资产占财政收入的比重均超过150%。从表1中也可以看到，虽然从2002年起国有商业银行按五级分类标准调整后的账面不良资产余额和不良资产率连续实现了“双降”的监管目标，但是如果剔除政策性剥离因素后，不良资产率和不良资产余额并没有显著的下降，不良资产率一直处于35%的高位上。此外，截止2005年年初，城市信用社的平均不良资产率也仍然高达30%以上。[1]在监管当局采取多种积极的改革措施、商业银行不断强化内部控制和管理的前提下，国有商业银行不良贷款率仍然高居不下的事实表明，我国国有商业银行不良贷款的问题非常艰巨和复杂，需要对国有商业银行不良贷款的特殊性作进一步深入研究，进一步去追问我国银行业不良资产的根本成因，以便在国有商业银行陆续实施股份制改造后，真正能够从机制上控制国有商业银行新增不良贷款的形成和累积。

表11994—2005年中国国有商业银行的不良资产率和不良资产余额

注：(1)将1994—2001年每年的账面不良资产率均加5%，得到按照五级分类标准的不良资产率；(2)从2000年开始每年不良资产余额均加上剥离的13932亿元、2003年开始再加上剥离的1969亿元、2004年开始再加剥离的2787亿元，2005年再加上剥离的7050亿元，得到剔除政策性剥离影响后的不良资产余额。

资料来源：施华强（2005）、谢平和李德（2003）、国家银监会网站、国家统计局网站、国家财政部网站。

尽管国有商业银行的不良贷款率和不良贷款余额长期在高位徘徊，但是我国却没有像世界许多经济体那样出现系统性银行危机，而且中国银行业不良资产还表现出一些独有的典型特征：一是地域分布上具有明显的“地理趋同性”特征；二是在不良资产中借款企业的所有制结构具有明显的“企业所有制性质趋同性”特征。所谓“地理趋同性”特征是指尽管同一家国有商业银行在不同地区的分行不良资产率相差较大，但对于不同的国有商业银行而言，其不良资产率具有非常近似的地区分布特征，在比率低的地区，各家商业银行（或分行）的不良资产率都低；而在比率高的地区，各家银行不良资产率都高。易钢就指出“银行不良资产率高低的分布呈现出明显的地域特征，这一事实是基于对各种所有制类型的银行的一个普遍观察”。[2]李杨等的经验研究也表明中国的不良资产具有明显的地域差异。[3]所谓“企业所有制性质趋同性”特征是指，中国各家银行的不良资产中借款企业的所有制结构非常相近。表2给出了1999年中国工商银行、2003年中国银行和中国建设银行剥离出来的不良资产按贷款对象的经济性质划分的情况，从中可以看到，剥离出的不良资产是因贷给国有企业而产生的，中行占46.78%，建行占46.02%，工行占62.36%。无论是中行、建行、还是工行，国有企业不良资产大约都占了一半左右，各行之间的不良资产具有明显的“企业所有制性质趋同性”。

表21999年工行、2004年中行和建行剥离的不良资产的所有制结构分布

数据来源：中国华融资产管理公司内部资料。

注：建行数据为对江苏、河北、陕西三省抽样调查的结果。

到底是什么原因导致了我国银行业积累起了巨额的不良资产？为什么中国银行业的不良资产会具有这些特征？显然，对于上述问题的回答和理解直接关系到我国银行业改革的推进和金融体系的建设，而这些问题归根到底又在于我们对中国银行业不良资产生成机制的认识。

二、文献评述

目前，关于中国银行业不良资产的生成机制大体上存在下述四种不同的看法：

(一)基于中国整体融资结构的分析，认为中国银行主导型的融资结构导致了不良资产在银行的积聚

周小川指出，我国改革开放进程中绝大多数企业在改革初期都是依靠信贷来支持高速发展，相当多的企业资本金不足，这直接导致了银行的不良资产。[4]而吴敬琏也提到“通过银行中介，中国的高储蓄实现为高投资率，进而拉动了GDP的高增长。但在这个过程中，资源配置的低效率导致了资金的大量浪费，高成本、低效率的增长使银行系统的不良资产进一步积累起来。”[5](373-375)中国人民银行天水市中心支行课题组基于对各商业银行基层行的调查也发现，1985年后，中国通过投资体制、财税体制、物价体制和信贷体制的改革，使企业经营行为在缺乏市场化成本的条件下走向市场，财政不再承担对企业投入资金的责任，企业资金过分依赖银行贷款，一切经营风险和市场风险也随之转嫁给了银行，再加上国有商业银行纵向集权导致不良资产难以稀释，低劣的信用环境造成国有商业银行不良资产剥而又增、居高不下。[6](113-121)

应当说，在中国银行主导型的融资结构和巨额的不良资产并存是一个基本事实，但是，银行主导型的融资结构是否是不良资产产生的原因还值得我们进一步探讨。首先，中国为什么会形成银行主导型的融资结构？众所周知，德国、日本等一些发达国家也是银行主导型的金融结构，而同这些国家相比，中国银行业的不良资产率要高得多，这又该如何解释？其次，如何用银行主导型的融资结构这一因素来解释中国不良资产的“地理趋同性”特征，显然，如果不引入其它因素，要解释这些问题是难以保持逻辑上的一致性。

(二)基于银行产权制度的分析，认为国家拥有银行所有权使得政府干预银企关系，导致了巨额不良资产的形成王一江、田国强认为强政府制度安排下特殊的政府与银行关系是中国银行业不良资产形成的深层原因。政府作为银行的直接所有者和控制者，为了自身的政治与经济目标而介入国有商业银行的经营，如为保证就业而补贴国有企业、为调节地区差距而向不发达地区转移资金、为拉动内需而要求扩大贷款规模等，这使得银企之间形成非经济借贷关系，政策负担导致资金配置效率低下，不良资产规模膨胀。[7](28-36)与之类似，沈梅、聂庆平、夏馨也认为银行的所有者代表——政府行为目标的多元化，导致了政府行政干预银行的经营行为，是不良资产形成的重要原因。[8](23-25)[9](22-31)

尽管国家拥有银行所有权，并对银行经营进行干预是中国银行业的一个基本事实，但是，基于产权视角分析不良资产形成的文献没有能够回答的一个根本问题是：中国为什么会形成这样一种银行产权制度安排？政府干预银企关系是否存在某种合理性？如果政府对银行业务、人事、经营和决策的干预是内生于中国经济转型需要的话，那么我们可能需要另一种视角来看待由此而产生的不良资产了，也需要进一步追问这种导致产权制度形成的原因是什么，才能对中国不良资产的生成机制给予合理的解释，并给出正确的防范措施。Dwight就建立了一个基于公共财政视角来看待不良资产的理论模型，该模型表明，在政府与企业之间存在信息不对称，并且企业的成本难于验证的条件下，政府为提高就业水平，让企业承担政策性负担，利用银行贷款来补贴企业的可以对企业进行有效区分，并提供适宜的补贴数量，降低转移支付成本，因此，同直接的财政补贴和低利率政策相比，不良资产可以以更低的成本实现政府的就业目标。基于这一逻辑，Dwight指出改革银行产权制度，或者对银行进行再注资可能无助于银行不良资产的下降，问题的关键在于剥离国有企业的公共服务职能和政策性负担，由政府通过财政来承接工人的失业成本。[10]

(三)基于软预算约束理论的分析，认为中国国有企业和国有银行软预算约束的存在是巨额不良资产高居不下的根本原因

在转型经济学文献中，不良资产通常被视为软预算约束的一个证明。[11](1095-1136)施华强用国有企业软预算约束和国有商业银行软预算约束形成的双重软预算约束分析框架系统分析了国有商业银行不良资产的内生性。通过对国有企业沉没成本的维持成本、国有商业银行复活投机和地方政府利用双重软预算约束而形成的国有商业银行“公共的悲剧”的分析，讨论了中国国有商业银行不良资产形成和积累的动态机制，指出逐步硬化商业银行软预算约束预期对从根本上解决国有商业银行不良资产问题具有决定性意义。[12](1-16)类似地，廖国民和周文贵基于软预算约束理论，也认为由于政府不仅关注投融资的经济效益，还关注所产生的社会政治收益，因此，政府总是偏好给陷入困境的企业实施再融资，结果导致不良资产的产生。[

应当说，软预算约束现象在中国经济转型过程中确实是一种常见的现象，但是基于软预算约束理论讨论中国银行不良资产形成的文献，首先碰到的问题就是难于有效解释中国银行业不良资产“地理趋同性”和“企业所有制性质趋同性”的现象。更为关键的是，这些文献也没有清楚分析银行对国有企业实施软预算约束的动机以及产生这一动机的原因，也没足够的数据来支持银行是否真对国有企业和非国有企业存在显著的预算约束区别。

(四)基于银行经营的分析，认为银行缺乏适当的激励机制来选择贷款项目，以及委托和道德风险等问题导致了银行不良资产的形成

信达资产管理公司从由信达总公司审批的2001年到2005年5月底的项目中选择了1100多个案例(涉及购入债权775.32亿元)来研究中国银行业不良资产的成因和分布，发现大约有20%左右的不良资产是由银行经营管理水平造成的。[14]而中国人民银行于2003年完成的一项对2001－2002年中国不良资产形成的原因中，也发现由于计划与行政干预而造成违约占30%，政策上要求国有银行支持国有企业而国有企业违约的约占30%，国家结构性调整的约占10%，地方干预，包括司法、执法方面对债权人保护不力的约占10%，而由于国有商业银行内部管理原因形成的不良资产则占全部不良资产的20%。如果前述文献关于中国银行业不良资产20%是由银行经营不善引起的这一判断是正确的话，那么中国银行业内部经营管理不善造成的不良资产率为7%(＝35%×20%)。2004年世界前50名银行不良资产率平均数为2.73%，也就是说，与国际先进商业银行相比，中国银行业经营管理水平低下，内控机制不健全为不良资产率多贡献了约4个百分点。除此而外，还有约28%（＝35%－7%）的银行不良资产率需要用银行经营以外的因素加以解释。此外，还需要进一步考察的是中国银行业为什么不能建立起，或者说为什么没动力来健全内控机制，以防范道德风险，提供有效激励来解决项目选择。

三、解释框架

下图给出了本文解释中国银行业不良资产生成机制的理论框架。

我国在计划经济体制下，由于信息和激励的原因导致生产效率不断下降，而计划经济本身又要求实行统收统支的财政体制，这样，生产效率低下使得一方面政府财源出现萎缩；另一方面为保持同样的产出，政府需要投入更多的经济资源，两方面的原因直接导致了巨大的国家财政压力。在意识形态的限制下，中央政府不可能通过直接放弃对经济建设的投入，实行经济自由化来减轻财政压力。而计划经济体制时期，试图解决信息和激励问题的改革努力，以及中国以农业为基础的经济结构，使得中国形成了多层级、多地区的政府组织架构。中央政府在巨大的财政压力下，面对意识形态的约束，在改革目标的不确定以及多层级、多地区政府管理架构的现实条件下，便选择了向地方政府转移财政压力，走上财政分权之路，但同时为维护中央政府的控制能力，保持了中央政府的政治集权。而由于各地区资源要素禀赋不同，计划经济时期重工业优先发展战略导致各地区所形成的轻重工业比重、产业结构和所有制结构也不相同，这使得中央政府对不同地区的地方政府采取了不完全一致的财政分权形式，而且随着改革的进行，财政分权形式也被不断调整。这样，不同的财政分权形式和不同的经济结构就对地方政府形成了不同的行为激励和约束机制，进而导致了地方政府行为的差异，出现“强化市场型”、“勾结型”和“掠夺型”地方政府行为的分别。而政治集权下，使得立法总是滞后于中国经济转型的需要，立法滞后使得投资者产权的保护更加依赖于行政决策机制，再加上政治集权下中央政府为加强对社会资源的汲取能力，通过银行来实现其政治目标，比如提供就业、企业补贴、调节地区差距等，这导致了中国政府对银行的所有权，以及银行主导型的间接融资结构体系。同时，在银行主导型的间接融资结构体系下，在“强化市场型地方政府”主导的地区，使得经济周期和经济结构调整的代价积累在银行系统，形成大量的“经济周期性的不良资产”；而在“勾结型地方政府”主导的地区，地方政府倾向于与全国性银行的本地支行合作，干预银行经营，从而形成“金融财政化的不良资产”；在“掠夺型地方政府”主导的地区，集权制银行的理性选择是减少贷款，从而导致该地区出现金融压抑的特征，使得中央政府出于平衡地区发展的考虑，干预银行在当地的经营，导致“政策性的不良资产”。

对于上述理论框架，有几点需要加以说明：

1.理论框架中所谓“强化市场型地方政府”是指那些受到财政分权、地区经济结构以及相关政治因素的激励和约束而致力于去创造和保护个人的财产权利，并且能够强制执行各种契约，而不是去剥夺或侵犯私人权利的地方政府；[15]“勾结型地方政府”则通常是利用通过产业政策、进入管制、甚至直接对企业的控制等方式，以“援助之手”对特定企业进行支持，同时也抑制某些产业或企业的发展；[16](3-21)“掠夺型地方政府”则意味着该地方政府组织松散，由一群各自为政，很少受到统一公共政策指引的官僚组成，各自利用手中的职权来对经济主体进行掠夺、竞租，对市场实行掠夺性管制。[17](354-58)而框架中关于地方政府行为类型的划分，并不意味着某一地区的地方政府行为特征始终是不变的。随着整个国家经济环境的变迁，其它地区经济的发展以及本地区经济结构的变化，该地区地方政府的行为会不断演化，从一种类型转变成另一种类型。同时，该地区地方政府行为的变化又反过来影响国家整体和其它地区的经济环境。正是地方政府行为的不断演化，使得同一地区的不良资产也呈现出多样化的成因，既有经济周期积累而致的，也有金融财政化和政策性干预所致的不良资产。基于这一逻辑，就可以很好地解释前面不良资产“地理趋同性”、“企业所有制性趋同性”这些主要特征了。

2.在该框架中中央与各地方财政分权的具体形式是由该地区经济结构、经济发展水平及地方政府同中央政府的谈判等因素所决定的，是内生的。本文的理论框架可以把经济转型过程中许多改革措施看作是内生的。比如，在中央和地方已经实行财政分权，而中央政府仍实施着计划价格体制的条件下，地区之间商品贸易将促使地方政府之间引入市场价格机制，从而形成价格双轨制的格局。

3.在本文理论框架中，政府对银行的所有权、银行主导型的融资结构和不同类型地方政府行为的结合，构成了分析中国银行业不良资产生成机制的关键所在。而该理论框架认为，在转型经济中，政治集权使得立法总是滞后于中国经济转型的需要，立法滞后使得投资者产权的保护更加依赖于行政决策机制，再加上政治集权下中央政府为通过银行来实现其政治目标，从而导致了中国政府对银行的所有权，以及以银行为主导的间接融资结构体系。这一逻辑来源于政府参与金融的“政治型”视角，这一视角得到了LaPorta,Lopez-De-Silanes和Shleifer经验实证研究的支持。[18]

4.基于上述理论框架，我们可以立即得到如下结论：(1)要降低中国金融体系的不良资产，可能不能仅仅依赖于中国金融体系的改革，还必须要进一步改革中国的财政分权制度，完善分税制，实现地方政府行为的转变；(2)发展资本市场等直接融资渠道将有助于降低中国银行业的不良资产。

四、结束语

本文给出了一个解释和分析中国经济转型过程中银行不良资产成因的理论框架，基于这一理论框架，我们可以对中国不良资产的一些主要特征给出有效的解释。中国财政分权导致了地方政府行为出现“强化市场型”、“勾结型”和“掠夺型”的分别，政治集权导致了中国政府对银行的所有权，以及银行主导型的间接融资结构体系，其结果是：在“强化市场型地方政府”主导的地区，间接融资的长期主导使得经济周期和经济结构调整的代价积累在银行系统；在“勾结型地方政府”主导的地区，在银行主导型的融资结构下，倾向于将银行作为本地的第二财政，使得银行对国有企业的贷款约束软化，形成不良资产；在“掠夺型地方政府”主导的地区，银行选择减少贷款，从而导致该地区出现金融压抑的特征，导致政策性的不良资产。这样，在很大程度上，我们可以把我国银行业不良资产看作是内生于经济体制改革的过程当中的。

值得指出的是，本文给出的仅仅是一个分析框架，仍然有许多地方有待于进一步的完善。我们还需要对过去26年来中国由计划向市场转型的过程中不良资产的成因和特点进行系统的整理和分析，将通过对中国不良资产的规模、特征和分布进行更为准确的定量描述，以此为基础，准确把握中国经济转型、中国银行业行为特点和不良资产之间的内在联系及其主要特征，提出相应的理论假说、进行检验，进而给出防范我国不良资产生成以及银行业改革的相关结论和建议。