新形势央行论文

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在十届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案中，明确要设立中国银行业监督管理委员会，将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监督管理职能分离出来，并和中央金融工委的相关职能进行整合，作为国务院直属的正部级事业单位。其主要职责是拟订有关银行业监管的政策法规，负责市场准入和运行监管，依法查处违法违规行为等，与中国人民银行各司其职。至此，中国人民银行集货币政策和银行监管于一身的体制将宣告结束。对此，我们从央行制定和执行货币政策，防范市场风险需要的政策基础和手段出发，就设立银监会后，可能存在的问题以及央行和银监会如何才能确保职能的协调统一作如下探讨。

一、成立银监会后可能存在的问题

(一)央行制定和执行货币政策对银监会存在一定的依赖性。以前人民银行既能管货币政策又能履行银行监管职能，对于金融市场风险、金融营运状况了如指掌，信息反馈既快又准，应变措施操纵自如，如今职能分家，还能应付自如吗?职能调整后，人民银行虽能强化货币政策职能，将有更多的时间和精力加强制定和执行货币政策，不断完善有关金融机构运行规则和改进金融业的宏观调控，更好地发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用。但是，央行如果没有一个好的微观环境、没有履行职能的有效手段，特别是没有一个好的监管体系，仅仅把注意力集中在抑制通货膨胀、通货紧缩上，是无法完成中长期稳定币值职能的。因央行就是能制定出好的货币政策，也必须依靠银监会去监督实施，若其监督不力，央行的货币政策就难以得到迅速有效的贯彻实施。正是鉴于这种特殊依赖性，中央银行必须要和银监会很好地协调统一，通过赋予一定的制定和传导货币政策的有效手段，把一半以上的精力集中在金融业以及整体经济改革的业务上面，才能更好地完成稳定人民币币值的任务。

(二)摩擦难以避免，商业性银行将由一个“婆婆”变两个“婆婆”。央行和银监会既然是两家，就必然存在着从各自的利益需要出发制定相关政策的情况，就不可避免地存在着不协调的状况，货币政策职能与银行监管职能本身就存在着一定的利益冲突，容易相互干扰，导致同步震荡。因从本质上货币政策职能与银行监管职能就有着许多重要区别，货币政策是中央银行的职能所在，属短期政策，应当灵活善变，而银行监管职能则是属于政府行为，应当持之以恒，不能忽紧忽松。这一轮体制改革将两种职能分离，既可以防止货币政策与银行监管的同步震荡，也有利于二者专业化水平的提高。一方面货币政策应当更多地依靠公开市场操作等市场化政策工具来实现，而不能依靠放松或加强监管力度来实现；另一方面，银行监管出现失误，也无法依靠随意增加货币供给去填补窟窿，掩饰漏洞。银监会成立之后，将对四大国有商业银行、三家政策性银行和十大股份制银行，以及规模不一的各地近百家地方金融机构实现监管职能，但央行依然是商业银行最后贷款人，同时央行对商业银行仍拥有检查权。因此，央行和银监会之间能否建立一个稳定的沟通协调机制，成为各商业银行的焦点。如果这两个部门协调不好，商业银行就有可能由过去的一个“婆婆”变成两个“婆婆”。

(三)防范和化解金融风险仍需多方面配合。成立银监会是为了进一步提高防范和化解金融风险的能力。然而，防范和化解金融风险是一个综合效应，牵涉到地方党政、各金融单位以及信贷企业的多方利益。而银监会监管的只是银行部门，它能治顽症于一药丸吗?很难说，正是基于以上担忧，我们说银监会的成立只是第一步，成立之后还有更多的工作要做，从某种意义上说，它比银监会从酝酿到成立这一过程的工作更复杂、更艰巨。离开各级党政和社会各界的支持，其防范和化解金融风险的能力是极为有限的。

二、央行和银监会协调统一初探

(一)科学划分职能，防止出现监管真空。设立银监会，是我国金融改革与发展史上的一件大事，是进一步完善金融宏观调控体系，健全金融监管体制的重大决策。真主要职责将是拟订有关银行业监管的政策法规，负责市场准入和运行监管，依法查处违法违规行为等。银监会的成立，对于加强金融监管，确保金融机构安全、稳健、高效运行，提高防范和化解金融风险的能力，对于更好地发挥人民银行作为中央银行在宏观调控体系中的作用，进一步改善金融服务，都是非常必要的。在金融监管方面，人民银行作为中央银行担负着最后贷款人的角色，具有为银行体系提供必要流动性支持的职责，从而维护金融业的稳定与发展；同时，作为制定和执行货币政策的宏观调控部门，中央银行负责从整体上制定和完善金融运行规则，更多地是涉及金融运行中的宏观问题。而金融监管部门则相对集中在宏观与微观层面的监管上。对此，央行与银监会的职能已有一个总体上的划分，但在今后实际工作中操作起来，还必须对各自边缘职能进行明确地划分，如外生性金融风险(如政治传闻、人事变动、谣言惑众、执法不当、新闻炒作等导致的金融风险)的监管、现金管理、存贷款利率监管等，否则将出现监管真空，导致某些方面监管失控，从而危及到整个金融体系的安全与稳健发展。

(二)加强沟通，建立科学而灵活的协调机制。设立银监会后，原先中央银行的职能将被分解，中央银行可以专职于货币政策的目标：实现币值稳定，从而促进经济增长；银监会则可以专职于自己的监管目标：保护存款者的利益并确保银行业的稳健经营。这样一来，一则可以实现所谓的“专业化经济”，二则可以防止由中央银行的最后贷款人地位引起的商业银行道德风险。但是，问题的关键在于，这种分离会使得中央银行的信息优势特别是在“软信息”方面的优势不复存在，无摩擦的“内部协调”藉此变成有摩擦的“部级协调”，从而可能使得中央银行的决策失去微观基础。为了防止这种情况出现，中央银行和银监会之间的协调机制就必须足够灵活，亦必须建立央行、银监会等之间的科学灵活协调机制，采取定期或不定期地召开联席会议，建立定期联系会议制度并附设秘书处等方式，以建立密切的联系机制，及时沟通有关金融市场风险和运营情况等，央行应及时出示检查结果并允许银监会职员查阅相关资料。在实际工作中，央行与银监会职员应经常互换信息，形成相互配合的密切关系。此外，为了不加重被检查金融机构的负担，双方应通过协商机制协调对同一金融机构的现场检查日程安排，以实现部门间的协调统一，共同维护好我国金融业平稳健康的发展。

(三)赋予央行制定和传导货币政策的有效手段。自党的十六大以后，一场“金融革命”正在实实在在地进行，特别是在证券、银行、保险、信托等业务领域，以金融业务交叉为基调的金融创新活动十分活跃。从证券行业的角度看，证券业的发展日益依赖于银行、保险乃至信托的参与等。随着国家《股票质押贷款管理办法》的出台和保险资金人市及保险存款化等，货币市场、资本市场、保险市场的资金流向相互交错。因此，中央银行在卸下银行监管这副重担之后，还不能在督查上撒手不管，而应象日本等国外中央银行一样，不仅充分运用央行再贷款、再贴现、公开市场业务等货币政策工具外，还要用更多的精力强化对金融市场的管理和检查。与银行、证券、保险三个监督机构协调配合，对货币市场、证券市场、股票市场、保险市场开展检查，了解情况，牢牢把握好整个金融市场的动向和资金流向，维护金融市场的稳定。为此在修订《中国人民银行法》时，就必须在法律上赋予央行制定和传导货币政策的有效手段，如收集和获取经济金融信息的手段和传导货币政策的督查手段等，为建立高效、灵活、有效的货币政策传导机制奠定良好的基础。

(四)依靠科技做到信息共享。加快金融业电子化、信息化进程，建立央行与监管部门间的监控中心数据库，开发统一的非现场和现场检查情况反映软件系统，做到信息共享，并根据我国国情，以法规的形式明确有关央行与银监会等监管部门信息共享的内容和形式，以及共享的原则和标准，应负的法律责任等，建立一套既符合国际惯例又兼顾我国国情的金融信息共享制度。

(五)以法律法规为准绳减少摩擦成本。银行业监管是有收益的，同时也要耗费资源，也就是说银行监管的实施在实现监管目标的同时增加了监管者和被监管者的成本开支。具体来说，监管收益至少包括两部分：一是由于实施监管而减少的资产损失和倒闭损失；二是例如存款保险使得商业银行吸收了更多的存款而形成的收入，及时关闭了危机机构使得存款人减少了存款损失等。监管成本除新体制下可能的摩擦成本外，至少还包括：一是监管者实施监管的成本(实施成本)，如现场检查费用、非现场系统投资；二是被监管者接受监管需要的成本(执行成本)，如缴纳的检查费用、按照监管要求收集和报送信息的费用、存款准备金的利息损失；三是为降低外部性和信息不完备需要的成本，如政府为处置金融机构风险的支出、金融监管缴纳的存款保险费。另外，监管收益还包括由于监管促进了金融发展、推动经济增长并最终增进了整个社会福利。监管成本还包括金融监管在一些领域形成的低效率，监管人员不能没有监管效率的概念，不能不考虑监管收益和监管成本；应该从监管者和被监管者两个角度分析监管效率，通过对监管效率的事先分析，确定监管强度，配置监管资源，将有限的资源分配到监管效率最高的领域。总之，监管的成本是客观存在的，它应该有个界限，要合理地控制在一定的界限之内，要尽可能地降低监管成本，提高监管收益。除上述内容的成本促降外，在新的监管体制下就必须减少摩擦成本。

在现行法律框架下，对商业银行的监管职能是由人民银行来执行的。银监会设立后，为使银监会的监管地位得到法律上的承认，必须对《中国人民银行法》进行修改。在修改完成《中国人民银行法》之后，制定《银行监管法》等一套行之有效的且相互配套银行监管法律体系、银行业惩罚机制，以完善法律体系，规范监管准则；统一监管标准，规范商业银行购并、重组活动，规范问题银行的处理和救助，明确停业整顿，关闭银行的标准与程序；明确监管人员职责和监管规程，规范监管人员行为，建立监管机制工作情况报告和检查制度；加强中央银行独立性。只有这样在实际工作中，无论是央行员工还是银监会员工才能以法律法规为准绳减少摩擦成本，进而减少央行政策制定成本和银行业监管成本。

(六)构筑立体监管体系，实施对监管者的再监管。一个完善、健全有效的监管体系必须建立起对监管者有效实施再监管的机制。目前应注重构筑立体监管体系，共同对央行和被监管者及监管者实施互动有效监管的统一。对央行和监管者的再监管可通过如下渠道：一是社会监督，即从法律、舆论、制度、道德、中介机构等方面监督监管者。二是非政府组织的专业监督，即可以通过银行业协会或成立其他非政府组织，组织由专家、学者、有专门才能的志愿者成立专家队伍或小组，定期不定期地收集被监管者的信息反馈。三是被监管者的监督，即各被监管对象也可依法对监管者进行再监督，建立起有效的投诉和评价机制。四是监管者自我监督机制，通过内部审计、监督机制，规范监管者的监管行为，防范监管工作中的“道德风险”和惩罚监管的不当行为及责任人。五是主管及上级部门的监督，即通过全国人大的质询机制，国务院的问贵机制等相应的自上而下的考核与评价、激励与约束，对监管者进行再监督，防止监管中的不良行为，以维护好我国金融业的健康平稳发展。