银行三法构架认识论文

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“三法”的出台与实施，无疑为我国银行业发展打造了基本法律框架，对于银行业依法审慎经营，银监部门依法审慎监管，有效防范与化解金融风险，保护存、贷客户权益，稳定金融，促进社会经济持续健康发展，具有现实和长远意义。笔者通过对“三法”的学习与调查，结合通山工作实际，谈点不成熟的认识与看法，仅供参考。

一、对“三法”构架的基本认识

首先，“三法”是一个有机整体。无论是《商业银行法》、《银监法》、，还是《人行法》，虽然“三法”各自调整的角度、范围、对象有所不同，可它们是一个不可分割的有机整体。从立法的目的来看，“三法”的目标是基本一致的。都是为维护金融稳定，保护存款人和其他客户的合法权益，防范与化解金融风险，促进经济稳健发展。

其次，“三法”是相互依存、相互补充的整体。从人行与银监两个部门的职责看，法律已作了明确分工，但从其调整的范围和对象方面，有所交叉，甚至有些行政规章的制定者是央行，执行者是银行业机构，而监管者却是银监部门，如存贷款利率是由央行制定，可监管查处却由银监部门负责，这就需要和人行加强协调与配合，确保货币政策的传导顺畅与利率政策的正确实施。从银监与银行业机构来看，银行业的健康发展，有赖于银监部门为其打造一个有利于公开、公平、公正竞争的较为宽松的从业环境，使银行业依法有序运行，安全有效经营，规避经营风险，不断提高信贷资产质量，提升盈利水平，从而增强敢与国外银行业同台竞拼的实力。而这一目标的实现，既需要银行业严格依照《商业银行法》规范操作，审慎经营；又需要银监部门不断提高监管执法水平，加大对违法经营行为的查处力度。

再次，“三法”的实施急需认知。今年是银监部门的“三法”学习年，笔者认为，“三法”的实施，首先需要执法人、法律调整对象做到知法，只有真正了解了法律的要义，弄懂“三法”内容的内涵，才能做到知法、懂法、守法。这就需要加大“三法”宣传工作力度，切实抓好“三法”学习与培训辅导，让银行业高管人员和从业人员通过“三法”学习，牢固树立依法经营理念，提高社会公众以及政府部门对银行“三法”的认知度，让广大客户和政府部门理解、配合与支持银行业机构的工作，为“三法”实施营造一个良好的氛围。

二、对“三法”学习的几点存疑

通过“三法”学习与调查，初步发现部分法律条款规定与实际操作执行存有疑惑。

1、商业银行资本的确定性疑惑。《商业银行法》第三十九条第（一）款规定：资本充足率不得低于百分之八；第（四）款：对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例不得超过百分之十。

疑惑一：商业银行分支机构没有资本金，有的商业银行分支机构对原资本金调整为营运资金科目，在监管中，如何确定商业银行分支机构资本金？

疑惑二：对商业银行分支机构单户贷款比例是否需要列入监管项目？如列入监管项目，应以什么作为单户贷款比例计算参照物？

疑惑三：贫困地区农信社资本充足率均为负数，如国家不给相应政策帮农信社化解历史包袱，在允许的一定期限内将很难达到资本充足率监管要求，而到时达不到，将意味着其违反了法规，会受到处罚。如银监会最近出台的农信社风险评价和预警指标体系（试行）中要求，对农信社限期内达不到静态和动态风险预警目标值的，将依据《商业银行法》第七十五条、第八十九条和《银监法》第四十五条、四十七条的有关规定给予处罚。

2、高管人员所负债务数额较大确定的疑惑。如《商业银行法》第二十七条规定：有下列情形之一的，不得担任商业银行董事、高级管理人员。其中：第四款规定：个人所负数额较大的债务到期未清偿的。这里称的“数额较大”究竟以多少为限，是一万、五万、还是百万，或是以其个人或家庭年收入或综合偿还能力来确定？

3、储蓄原则与法律规定除外的疑惑。《商业银行法》第二十九条规定了储蓄为存款人保密的原则。同时，对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。

在执行过程中，很多银行业营业网点对查询、冻结、扣划个人储蓄存款时，觉得这里所提的“法律另有规定”比较模糊，不好操作与掌握。

4、依法收贷执行难的疑惑。《商业银行法》第七条规定：商业银行依法向借款人收回到期贷款本金和利息，受到法律保护。

而在实际操作中，银行和信用社采取依法起诉进行清收时，难以收到预期效果，往往是赢了官司输了钱。一是法院受理不管是否清收成功，先要收执行费，贷款收不回法院也不能善始善终。二是由于存在一定的地方主义，行政干预就象一只无形的手，导致有法难依，法院执行难，银行正当权益得不到真诚的维护。

5、“关系人”的疑惑。《商业银行法》第四十条规定，商业银行不得向关系人发放信用贷款。

前款所称关系人是指：商业银行的董事、监事、管理人员、信贷业务人员及其亲属。

本条规定与实际不相符合。因为银行、信用社干部职工有一部分家属生活在农村，并从事农业，他们有时也需要贷款，对小额农贷实行担保抵押也不现实。如关系人在属地信用社，并且贷款额度符合小额信用贷款权限，经信用社调查、评级、发证，且有偿还能力，这样的信用贷款是否就属违法？

6、对担保贷款抵押物处置的疑惑。《商业银行法》第四十二条规定，借款人到期不归还担保贷款的，商业银行依法亨有要求保证人归还贷款本金和利息或者就该担保物优先受偿的权利。商业银行因行使抵押权、质权而取得的不动产或者股权，应当自取得之日起二年内予以处理。

在执行过程中，有以下困难：一是担保人虽然为贷款人提供担保，但不一定就有抵押物作担保。如农信社推行多户联保贷款，就没有抵押物作担保。二是贷款抵押物随着科技的迅猛发展，有些抵押物很快遭贬值，导致处置抵押物借贷双方产生矛盾。三是多数抵押物可以在二年内处理，但由于多种原因，也有部分抵押物在二年内一时难以处理到位。

7、向社会公众披露信息的疑惑。《商业银行法》第五十六条和《银监法》第三十六条，分别要求商业银行公布经营业绩、审计报告、会计报告、风险管理情况、董事和高管人员变更及其他重大事项信息。

对贫困地区银行、农信社等机构而言，如将其严重亏损、潜在风险等信息如实披露出去，无疑是雪上加霜，很可能导致挤兑现象，从而引发社会动乱。

8、“三法”严于内疏于外的疑惑。通过调查，银行业从业人员普遍反映，“三法”对银行业限制甚严，而对那些影响银行业依法经营的行政干预、逃废银行债务等行为缺乏有效的法律制约，或者说是缺乏与“三法”相配套的强有力的有关法律，导致银行债权难以主张，短期行政行为有恃无恐。

9、监管对象的疑惑。“三法”的出台，银监的分设，使银行业机构顿觉多了一个管束的“婆婆”，对于几经“扁平”的基层的商业银行机构来讲，脸上虽挂出的是困惑的笑容，而心里增加了无奈的烦恼。本来就是人少事多、任务重、压力大，又冒出个惹不起躲不过的监管机构，在接受监管检查过程，不悦之情难免溢于言表。有的机构在征求意见时，请求银监部门减少检查频次，压缩现场检查时间，以减轻银行业机构的人、财、物和时间等资源配置的压力。

10、执法者的疑惑。基层人、监分设后，通过近半年时间的运作，我们也深深感受到了诸多的疑虑与困惑。一是基层银监办的定位尚不明确。作为银监会的最基层派出机构，身处监管最前沿，直接与监管对象“刀兵”相接，究竟那些可为，那些不可为?何者当为,何者不当为?方向不定，职责不明，任务不清。二是监管力量与工作负荷严重失调。从目前状况而言，基层监管人员严重超负荷运作，整天疲于应付，顾此失彼，难保工作质效。人、监分设前，监管人员还可专心致志维持监管工作正常运转，什么都不用操心，监管力量不够时，可随时从其他股室抽人，工作条件也有所保障，而现在人员减少了一半，而工作量却成数倍增加，党、政、工群、行政、后勤，上下左右、里里外外都得我们自己操心操办，一步不到位都不行，从而严重削弱了基层监管工作职能作用的充分有效发挥。

三、对“三法”实施的几点建议

1、制订“三法”《实施细则》。主要是对《商业银行法》、《银监法》制订符合实际、便于操作、具体细化的《实施细则》，作为法律的补充规定。解决有法难依的尴尬，使“三法”真正得到落实。一是要确定法律调整范围。如对历史性原因形成的问题，应持“法不究往”的原则。区别对待，给予限期纠正、整改、达标的机会。二是要“量体裁衣”。对一些中小银行业机构的处罚，要根据其经营规模和所能承受的能力，确定符合实际情况的处罚标准。三是要区别调整对象。如农信社身负服务“三农”重任，是党和国家对“三农”政策的重要传导者和执行者，有时是政策性的利益牺牲者，必须按有关农村政策执行，由此引起经营风险、或与“三法”规定相抵触时，应从法律规定上给一个“缓冲区”。

2、制订《金融权益保护法》。制订本法的目的是维护金融债权和其它权益，制约行政干预，打击逃废金融债务，约束行政官员和执法部门不惜牺牲银行合法权益等违法行为，为金融业营造一个良好的经营环境。

3、设立金融法院。建立专门的金融案件审理体系有利于维护金融业的健康发展。金融作为现代经济的核心，其在国民经济中所处的重要地位日愈显现。从目前我国的金融业在地方上所处的状况看，其权益在多数地方得不到公正对待，银行业金融机构的钱普遍被看作是可任意宰割的“唐僧肉”，挖“中央”补“地方”，巨大的银行资产得不到法律的有效支持。建立专门的金融法院，以制约地方行政干预、规避由于地方法院执法不公导致的银行资产流失，真正实现“三法”的立法目的，使金融在支持经济发展过程中，充分发挥和彰显其核心作用，从而推动我国经济与金融持续、快速、健康发展。

4、科学确定监管办事处的地位。一是明确监管办“烽火台”的定位。结合目前人员定编情况实际，监管办人员少，只能起了望哨的作用，一旦发现风险点和银行业违规苗头，及时发出预警信号，为上级监管部门提供监管信息。二是作为大型监管活动的人员“储备库”。上级监管部门，根据各地提供的预警信息，或结合银监会总体安排，适时安排现场检查项目，从监管办抽调所需人员，集中优势兵力，选准出头“鸟”，围住一个“打”一个，依法惩治一个，威慑一方，既体现法律的严肃性，又树立了银监部门的权威与良好形象，从而可确保现场检查工作的质效。三是依法维护日常性监管工作正常运转。主要是负责银行业机构管理与高管人员管理、业务范围管理，进行初审、报批或备案等。四是负责对法人机构的非现场监测工作。保证辖内不出现支付风险，防止挤提事件发生，致力确保辖内金融稳定。