论银行业分类监管策略

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当前,各类银行机构在所有制性质、产权结构、公司治理、经营环境等方面各有不同，在风险控制、内控状况、管理水平以及核心竞争力等方面表现迥异。本文作者提出,作为银行监管部门，必须对银行业金融机构的上述特性有着全面深入的了解，准确把握各类机构的风险特点，因行施策，因险施略，合理配置监管资源，用最小的监管成本收到最大的监管绩效，进而提高监管效率、实现监管目标。·编者·

对政策性银行应实行分业监管

政策性银行于1994年先后成立，当时是根据金融体制改革的要求，将政策性金融业务和商业性金融业务进行分离，由政策性银行按照国家产业政策、外贸政策、粮油棉政策、区域发展政策等的要求，在各自特定的业务领域为国家经济建设提供资金支持和金融服务。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和金融体制改革的不断深化，政策性银行的经营方针、市场定位、业务范围和服务对象都发生了一些变化。

作为银行监管部门，我们必须敏锐地洞察和熟知这些发展变化，及时调整监管思路。因此，对政策性银行监管的关键就在于分业监管，即根据其业务政策性强度的不同实行不同的监管。例如，农业发展银行的资金运用分政策性和商业性两块，两块的政策性强度和风险程度都不同，对其监管就不能按同一标准进行。其中，政策性贷款又可以细分为指令性贷款和指导性贷款，两者在政策性上也是有所区别的。指令性贷款如果出现了风险、形成了损失，属于政策性风险，对其监管主要是合规监管，即监管的重点是银行的业务合规性，有无违规操作等。指导性的贷款如果出现了风险、形成了损失，则属于经营性风险，对其监管主要是风险监管，即监管的重点是看银行是否做到了审慎经营、有无有效的风险管理和内控机制。

对国有商业银行应实行尽职监管

国有商业银行在公司治理机制方面突出的问题，究其根本就在于“所有者缺位”和“内部人控制”两个方面，这两个方面问题的根源又在于国有商业银行的委托关系扭曲。在国有商业银行的委托关系中，一是与政府的委托关系，二是国有商业银行内部的委托关系，层层委托、层层的关系，形成了超长的委托链。委托人对人的约束和控制力逐级弱化，很容易出现逆向选择和道德风险，不良贷款二次剥离就是委托关系扭曲的典型例证。

因此，对国有商业银行监管的关键就在于尽职监管，即把国有商业银行的工作人员特别是高管人员尽职情况作为我们监管的重点。这里所说的尽职包括三个层次：第一个层次是国有商业银行总行的高级管理层向董事会、投资者尽职的情况；第二个层次是国有商业银行各级分支机构的高管人员向其上级行尽职的情况；第三个层次是国有商业银行各级分支机构的工作人员向高管人员尽职的情况。银监会已经制定了《商业银行授信业务尽职指引》，还将研究制定《商业银行负债业务工作尽职指引》和旨在加强对高管人员尽职监管的《商业银行高管人员履职情况评价办法》等一系列规章制度。今后，我们对国有商业银行监管的重点，就是要按照相关的规章制度逐一进行对照，检查其高管人员和工作人员是否都按要求尽职。

对股份制商业银行应实行超速监管

股份制商业银行与国有商业银行相比，在公司治理、风险管理以及内控机制方面相对要好，但在其粗放式的快速扩张过程中，因各种主、客观因素而造成风险管理力度的减弱，为股份制商业银行带来了潜在的风险，并使得这种快速发展呈现出波动性较大、跳跃式增长的特点，同时金融资源的有限性也决定了这种发展模式的可持续性是不可能长久的。

因此，对股份制商业银行监管的关键就在于超速监管，即将发展速度超出正常速度的股份制商业银行作为监管的重点。超速监管的目的不是为了限制股份制商业银行的发展，而是为了防止股份制商业银行在盲目超常规的扩张中积聚风险，从而保证其稳健、可持续的发展。对符合审慎经营原则等监管要求的超速发展，不仅不加以限制，还要为其稳健发展创造良好的外部条件；对不符合监管要求的超速，则不仅要限制其发展，而且要对超速发展造成风险的责任人进行处罚，严格追究其超速责任。

对城市商业银行应实行法人监管

城市商业银行是在整合城市信用社的基础上成立的。经过多年的实践，城市商业银行最大的问题仍然是公司治理机制和由此而带来的“内部人控制”的问题。最突出的几个表现：一是董事会、监事会和股东大会的不作为；二是高级管理层的“内部人控制”；三是缺乏有效的激励约束机制。

因此，对城市商业银行监管的关键就在于法人监管。这里所说的法人监管，并不意味着我们只对城市商业银行的法人进行监管，而是要通过我们的监管，帮助和促进城市商业银行真正建立起“三会一层”的现代企业制度，完善城市商业银行的法人治理结构。对城市商业银行的法人监管主要有三个方面内容：一是按照《公司法》和《股份制商业银行公司治理指引》的要求，完善其公司治理机制；二是由银行监管部门制定考核办法，对城市商业银行的高管人员履职情况进行定期考核；三是坚持城市商业银行总行、支行的两级管理体制，强化总行对支行的扁平化管理，以减少机构层次和管理成本、减少信息失真和衰减、提高科学决策的效率。

对农村信用社应实行大户监管

目前农村信用社普遍存在的问题就在于资产质量差、经营效益低、历史包袱重、内部控制弱、经济案件多发、操作风险严重。但在这些问题当中，当前最需引起关注的还是“垒大户”问题。所谓“垒大户”就是农村信用社的资金投放主要集中在个别或少数大户身上，“把鸡蛋放在一个篮子里”，违反了风险分散的基本规律，造成的后果也十分严重。

因此，对农村信用社监管的关键就在于大户监管，即把监管重点放在农村信用社的贷款大户、投资大户、融资大户上。大户监管的主要内容：一是要严格执行单户贷款比例管理，县级法人社组建以后，每个社都要根据资本金的一定比例来确定单户贷款的限额，并确保不得突破，对购买国债、资金拆借业务也要确定一定合理的比例；二是大户监管的侧重点不同，在农村信用社的资产业务中，侧重对其资金运用的大户进行监管；在贷款大户、投资大户、融资大户中，侧重对贷款大户进行监管；在贷款大户中，侧重对投向非农业生产的贷款进行监管；在贷款业务风险管理中，侧重对大户贷款的合规情况和授信尽职情况进行监管；三是在做好大户监管的同时，要提倡农村信用社资金不离土、不离乡，树立“扎根农村、服务‘三农’”的经营宗旨，提高信贷支农意识，适当放宽小额农贷条件，大力发展小额信用贷款和农户联保贷款，改善金融服务，为解决农民贷款难、促进农民增收提供支持。农村信用社发放农户小额信贷意义十分重大，既有利于农村信用社分散信贷风险、扩大收入来源、取得明显的经济效益，又有利于农民通过贷款不断扩大生产提高收入、增强农村信用社与农民群众的血肉联系，取得良好的社会效益。

对信托投资公司应实行产品监管

近年来，相对于信托公司的其他业务，资金信托产品得到了快速的发展，但自从2004年在上海发生了“金新信托”偿付危机的事件后，资金信托产品的风险性也一直受到监管部门的高度关注。风险产生的原因主要有两条：一是投资人对于信托产品不甚了解，而在已发行的信托产品中绝大多数是通过银行进行销售，投资人之所以购买是因为把信托产品当成了银行或信托公司发行的债券，对信托产品的风险没有足够的认识；二是信托投资公司因监管法制建设以及内部管理的欠缺，进行了一些不规范的操作，在发行信托产品时刻意减少信息披露、有意识地模糊风险和违规承诺收益保底等。

因此，对信托投资公司监管的关键就在于产品监管，即重点加强对信托投资公司发行的资金信托产品进行监管。产品监管的主要内容有三个方面：一是加强对信托产品资金使用方向上的监管，严格控制信托产品将资金运用在房地产等盲目投资和过热行业，严格控制发行异地集合资金信托计划，严格控制信托投资公司突破产品计划、扩大资金规模，严格控制信托投资公司的关联交易，防止信托投资公司将信托产品资金通过关联交易进行挪用；二是规范资金信托产品的营销宣传和风险提示，根据有关规定，信托产品不得通过报刊、电视、广播和其他公开媒体进行营销宣传，不得承诺收益保底等，在严格遵守规定的基础上，监管部门应要求信托投资公司在其产品介绍中进行必要的信息披露和风险提示；三是加强监管方和被监管方的“透明度建设”，通过信息披露和宣传讲解，逐步普及信托业和信托产品知识，强化投资者的风险教育，培育成熟的市场主体。

对资产管理公司应实行程序监管

资产管理公司的问题主要是在收购和处置不良资产方面的违规问题。在不良资产收购过程中，突出的问题是审查把关不严，致使一些不符合剥离条件的贷款被剥离到资产管理公司，造成了相当一部分金融债权难以落实；在不良资产处置过程中，突出的问题是存在违反程序、弄虚作假、暗箱操作的现象，致使部分资产被低价处置，造成国有资产不同程度的流失。

因此，对资产管理公司监管的关键就在于程序监管，即监管的重点是看资产管理公司收购和处置不良资产的程序是否规范。程序监管的内容：首先，要建立健全资产管理公司从收购、评估到处置等各环节的法律法规，为规范管理和有效监管提供法制保障，做到有法可依；其次，健全资产管理公司相关的内控制度和操作规程，进一步完善资产管理公司业务流程，做到有章可循和程序化操作；第三，在不良资产处置中，强化不良资产处置中资产评估工作，严格执行先评估后处置的程序，不得逆程序操作；第四，规范不良资产处置程序，在完善竞标、拍卖等处置方式的基础上，积极探索不良资产处置的新方法；第五，加强对资产管理公司高管人员和工作人员履职情况的监管，切实防范在不良资产处置中的“道德风险”，确保把国有资产的损失降低到最低限度。

对邮政储蓄机构应实行分账监管

由于我国的邮政储蓄机构并不是一个独立的法人，只是邮政局的一个内设职能部门，在其内部不可能按照现代金融企业制度，来建立严格的内控机制和有效的风险防范机制，特别是目前邮政储蓄的核算方式仍执行原邮电部制定的《邮电通信企业邮政储蓄业务会计核算办法》，只对储蓄业务资金、转存人民银行和商业银行利差收入进行核算，而邮政储蓄业务成本、利润则全部纳入邮政企业的统一会计核算中。在这种核算模式下，邮政储蓄机构经营成效无法体现，成本意识淡薄；经营风险被掩盖，盲目扩张欲望强烈，变相高息揽存的情况屡见不鲜，严重扰乱了金融市场秩序；邮政企业挤占、挪用邮政储蓄资金的现象时有发生；邮政储蓄资金运用中的信用风险、市场风险和操作风险难以防范，风险不断积聚；邮政储蓄机构内控薄弱、违规经营屡禁不止、经济案件频频发生等。

因此，对邮政储蓄机构监管的关键就在于分账监管，即在邮政储蓄业务和邮政业务账务分开核算的基础上单独对邮政储蓄业务进行监管。具体内容主要有：第一，建立独立的邮政储蓄业务资金账务管理体系；第二，建立单独的邮政储蓄财务收支管理体系；第三，建立单独的邮政储蓄会计档案体系；第四，建立一套邮政储蓄风险分析和预警体系