外资银行法律制度的改进

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一、加强我国外资银行监管的必要性分析

（一）保护民族工业的需要外资银行的进入，在诸多方面对国内银行业形成冲击和挑战，使国内银行在市场竞争中处于相对劣势，增大了其被迫退出市场的可能性。这就促使央行必须对外资银行实施合理和有效的监管，从而维护国内银行与外资银行竞争的公平性。外资银行给国内银行带来的挑战具体分析如下。1、资金的挑战：从资金规模来看，目前我国国内银行尤其是四大国有商业银行的实力并不弱，有着雄厚的资本基础。但突出的问题表现为资产管理水平不高，结构失衡。相比之下，我国外资银行资产质量较高，分布合理，流动性强;负债中，中长期存款及金融债券较多，具有很强的稳定性，这一切决定其资金调度灵活，能够对市场变化做出迅速有效的反应。2、管理体制的挑战：我国的金融体制是建立在高度集中的计划模式下，采用了以往的行政管理，对市场经济条件下的运行机制反应迟缓。尽管现在我国各大国有商业银行进行了一系列的企业化改革，在一定程度上改善了银行的管理体制，但在性质上与国际上著名的大跨国银行仍有相当大的差距。因此，在管理体制上也面临着严峻的挑战。3、管理方式的挑战：长期以来，我国各大国有商业银行实行的是总量控制管理，按国家综合信贷计划制定各大国有商业银行的信贷额度，这种方式在计划经济占主导地位的体制中，有利于国家在宏观上严格管理、贯彻和执行经济计划，但在市场经济条件下却遏制了四大国有商业银行的经营活力，增加了经营风险，使国内银行同外资银行的竞争中处于被动地位。尽管目前我国各大国有银行已实施资产负债比例管理和风险管理，但欲求完善还需一个过程，所以在未来相当长的一段时间内必须致力于减少高风险贷款的比例，消化不良资产，以提高资本充足比率。

（二）维护金融秩序稳定的需要1、对中央银行宏观政策目标的挑战外资银行的引入会增强国际市场波动。特别是外资银行进入本币业务领域后，会对国内货币政策的调控进程产生干扰作用，影响产业结构的调整优化，甚至整个国民经济的持续快速健康发展。一旦国内经济出现波动，外资银行的大量人民币就会通过外汇市场兑换成外币流出，国内货币市场猛然抽紧，从而冲击了人民币汇率的相对稳定，如果我国央行不能有效地进行宏观调控，就可能引发人民币币值及汇率的动荡。2、对我国国际收支的影响外资银行对我国国际收支的影响主要表现在资本项目的收支状况变动上，如果外资银行能引起资本净流入，则使我国国际收支赤字减少或盈余增加;反之，引起资本净流出则使国际收支赤字增加或盈余减少。从外资银行引进后相当长一段时期来看，外资银行对我国国际收支状况的影响可以分为两种情况:第一种情况，外资银行如将所获利润汇出，对我国而言是资本净流出，将导致国际收支赤字增加或盈余减少，而且这种情况具有长期存在的可能性。第二种情况，近年来，我国引进的外资银行对外负债远大于对外资产，相应地，对内资产则大于对内负债，其差额即是通过对外负债运用为对内资产，表现为资本净流入。当然，如果出现对外资产大于对外负债，说明其对内负债运用于对外资产，表现为资本净流出，这将在一定程度上不利于我国国际收支的平衡。

二、我国外资银行监管法律制度存在的问题

（一）立法层次低，监管法规不够完善我国尚没有一部专门的《外资银行法》对外资银行的运营进行规范和监管，立法层次仅限于《中华人民共和国外资金融机构管理条例》及其《实施细则》、《中国人民银行关于外资金融机构在中国设立常驻代表机构的管理办法》、《外资银行并表监管管理办法》和其他一些配套的规定。这些部门规章不仅法律效力低下，而且稳定性也较差。与发达国家相比，我国目前就外资银行监管的法律文件不仅立法层次低，缺乏系统性，让人感到繁杂和无所适从，而且在内容上还互相矛盾、重叠，对外资银行的资本充足性、流动性、内部管理、风险控制、信息披露等重要内容均没有做出详细的规定，操作性较差。就《管理条例》及其《实施细则》本身而言，其覆盖面较窄，存在依法监管的“真空”不完善之处颇多。

（二）立法原则不明确，监管法律体系不完善综观目前各东道国对外资银行的监管，归纳起来主要表现为四类原则:保护主义原则、对等互惠原则、最惠国待遇原则和国民待遇原则。从立法上看，我国现行对外资银行监管的法律法规中尚未对这些原则做出明确规定，对于外资银行的立法原则仍不甚明确，我们有必要探寻出现阶段最适合我国国情的外资银行立法原则，并在相关法律中加以明确，以利于我国银行业的发展。从目前我国情况看，外资银行监管立法主要包括《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》以及《外资金融机构管理条例》。这些法律和条例奠定了外资银行监管的法律基础，但同时存在多方面的问题:一是相关法律的衔接不够。二是上述法律规范对外资银行监管的某些问题如外资银行申请公开、资产实力、业务范围、资本标准、内部管理制度、信息披露等方面内容的评估缺乏配套规定，使监管工作难于操作。三是《银行业监督管理法》与《外资金融机构管理条例》均未设立银行保密规定、存款保险制度及最后贷款者制度，导致立法体系不完善。

（三）监管主体不完善从一个完善的监管体制的要求来说，对外资银行的监管应当具备三个层次的监管主体:第一层次为监管主管机关，我国目前为适应银行业监管的需要，专门成立了银监会作为进行银行业监管的专门机构，然而单单只有这一个监管层次还是不够的，参考西方发达国家的监管经验，我们在另外两个层次上还很有欠缺，其一就是社会监督，即对银行业进行外部审计。其二就是缺乏外资银行行业自律性组织的监管。

三、我国外资银行监管法律的改进建议

（一）确定我国对外资银行监管的司法权原则我国的外资银行监管立法应从国际全融业发展的实际出发，采用以母国监管为主的综合监管原则。坚持以母国监管为主的原则，并不意味着放弃监管，我国只是在保证防范风险、安全经营的前提下与外资银行母国一起对外资银行实施监管。在坚持以母国监管的同时，我们可依照《巴塞尔协议》对监管责任的分工，辅之以东道国的监管，从而保证不会让外资银行有机可乘。坚持以母国为主的原则，需要我国在立法时注意平衡，维护国家主权和人民的利益。

（二）加强对外资银行的市场准入的监管对外资银行市场准入的监管的目的主要是确保进入中国市场的外资银行实力雄厚、经营稳健、内部管理制度健全和风险控制科学并受到母国有关当局的有效监管;其次是适当限制外资银行的进入速度和规模，以保护尚未实现真正商业化运营的中资银行。这样就需对外资银行的准入进行严格审查。对外资银行进行准入审查的关键是如何评价申请人的经营、管理水平以及其所在国的金融监管水平。应加强这方面的立法并应明确对申请人的评价方法，如对其资本充足率、内部管理制度、不良贷款比例、盈利能力等规定相应的综合评价标准。同时要对母国金融监管当局的监管完善性有具体的评价标准，对不同监管水平的国家或地区实行相应的评级，以实行不同的准入管理。

（三）加强对外资银行业务经营上的限制

1、对外资银行信贷资金的投向应予以必要的限制。我国其他有关法律法规对外资银行的贷款投向没有做出限制性规定。对此，应借鉴其他国家的做法，在相应的立法中规定外资银行应将其放款或在我国境内吸收存款的一定的资金投向那些效益较低、国家优先发展的行业，弥补这些产业的不足，同时也使外资银行的经营成本提高，削弱其与国内银行的竞争力。

2、对外资银行国际结算业务的最高额做出限制。由于国际结算业务成本低、风险小、收益高，因此一直是外资银行主攻的重点，而且，外资银行办理国际结算较国内银行有更大的优势。因为外资银行多为跨国银行，在全球有广泛的分支机构，又有快捷的通讯手段，灵活的融资方式，这是日前国内银行所无法比拟的。这导致了国内银行的国际结算业务大量流失到外资银行。根据《条例》的规定，外资银行的进出口结算限制在外商投资企业的进出口结算、经批准的非外商投资企业的出口结算和放款项下的进口结算。这样做虽然减少了国内银行的国际结算业务的流失，但是该规定也不尽完善。因此，建议我国在有关立法中可进一步规定，外资银行的国际结算业务的最高数额不得超过其境内贷款额的一定比例，这样，既从总额上控制了其国际结算业务量，同时又诱导外资银行从事放款业务。

（四）完善外资银行市场退出监管机制

1、建立完善的存款保险制度和救助机制。保护广大公众利益。通过立法建立一个完善的存款保险制度，是保证金融机构市场退出顺利实施的重要前提之一。存款保险制度的作用主要在于通过对银行存款进行保险和通过处理金融机构债权债务、提供救助等介入金融机构市场退出运作来为存款人、经营者、债权人等提供一个保护机制。一方面可以保护存款人的利益不受或少受损失，另一方面也可稳定人心，不至于在一家外资金融机构出现支付危机或濒临倒闭时，出现挤兑风波，进而引发社会恐慌，以至于酿成金融危机。

2、建立完善的金融机构破产机制。对于管理不善、违规经营等造成外资银行资金周转不灵，资不抵债的要坚决进行破产清算，要尽量减少对其救济和接管，消除产生系统性金融风险的潜在因素，防范逆向激励所产生的道德风险。另外还要完善对外资银行的破产清算程序，尤其是有关的债权债务的处理问题，以及对中小储户的补偿机制，从而，避免银行破产时出现的挤提风波。同时要规范监管当局、财政部门、司法部门的职责范围，促进管理机构的协调配合，从而确保外资银行妥善退出市场，降低由于外资银行退出而引发的金融波动。

（五）制定专门的《外资银行法》，健全监管法律体系随着入世后对外资银行业务领域限制的取消，对外资银行的监管将更加困难，为防止外资银行的进入对国内金融带来的负面影响，应建立一部系统完善的《外资银行法》。从而健全以《中国人民银行法》、《银行监管法》和《商业银行法》为核心的，《外资银行法》配套的对外资银行监管的法律体系。