银行论文：商行库的困境及策略透析

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本文作者：邹旭工作单位：中国人民银行济南分行

当前国库工作面临的困局

商业银行市场化运作模式与国库的监督职能产生冲突。国库的主要职能是办理国库预算收入的收纳、划分、退付和财政库款的支拨，属于政府职能行为。在计划经济体制下，商业银行是国家的专业银行，履行了部分政府职能，国库业务能否产生经济利益无足轻重。但随着金融体制改革的不断深入，商业银行以“自主经营、自负盈亏、自担风险”为原则，不愿意再无偿承担政府职能。另外，人民银行与国库虽是一种委托关系，但与一般的委托关系不同，人民银行通过中国人民银行令的方式下发了《商业银行、信用社国库业务管理办法》，赋予了商业银行一定的监督权限。商业银行这种以追求利润最大化为经营目标的运作模式和国库监督职能之间的矛盾在一定程度上阻碍了国库职能的充分发挥。例如，在对财政收支业务监督方面，商业银行出于业务发展需要，向社会各个层面吸纳存款，而财政专户存款以及处于其拨款下游的预算单位存款等对商业银行有着巨大的诱惑力，与此同时，商业银行国库却需要履行国库对财政收支的“监督”职能，即对不合规财政资金的支拨和可疑的预算收入有权“拒绝办理”，通过对财政收支业务进行事中监督，从而保障国家资金的安全。由于商业银行对财政部门存在一定的利益依赖，使得国库不能完全客观、公正地处理业务，更加难以对预算收支实行有效的监督。在对国库经收业务的商业银行实施监督方面，国库如果行使国库的监督管理职能，势必要对其他商业银行的国库业务进行监督检查，这种由商业银行工作人员进行的监督管理很有可能引发不良竞争，从而破坏商业银行之间的公平竞争秩序。如果国库因此放弃了对其他商业银行行为的监督，又会造成国库职能的不完善。收益和成本倒挂挫伤了商业银行的积极性。随着市场化、商业化等企业经营管理理念的深入，商业银行更加注重投入产出比，成本意识日益增强。虽然国库业务手续费从最初的每笔5分钱涨到现在的每笔1角钱，但涨幅远低于物价涨幅，国库投入的人员、设备、营业场所等都未列入其上级行的经费划拨范畴，这就出现了成本收益“倒挂”现象，即国库的收益远远小于商业银行的成本支出，这种不均衡在一定程度上挫伤了商业银行国库的积极性。高成本、低收益的国库业务使银行很难说服其上级在人员、资金、设备方面进行投入，容易导致国库的商业银行存在“代而不理”的局面，从而降低国库的核算质量和管理水平。重设轻管影响国库履职能力的发挥。虽然各国库内部设有专职的国库业务人员，按规定的业务操作流程处理业务，但国库普遍缺少专业的国库管理人才，而人民银行国库部门因为距离等问题，无法实时开展监督检查和业务管理，对国库的人员和业务情况也不能及时、全面掌握，致使国库管理的目标难以达到，存在一定的管理风险隐患。管理的缺位主要体现在两个方面，一方面是商业银行整体的核算流程、管理体制与国库职能的发挥不匹配。商业银行会计核算系统与国库会计核算系统不同，目前两者不能无缝衔接，必然增加一些不必要的业务环节和劳动量，有时甚至会导致国库重复记账等错误发生，影响国库资金的及时、准确、安全入库。另一方面，国库人员管理不能适应国库业务发展。由于收支倒挂现象的存在，商业银行对国库业务重视程度不够，使得部分国库在人员配备上不能完全满足国库业务岗位设置要求；由于国库业务不能给商业银行带来显性收益，按照商业银行的考核机制从事国库业务的人员难以享受与绩效相关的利益分配待遇，而作为业务垂直领导与管理的人民银行国库部门，对银行人员调配和内部绩效考核也无权干涉，很难将优秀人员吸引到国库岗位上来，国库核算质量的提高也只能成为空中楼阁。岗位多人员少容易引发操作风险。随着国库业务的不断发展，国库岗位设置逐渐健全，但是与之相匹配的人员安排却呈现不充足、不合理的特点。在专职人员设置上，《商业银行、信用社国库业务管理办法》规定应配备3名专职人员，但按照商业银行为了节约人力资源成本，通常实行综合柜员制，因此，国库业务的经办人员多为兼职人员，有的甚至是临时替岗人员，在忙于国库日常核算工作的同时，还要兼办商业银行自身其他业务。这部分兼职和临时替岗人员，上岗前未经过系统培训，人员结构不稳定，思想上不重视，特别是近年来商业银行行内系统和国库业务操作流程更新频繁，致使商业银行熟悉国库业务的人员越来越少，因此无法从根本上杜绝账务处理“一手清”现象，致使国库业务存在一定的风险隐患。国库信息化建设滞后影响了国库监督作用的充分发挥。随着国库业务信息化改革与发展，国库会计核算模式全国集中的局面已逐步形成。而国库分散的、小规模的手工操作难以适应这种集约化、规模化、基于现代化科技手段的国库业务体系要求，不仅影响了国库的工作效率，而且存在一定的风险隐患，加大了人民银行国库部门的监督压力。

改进国库管理的对策

加强对机构的风险防控和检查指导。一是结合地方特色制定国库会计核算操作规程。人民银行先后出台了系列管理办法，规范了对国库监督管理。现有的国库分布通常具有一定的地域特色，人民银行各分支机构应根据辖区国库的经营特点，制定具有地方特色的国库管理实施办法，既有利于统一规范国库的业务处理，又有利于人民银行对国库的监督和管理。二是人民银行国库部门应切实履行监督检查职责，加强对国库的现场或非现场检查，发现违规办理业务依法进行处罚。三是创新模式，由人民银行对国库实施事后监督。将国库事后监督纳入人民银行的管理范畴，在人民银行国库部门设置专职监督员，对国库的制度落实、人员管理、业务操作、账务核算等国库会计事项次日进行复审和检验，实现动态管理、实时监督、日常指导，进一步防范国库资金风险、促进国库规范会计业务。明确国库的职能定位，推动国库接入人民银行国库业务系统。一是实行国库“核算、管理”两分离的模式，将国库制度设计、收支流程设计、国库统计分析等业务上收到人民银行国库部门，国库专职办理预算收支业务，即办理财政资金收纳、划分、留解、退付与支拨业务委托商业银行。这种单纯预算收支业务模式，有利于保证国库人员集中精力做好内部管理，加强国库会计核算，切实防范国库资金风险。二是加快国库信息化建设，推动国库尽快加入人民银行国库业务系统，从技术上支持国库履行监督职能，并力争实现数据资源共享，使国库的各种数据可以及时准确地传递到人民银行国库部门，既方便上下级业务衔接，简化银行的业务操作流程，又有利于人民银行实时监督指导国库，切实规范行为。建立部门联动机制，调动商业银行的积极性。正视商业银行的经营原则，努力改善国库的工作环境，实现从无偿服务向有偿服务转变，同时为商业银行国库解决实际困难，提高国库的工作积极性。一是人民银行应积极争取财政部门对国库的经费支持。可参照商业银行其他业务的收费标准，将国库业务手续费标准提高到按每笔原始凭证收费0.5-1元，确保国库收益全面覆盖成本并略有盈余，改变无偿的现象。二是人民银行联合财政、税务等政府相关部门，发挥部门联动优势，对国库予以扶持。如人民银行可会同国库的上级银行负责国库的管理和风险控制；地方政府在力所能及的范围内支持银行主营业务发展；地方财政部门负责帮助解决国库的设备、人员经费等开支；税务部门在职责范围内扶持银行税款经收关联业务发展，使银行地位与其他商业银行形成鲜明对比，增强银行社会责任感和优越感，促使其由被动向主动转变。三是建议将国库的各项经费纳入人民银行的预算中，由人民银行根据国库业务开展情况支付费，这样既有助于加强对国库管理，激发国库的积极性，又可以避免商业银行国库与财政部门的利益关系关联，客观、公正地开展业务。引进竞争机制，规范对国库的管理。一是实行国库考核机制。制定银行工作考核标准，同时做好考核结果的挂钩，即：考核结果与表彰处罚相挂钩，与机构国库人员考核相挂钩，与国库主任业绩相挂钩。对不符合条件的国库取消其资格，然后通过公开竞标的方式重新选择银行。二是建立国库人员综合评价制度。根据检查结果、知识考试、国库业务完成等情况，进行人员综合评定，并建立物质奖励和精神奖励相结合的奖惩机制，充分调动国库业务人员的工作积极性。三是加强机构国库经办人员的培训。通过岗位培训、专题讲座、业务竞赛、知识考试等形式，开展经办人员的业务培训和制度教育，加深银行一线人员对各项相关规章制度的理解，为切实履行国库职责储备力量。创造条件收回国库由人民银行管理。受多种因素影响，国库在业务办理过程中，只能做到“代”而很难做到“理”。随着国库业务发展和信息科技手段的不断进步，从资金清算渠道看，人民银行各级国库部门可以通过大小额支付系统、同城票据交换，直接办理预算收入收纳和库款支拨；从业务核算模式看，随着国库信息化建设的不断发展，人民银行国库部门已初步具备了预算收入、退库和库款直拨的信息化条件，特别是国库会计核算系统、财税库横向联网系统功能的不断完善，能够极大地缓解国库上手后人民银行的国库业务压力；从发挥监督职能看，人民银行是政府部门，没有营利性行为，能够客观、公正地监督预算收支业务，更有利于维护国库资金的安全。可见，人民银行经理国库在履行职能、服务预算执行等方面都较商业银行具有绝对优势，条件成熟的地方可以考虑将国库上收到人民银行管理。