商业银行业务监管困境与对策

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摘要:人民银行经理国库经历30多年的发展，对商业银行国库业务的监管已经形成了较为完善的监管框架和制度体系，并积累了丰富的实践工作经验。但随着业务的发展变化、信息技术的广泛应用以及商业银行管理模式的革新等，基层央行对商业银行国库业务监管面临的环境发生较大变化，一些阻碍监管职责履行的因素逐渐暴露，亟待从加强队伍建设、创新监管手段、完善体制机制、优化内外部环境等方面加以改进，从而有效提升基层央行对商业银行国库业务的监管效能。

关键词:经理国库;国库业务;国库会计集中核算系统

商业银行国库业务是人民银行经理国库的延伸和补充，对其实施有效监管是《中国人民银行法》、《国家金库条例》等法律法规与规章制度赋予人民银行的重要职责，在保证国库资金安全完整、确保国库收支准确及时方面发挥着不可替代的作用。近年来，由于受不同层面主客观因素的影响，基层央行国库监管遇到一些亟待解决的问题，有碍其职能作用发挥。笔者在对河南省平顶山辖区国库监管工作进行调查的基础上，从内部和外部视角分析当前基层央行国库，尤其是县支行在对商业银行国库业务履行监管职责中面临的困境，并提出确实可行的对策建议。

一、商业银行国库业务监管概述

按照《国家金库条例》及其实施细则规定，国库监督主要是对进入到国库和国库经收处的财政资金的监督。其中对商业银行国库业务的监管是国库监督的重要方面，主要包括国库资金收支在商业银行环节上是否及时准确，监督商业银行办理的国库经收业务、支库业务、乡镇国库业务、国库集中收付业务是否及时准确合规等。在经理国库30多年的发展历程中，人民银行对商业银行国库业务的监管已经积累了丰富的实践工作经验，并形成了一套较为科学有效的监管制度框架（见下页表1）。基层央行在对商业银行国库业务的监管上也作了很多有益的探索和尝试，不断完善制度规定，创新监管手段，逐步形成考核定级、综合评价、执法检查等多种方式相结合的综合管理模式。以国家金库平顶山市中心支库为例，自2008年起该国库联合财政、税务在辖区开展“优胜国库经收处”创建活动，采取奖惩相济、树立典型与处罚违规并举的方式进行监管；2013年制定了《平顶山市金融机构国库业务监督差别化管理实施办法》，建立监管对象评价指标体系，依据考评结果对监管对象实行分级管理，有区别、有重点、有针对性地开展国库监督，并关注服务对象评价与投诉意见，连续、动态、多角度地监管商业银行国库业务，取得显著监管成效。

二、当前制约基层央行国库监管职能发挥的因素分析

（一）人力瓶颈阻碍国库监管职责履行。一方面，人员数量少、老龄化问题突出。调查显示，县支行国库一般6-8人，其中专职国库人员仅1-2人，大部分人员除在国库内部身兼多岗外，还兼职会计、反洗钱、发行等其他岗位，同时国库人员平均年龄一般在45岁以上，工作精力逐步减退，仅能满足日常业务工作需要，很难抽出时间和专人开展现场检查，普遍存在集中精力办理业务与国库监管顾此失彼的矛盾，容易出现国库监管“走过场、走形式”现象。另一方面，人员素质难以适应业务发展需要。国库监管是一项综合性较强的工作，要求国库监管人员既要懂国库业务，还要掌握银行、财税相关业务知识。但基层国库干部队伍知识层次偏低，大多数人员长期从事国库会计核算工作，知识结构单一且陈旧，对监管知识、国库、财税及银行新业务掌握不够，较难满足新时期国库监管工作需要。（二）业务变化增加国库监管难度。国库及其链条上相关业务发生较大变化，给基层央行国库监管工作带来新的挑战。一是国库业务变化。国库信息化的发展改变了业务处理模式，出现了一些亟待解决的监管难题。在国库业务监管上：财税库银横向联网推广应用实现了缴税业务电子化，税款由清算银行集中与国库清算，如果清算不及时或存在延压问题，基层央行国库无法追究当地经收处责任；商业银行业务系统由其总行统一设计，税款扣划上出现问题基层很难解决，比如某全国性银行，其业务系统当日收到电子扣税信息，次日将资金转入待报解账户，存在事实上税款延压，但基层央行国库在责任追究上存在困难。在国库的监管上：国库会计集中核算系统（TCBS）上线运行实现了国库会计数据集中，支库仍然使用单机核算系统（TBS），核算管理模式相对独立且存在较大差别，不利于对其监管。二是商业银行业务变化。以某支库为例，该支库所在辖区国库经收业务量较大的5家商业银行，有4家业务上收，实行业务上收的商业银行所有凭证及单据全部上收到上级行，只有会计报表、分户账和对账单等资料，会计凭证调阅困难，直接影响国库经收业务实地业务检查工作的开展。三是财政业务变化。目前，国库集中支付多采用“先支付、后清算”的模式，即银行根据财政或者预算单位下达的支付指令先行垫付，日终汇总支付总额向央行国库清算，国库处于被动清算的地位，造成对财政资金流向及合规性的监管流于形式。（三）形式限制国库监管作用发挥。商业银行国库作为人民银行经理国库的有效补充，为国库职能的完整履行发挥了重要作用，但其存在一些体制机制等方面的问题，导致国库监管作用无法有效发挥。一是体制因素影响国库监管工作开展。国库不是商业银行的核心和主流业务，得不到足够重视，存在人员配备少、激励机制不健全等问题，直接影响国库制度执行力和业务质量，甚至存在风险隐患，监督检查中虽然对相关问题提出了具体的整改意见，但较难得到落实。二是国库日常监管体系缺失。国库会计核算系统独立于商业银行核算系统，除资金进出业务外，其他业务未纳入商业银行自身的事后监督。同时，上级国库对国库的监管也仅限于年审、实地业务检查等，缺少有效的日常监管。三是规避监管的趋利动机弱化国库监管。商业银行在对辖内国库业务的分支机构实施行政监管职能时，身兼裁判员和运动员双重身份，容易发生监管缺位或越位现象。在法律、行政法规上，也未对商业银行国库的内部监管职能进行明确规定，导致监管难以落地。（四）与财政不协调影响国库监管工作开展。由于地方财政资金的运行机制未完全理顺，基层国库在履行监管职责中存在一些障碍。一是财政专户问题。财政部门在商业银行开设的财政专户数量多、类别杂、资金量大且管理不规范。据不完全统计，目前全国财政专户约15万户，专户内沉淀资金与国库存款余额相当。如此大量财政资金的体外循环造成商业银行的无序竞争和违规操作，有碍于国库监管工作的开展。另外，财政专户大量增设虚拟子账户，增加了资金管控风险和监管难度。二是非税收入征缴问题。非税收入征收流程设计不合理、中间环节较多等，容易产生违规开设过渡户或汇缴户行为；在缴库环节存在随意调库、人为控制收入进度的现象，国库无法对其有效监管。

三、提升基层央行对商业银行国库业务监管效能的对策与建议

（一）加强基层国库监管队伍建设，促进监管职责履行。一是整合监管人力资源。基层央行在现有条件下，整合各类业务监管并设置专门监管岗位，提高监管的专业化水平，以解决短期内国库监管力量不足的问题。二是充实基层国库人员。在条件允许的情况下及时补充新鲜血液，满足国库工作需要，破除人员长期短缺的问题。三是加强国库监管培训。开展多层次、多渠道的国库监管业务培训，加强财税、金融、国库等相关业务的学习，适应国库监管工作综合化的需要。同时建立健全国库监管人才培养机制和考核制度，提高监管人员工作的积极性和创造性。（二）创新国库监管途径与方式，增强国库监管实效。一是探索实施综合考评管理。借助基层央行开展的“两综合、两管理”，建立对商业银行国库业务综合评价机制，探索实行分级管理，并与现场检查有机结合，实现对商业银行国库业务进行系统化、科学化、日常化监管。二是搭建国库监管协调机制。充分利用基层央行监管资源，建立与行内相关部门监管信息共享机制，积极参与综合执法检查。加强与财政、征收机关的监管协作，探索建立联合执法检查的平台与机制。三是引入人员资格准入制度。对商业银行国库业务人员进行培训，考试合格者发放上岗资格证，促进业务人员熟练掌握国库业务知识和处理技巧，规范业务操作，进一步强化基层央行国库监管职能。四是改进监管手段。针对业务变化，积极采取行之有效的应对措施，不断丰富监管手段；对于基层不能解决的问题，应及时向上级反映，寻求多渠道解决途径，比如横向联网银行系统原因、清算行非本地及商业银行业务上收等问题，建议由上级国库统一组织监管。五是构建国库监督软约束机制。建立国库相关业务重要事项报告、运行情况通报、高管诫勉谈话和综合考核评价等“四位一体”的非现场监管制度体系。（三）建立健全相关法律法规，形成科学有效的监管制度体系。加快制度建设，形成“法律层面-部门规章-操作层面”完整的国库监管制度系统。一是在法律层面，以法规的形式进一步明确国库监管的地位，细化监管的范围、内容以及对违规行为的处理方式和处罚标准，使得国库监管“有法可依、违法必究”。二是在部门规章上，联合相关部门出台国库监管的细则，界定相互间的职责权限，凝聚共识，形成监管合力。三是操作层面，依据法规制定具有操作性的国库监管工作指引或检查手册，详细阐明国库监管工作流程、方法等，便于基层国库更好地履行监管职责，发挥监管效能。（四）发挥人民银行经理。国库优势，完善国库监管机制国库信息化程度的不断提高，使得部分国库业务处理实现电子化和自动化，为各级国库在同等人力物力条件下承担更大范围、更多数量业务成为可能。因此，在条件成熟的情况下，央行国库部门应加强与地方政府、财税、银行的沟通与协调，积极稳妥地将国库收回由人民银行经理，实现国库业务监管内部化，根除国库监管上的难题。对于不具备收回条件的地区，应从以下几方面加强监管：一是充分利用商业银行事后监督体系，对其国库业务进行日常监督；二是在现场检查的基础上，运用科技手段探索实施对支库的非现场监督模式，进一步防范违规问题和资金风险；三是对国库辖区商业银行的国库业务的监管由其上级国库直接进行，避免出现因身份问题造成监管难以付诸实践的情况。（五）加强沟通与协作，优化国库监管外部环境。从维护财政预算资金安全完整、提高资金运行效率的角度，加大与地方政府沟通和协调力度，联合多部门进一步规范财政资金运行。一是清理整顿财政专户。坚决撤销违规开设的财政专户，将同一性质或者相似性质的专户进行合并，把游离于国库之外的预算资金纳入国库统一管理，严格控制专户数量和资金金额。同时建立动态的监控管理制度，并结合日常的监督检查，促进财政专户管理的制度化、规范化。二是积极开展财政存款账户核准管理。基层央行国库应充分发挥对财政及预算制度掌握较为全面和国库监管的职能优势，在开设财政存款账户时联合财政等部门进行审核并签署意见，然后提交支付结算部门审批，构筑财政存款账户多维管控制度，形成相关职能部门分工协作、相互配合、齐抓共管的良好氛围。三是优化非税收入收缴方式。取消非税收入征缴中的汇缴户、过渡户等，参照税收收缴方式，将非税收入资金纳入经收处的“待结算财政款项”科目核算，实现非税收入直缴入库。四是国库直接办理集中支付业务。针对目前集中支付流程中存在的问题，积极探索人民银行国库直接办理国库集中支付业务的方式，优化国库资金支出流程，夯实国库监管的业务基础。

作者:姜东 单位:中国人民银行平顶山市中心支行