商业银行国库集中收付问题与建议

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我国国库集中收付制度改革的最终目标是实现收入全部归集到国库单一账户，支出全部从国库单一账户直达商品或劳务供应者。但从目前实际执行情况来看，大部分非税收入还是通过商业银行过度户入库，支出仍执行试点改革方案，即由商业银行支付模式。这种由商业银行国库资金收付模式已不适应新形势的发展变革，偏离了改革初衷。自2001年国库集中收付制度试点改革以来，商业银行被推到改革实践的前沿，成为财政收支的“主角”，非税收入先集中到商业银行开设的专户再缴入国库，支出由商业银行先行垫付，再与人民银行国库单一账户进行清算。试点改革虽然解决了财政资金运行不透明以及资金被截留、挤占、挪用等问题，政府资金分散管理也得到有效改善，但在实际操作中却暴露出一些问题和弊端，当前国库集中收付制度改革亟待深化。

一、商业银行国库集中收付存在的问题

（一）收缴模式不利于非税收入及时划转

一是使非税收入入库环节增多。目前非税收入主要采取两种收缴方式，一种是执收单位开具缴款书并收款，定期缴入财政部门在商业银行开立的财政专户或财政汇缴专户内，再由财政部门定期汇总缴入国库；另一种是执收单位开具缴款书并由缴款义务人按规定数额和时限将款项缴入财政部门在商业银行开立的财政专户或财政汇缴专户内，再由财政部门定期汇总缴入国库。上述两种缴库方式使非税收入收缴环节较多，资金在商业银行账户滞留时间较长，延缓了入库速度。二是使非税收入的入库时间及金额弹性较大。《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》规定，各项非税收入缴入财政专户或财政汇缴专户后，由财政部门按规定在10日内划转国库。至于财政部门对财政专户的非税收入是否及时足额缴入国库、何时划转、划转金额大小完全由财政部门自行掌控，大量的专户沉淀资金一定程度上成为地方政府用于调节一般预算收入的蓄水池。三是商业银行极力维护财政专户资金的存在而不能有效履行非税收入经收职责。由于沉淀在各专户的非税收入金额庞大，商业银行积极争取财政部门将各专户在本行开户并把收缴的非税收入尽可能留下，对财政专户大量沉淀资金不能积极督促划转或者有意拖延。

（二）支付模式处理流程存在缺陷，影响了资金运转效率

一是国库集中支付银行根据预算单位的支付要求，首先垫付资金到预算单位零余额账户，再从零余额账户划拨资金至收款单位账户，日终前与国库进行清算。与资金直接支付到收款单位或劳务供应者账户相比清算环节过多，延长了资金在途时间，财政资金的运转效率打了折扣。二是财政部门或预算单位在商业银行开立的“零余额”账户每日余额为零难以保证。银行对“零余额”账户的退款资金不能及时划回到国库单一账户，导致“零余额”账户出现贷方余额，由此还会产生利息收入。

（三）支付模式使人民银行国库监督作用难以发挥

实行由商业银行国库集中支付制度，对预算拨付的监督审核基本上由银行完成，而银行是以追求利益最大化为经营目标，众多的预算单位又是银行的重要客户，因此在承办业务中，银行对预算单位资金支付的合规性审查心存忌惮，使其不能很好地履行监督职责。而人民银行国库部门只是在银行与国库单一账户清算时，才能对财政直接或授权支付额度及清算凭证进行机械地比对，而对预算拨款的合法性、合规性监督则无从着手，人民银行经理国库的拒付权利形同虚设，这与新《预算法》赋予的监督职能相悖。

（四）商业银行国库集中收付缺乏完善的法律依据

目前，缺乏完善的商业银行国库集中收付业务管理办法，可依据的有关规章制度也较为分散，只零星分布于《财政部中国人民银行关于零余额账户管理有关事项的通知》、《人民币银行结算账户管理办法》等各部门的文件中，对于商业银行国库集中收付业务的具体内容，并没有做出全面明确的规定。尤其对商业银行在国库集中收付业务中的违规行为，没有具体的处罚依据，制度约束力不够。

二、完善国库集中收付制度的对策建议

（一）减少入库环节，实行非税收入由国库直接收缴

政府非税收入直达国库是国库集中收付改革的实质要求。一是针对现有的非税收入缴库方式存在业务环节多，划缴周期长，入库缓慢问题，建议改革非税收入缴库方式，由集中汇缴改为直接缴库，即取消财政部门在商业银行开立的汇缴专户或财政专户，由执收单位或缴款义务人将应交非税收入直接缴入国库。二是积极推行非税收入收缴电子化进程，将所有非税收入纳入财税库银横向联网系统，建立非税收入就地直接缴入国库新模式，实现人民银行对非税收入及收缴银行的动态监控。

（二）完善支付流程，实行国库直接办理集中支付模式

目前，人民银行已制订了完善的国库管理制度，建设了先进的国库会计核算、横向联网等系统，实现了资金“实时清算、实时到账”。人民银行国库直接办理集中支付业务流程最短、手续最简、风险最小，有着商业银行不可替代的天然优势。一是有利于提高财政资金使用效率。人民银行直接办理集中支付模式下，国库根据财政部门或预算单位发出的支付指令，可快速地将财政资金直接划拨至最终收款人或用款单位账户。这一模式能够拉直财政资金运行路径，减少与银行清算等中间环节，缩短资金在途时间，有效保障资金运转效率。二是有利于防范资金运行风险。人民银行直接办理集中支付模式下，整个资金运行置于同级国库的实时监控之下，使国库监督从事后走向事前事中，从被动监测风险转向主动控制化解风险。国库部门全程参与资金的支付和清算，对支付中的异常情况能够及时发现和处理，减少了风险隐患，避免了商业银行支付造成的财政资金监管缺失。

（三）完善国库集中收付制度改革的法律法规

国库集中收付制度试点改革至今已有十几年之久，但仍然施行着“试点方案”，并未随着经济金融形势的发展变化而对改革方案进行完善优化，实践过程中暴露出的问题及弊端未及时得到解决。没有完整法规体系的有效约束，会使国库集中支付制度改革愈来愈偏离轨道。因此，建议在现有国库集中收付制度基础上，经过充分调研总结，将现有国库集中收付有关的法规制度进行整合，对历年的文件规定进行梳理，对国库集中收付业务的权、责、利进行全面明确，对违规行为制定具体可行的处罚措施，将零散的法规制度形成统一的法规体系，为实现国库集中收付制度改革目标提供法律依据。

作者:马翠霞 单位:中国人民银行衡水市中心支行

参考文献:

［1］王宪伟，邓海燕，王姚瑶.深化国库集中收付制度改革［N］.金融时报，2016-01-11.

［2］王华峰，于凤琴.国库集中支付改革中的问题及建议［N］.金融时报，2016-05-09.