现行商业银行开展地方融资业务研究论文

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论文关键词：地方融资平台业务信贷策略后危机时期机遇风险

论文摘要：本文分析了地方融资平台的含义、。现状、类型和特点，进一步阐释商业银行应如何认识地方融资平一台贷款的风险与机遇，并提出商业银行在后危机时期更好地拓展地方融资平台业务的信贷策略建议。

2009年以来，地方政府融资平台迅速发展，但其遭致的非议也颇多，笔者认为，尽管地方融资平台存在各种问题，但事实上为当地经济稳步快速发展、促进城市基础设施建设起到了积极的引导作用。特别是在国际金融危机爆发后，为防止经济下行，国家启动了4万亿元投资计划，通过各级地方政府融资平台快速加大了对重点基础设施的投入，并成功扭转了经济下滑的态势，实现了GDP“保八”的重任。作为地方政府融资平台贷款投放主体的商业银行，如何理性看待和应对这一问题，无疑显得十分迫切和必要。

一、地方政府融资平台概述

关于地方政府投融资平台的含义表述很多，比较有代表性的有：国务院发展研究中心巴曙松把它定义为“各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司；政府给予划拨土地、股权、规费等资产，包装出一个在资产和现金流上可以达到融资标准的公司，必要时辅之以政府财政补贴作为还款承诺，以实现融资目的，把资金运用于市政建设、公共事业等项目”。中国银行董事长肖钢则认为是“以地方政府为主导组建的、主要负责运用财政资金以及对外融资用于城市基础设施建设的法人，投融资项目主要涉及城市水电气热的生产供应、城市交通、环境治理、土地储备、园区开发等”。

地方政府融资平台由来已久。20世纪9O年代，为了给市政建设融资，一些地方政府建立了专业性投资管理公司等平台，整合优质资源和专项资金，吸引信贷资金和民间资金投入重大基础设施建设。如重庆组建“渝富公司+八大投资集团”组合成地方投融资体系，承担重庆75％的基础设施建设，截至2009年上半年，其资产总额从成立之初的200亿元扩张到2900亿元。据中金公司研究报告预计，2009年末地方政府融资平台贷款余额(不含票据为7．2万亿元，其中2009年新增贷款约3万亿元。

目前，地方融资平台可分为如下类型：从平台的法律性质看，有市政公用设施单位法人、政府设立的投融资公司法人、其他公共企业。从平台企业类型看，主要有城市投资建设公司、交通运输类政府投融资平台、各类开发区、园区政府投融资平台、国有资产管理公司、土地储备中心类公司、财政部门设立的税费中心以及其他类型政府投融资平台。从平台隶属关系看，上至国家部委级、省级、下至地市级和县级、乡镇均有，但以地市级、县级平台居多。地方融资平台贷款从平台功能看，分为融资性平台贷款和投融资平台贷款。从贷款方式看，分为抵质押贷款、保证贷款、信用贷款和混合类贷款。其中，抵质押贷款又分为抵押贷款(如土地抵押贷款)和质押贷款(应收账款质押贷款)；保证贷款又分为投融资平台互保贷款、国有企业(不含投融资平台)担保贷款、财政收入担保贷款。从贷款品种看，主要有项目贷款和流动资金贷款，项目贷款期限主要为5年以上，最长达30年之久。从贷款投向看，主要投向交通运输、公共设施管理、水利、环境、租赁和商务服务业、公共管理和社会组织、电力燃气及水的生产和供应业等。从运作方式看，地方融资平台贷款种类繁多，尤其以土地质押、土地增值预期向银行融资，并通过对储备土地的整治、出让偿还银行贷款这一模式最为典型。从资产质量看，由于贷款以期限长的项目贷款居多，目前还未进入还本高峰期，因而不良贷款率处于较低水平。

二、地方政府融资平台给商业银行带来的商机

(一)地方融资平台扩大基础设施建设，对银行信贷产生迫切需求，有利于商业银行开辟信贷市场和调整信贷结构。

全球金融危机爆发后，中央出台4万亿元投资计划，各地也纷纷响应并贯彻落实，仅广东省就公布了2．3万亿元投资计划。为缓解乒=大的资金压力，地方政府通过划转、授权和专项资金注人等方式纷纷组建投融资平台，利用政府掌握的行政资源和项目资源引风筑巢，以吸引大量信贷资金和民间资金投入基础设施建设，为商业银行开辟了巨大的信贷市场空间。

地方融资平台的数量和融资规模急剧膨胀，其融资途径主要靠银行贷款。在2009年全国9．59万亿元的新增贷款中，投向地方融资平台的贷款占比高达40％，总量近3．8万亿元。据央行在2009年第四季度披露的数据显示，全国3800多家地方融资机构，管理总资产8万亿兀，地方政府的负债已达5万亿元。

(二)地方融资平台多数项目有较强的现金流支撑或还款保障，能带来可观的收入，有利于商业银行培育新的利润增长点。

地方融资平台一般分为三大类：一是投资的项目有稳定的经营性收入，可以自负盈亏，如投资于公路、桥梁、铁路、机场等领域的交通运输类平台；二是投资的项目有一定的经营性收人，但不可以自负盈亏，政府承诺财政预算给予补贴，如各类开发区、园区政府投融资平台；三是专门投资完全没有经营性收入的建设项目，如城市广场、道路、城市环境整治等，其还贷的资金来源主要是财政资金，贷前有政府还款承诺。在当前激烈的市场竞争条件下，地方融资平台贷款以财政担保为还款承诺，并带来可观的利息收人，具有较强的吸引力。据中金公司研究报告预计，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额(不含票据)约为7．2万亿元，约有3000亿元利息收入。

(三)地方融资平台以政府拥有的较强资源配置权为支撑，通过加强银政合作，有利于商业银行拓展其他政府类业务。

在现有的体制下，地方政府不仅掌控行政资源，而且拥有大量的经济资源，具有很强的资源配置权。对于商业银行而言，与地方政府的关系如何，直接决定其在当地业务发展的前景。在这背景下，银行纷纷与地方政府联姻，在风险可控的前提下，主动参与地方融资平台贷款，并以此为契机，进一步深化与地方政府在机构存款、结算、财务顾问、资产管理等方面的合作，从而全方位拓展政府类银行业务。

三、地方政府融资平台蕴含金融隐患

(一)从外部环境看，存在政策性风险、法律风险、政府信用风险。

1、政策性风险。地方融资平台一般是由地方政府直接或间接设立的公司制法人，依靠政府信用为其提供担保来获得贷款，其贷款行为受政策和政府影响较大。在2008年以前，除某国有银行将之作为“开发性金融”模式推广外，其他银行介入不多。2009年初，为应对全球金融危机的影响，国家实行积极财政政策和宽松货币政策，人民银行和银监会联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳快速发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，被地方政府视为政策鼓励信号，纷纷成立融资平台，向商业银行申请贷款；商业银行在业务发展和经营效益考核的驱使下，更是以此政策作为“尚方宝剑”，大举进入该领域。在地方和银行的积极联姻下，地方融资平台迅速发展到8000多家，负债总计从2008年的1万多亿元上升到2009年中的5万亿元以上。但进入2010年，随着国际经济金融形势的好转，尤其是我国经济GDP“保八”目标的实现，中央政府对地方融资平台的态度发生了转变。1月19日，国务院总理在国务院第四次全体会议上提出，“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”。接着，中央政府相关部门纷纷采取治理地方融资平台的行动。短短一年不到的时间，形势就发生了逆转。公务员之家

2、法律风险。地方政府不具备法律许可的贷款资格和担保资格。2006年国家财政部等五部委联合发文明确规定，各级地方政府和政府部门在《担保法》规定之外的任何担保行为均属于严重违规行为，其担保责任无效。这表明，地方政府或相关部门对融资平台贷款出具的“还款承诺书”并不具备法律效力。

3、政府信用风险。这分两种情况：一种是地方政府受经济环境变化的影响，财税或土地转让收益大幅下滑或支出大增，在客观上导致财政收入不稳定，财力入不敷出，无力按原来的“承诺书”偿还地方融资平台到期债务。另一种是由于贷款期限普遍较长，可能跨越几届政府任期。地方政府因换届而导致无意愿归还贷款，特别是对议价能力差的地方商业银行的贷款，能拖则拖，“新官不理旧账”的情况屡见不鲜。

(二)从地方融资平台本身看，存在资本金不实、项目现金流不足、公司治理结构不健全等风险。

1、资本金来源不实风险。地方融资平台的项目资本金一般由股东出资，但出资形式五花八门。少数地方融资平台存在注册资本不实或不乏“垫资”现象。如有通过与银行、信托合作，推出“银信政”信托理财产品，认购投资于地方融资平台的股权，所筹资金多数被用作项目资本金，然后向银行融资，再赎买理财产品；也有以流动资金搭桥贷款充当项目资本金；还有通过高估实物出资或出具虚假注册资金证明等手段虚假出资，等等，致使资产负债实际比例过高。据2009年银监会的调查显示，地方融资平台资产负债率普遍高达80％以上，且在不断扩大、项目现金流不足风险。地方融资平台经营的项目一般有两种：一种如城市广场、道路、环境整治等市政基础设施，属于公共产品性质，是私人资金不愿意进入的领域，商业化运作程度不高，项目本身不产生收入或收入仅能维持自身的日常运作，无力还贷，靠地方财政兜底，而财政收入具有不稳定性。另一种如路桥、地铁、污水处理等，具有稳定的现金流，但项目投资金额大、建设周期长，收益偏低，一旦外部环境发生变化，也导致其还款来源具有不确定性。

3、公司治理结构不健全风险。地方融资平台政企不分现象比较普遍。公司法定代表人和主要人员往往是政府有关部门人员兼职或政府有关部门指派，责任主体十分模糊，贷款是平台公司，资金使用者是项目建设单位，项目的受益者是政府，还款来源主要依赖于项目附属的土地使用权出让收入或地方财政补贴收入，地方融资平台在职能定位、财务收支和债权债务方面缺乏独立性和自主性。一旦实施破产，银行难以追索，贷款将面临巨大风险。

(三)从商业银行看，存在思想认识偏差、资金监管不到位、操作不规范等问题。

1、思想认识出现偏差。一方面，受传统思维影响，商业银行将贷款贷给国有企业，个人可以规避道德风险的嫌疑。加上地方融资平台项目金额大、期限长，短期出现风险的可能性很低，从而使一些银行对政府背景的企业和项目情有独钟，热情有加。另一方面，在外部竞争激烈和内部考核严厉的双重压力下，许多银行竞相争夺地方融资平台贷款份额。地方融资平台贷款项目一时成了“香饽饽”。

2、资金监管不到位。一方面，地方融资平台贷款由地方政府“统借统还”的模式，使银行无法掌控资金的来源、运用，资金一旦进入财政预算的“资金池”，难以将对应项目一一区分开来，让银行贷后管理十分被动。另一方面，银行只掌握地方融资平台的负债规模，却不了解政府兜底的负债，即政府资产负债表不公开、不透明。在一些地方已暴露出地方政府可支配财力与债务匹配度不一致的现象，使地方融资平台贷款存在一定程度的总量聚集风险。

3、银行操作不规范。在应对全球金融危机和国内经济复杂多变的大环境下，一些银行在项目资本金未核实、项目未完成立项审批或多个项目打包的情况下就放出贷款，为贷后管理埋下隐患。

四、后危机时期商业银行信贷策略选择

尽管地方融资平台业务存在一定的风险隐患，但由于我国正处于工业化、城镇化加速发展时期，并进入金融危机后的过渡期，在中央经济工作会议仍确定2010年继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策的背景下，以地方融资平台为代表的政府融资渠道还将扮演重要角色。据中金公司研究报告预计，地方融资平台2010年和2011年后续贷款约为2—3万亿元，2011年底总余额将达到约1O万亿元。因此，在新时期如何拓展该业务市场、考量其风险管理成为商业银行的重要任务。

(一)做好制度安排，把好行业信贷政策和区域准入政策关。

针对地方融资平台涉及范围广、融资需求大、风险暴露缓慢的特点，商业银行应恪守“三性”原则，对其贷款制定行业信贷政策和区域准入政策。

1、在行业准人上。首先，明确支持行业不良贷款率较低、项目现金流有保证的交通运输领域，交通运输主要包括公路、铁路、机场、城市公交、桥梁等领域。其次，谨慎支持政府主导、政府信用担保、项目本身具有一定现金流的城市基础设施建设领域，主要包括供水及污水处理领域、市政公共设施建设领域、轨道交通领域、开发区(含产业转移工业园)、水利工程建设领域。

2、在区域选择上。只支持经济较为发达的地区，并制定人均GDP、市级财政收入和近三年增长率等指标门槛，规定符合条件的才予以准人。禁止欠发达地区和县级地方融资平台的进入。

(二)分类指导，把好项目、客户、授信、产品审查关。

在项目选择上，重点选择对行业和地区经济发展有重要影响的项目、中央和省级预算内投资额较大或比例较高的项目。如省级重点水利项目，珠三角区域的城际轨道交通项目、污水管网项目、地铁项目、网络化交通基础设施项目等。

在客户选择上，重点支持资产实力强、政府重视程度高、法人治理结构相对健全、项目运作规范、业务主管部门专门设立的融资平台企业。对一个城市在同一城建领域有多个投融资企业的，仅可优选其中实力最强的融资企业建立信贷关系。

在授信管理上，控制好授信总量。要加强与当地政府及建设规划部门、土地管理部门等的有效沟通，全面了解当地2009年及未来几年的城建投资计划，摸清当地有关部门城建项目运作思路和城建领域投融资模式，包括合理负债规模、项目运营模式、投融资平台、资本金来源、还款机制等，对当地政府和财政近年的财政收人质量、收入状况、土地运作情况以及财政存量债务状况进行全面分析、合理授信，并核定政府授信上限，防止其过度举债，避免过度授信。

在融资品种上，积极进行创新。要提供从贷款到债券和票据、从单纯资金投入到全面财务顾问的金融服务，包括探索多元化的结构融资方案、资产证券化、商业银行直投业务等方式，在风险可控的前提下，有节制地满足地方融资平台资金缺口的需求。

(三)加强精细管理，把好信贷风险防范关。

一是要进行详尽的贷前调查和风险评估，对地方融资平台还款来源作合理分析和安排，尽量落实合法、有效的土地房产抵押或提供有代偿能力的第三方保证担保。二是要引导政府建立偿债机制，明确约定政府偿债资金的来源、用途及具体还贷安排。三是加强对客户资金流向的监控。综合运用签订资金封闭管理协议、开立偿债资金专户和政府补贴资金专户等方式。掌握信贷资金用途的真实性，监控还款来源。四是要通过制定地方政府负债监测指标，监控当地政府债务总水平，对可能出现的系统风险及时预警。五是对于新增贷款，要争取通过银团贷款、联合贷款等方式分散风险，禁止办理打捆贷款业务，不得发放“形象工程”贷款；对于存量贷款，要重新开包梳理，实行名单制管理，落实专门的贷后管理团队，确保管理要求落实到位、风险防范措施落实到位。