论商业银行罚款权

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对于商业银行有无罚款权的问题，已经引起了人们的关注。这里我们就此问题作了探讨，以为引玉之砖。

《票据法》第八十八条规定：“支票的出票人所签发的支票金额不得超过其付款时在付款人处实有的存款金额。出票人签发的支票金额超过其付款时在付款人处实有的存款金额的，为空头支票。”中国人民银行《支付结算办法》第一百二十五条规定：“出票人签发空头支票……，银行应预以退票，并按票面金额处以百分之五但不低于1千元的罚款……。”那么，商业银行有罚款权吗？

一、罚款的法律含义

罚款是行政处罚的一种，属于行政处罚中的财产罚。行政处罚是指国家机关对公民、法人或其他组织违反行政管理法规但尚未构成犯罪的行政违法行为依法追究行政法律责任的行政执法行为。行政处罚作为一种执法行为，要保证其自身的合法性，就必须符合下列条件：

第一，处罚的机关要合法。根据实施行政处罚的主体资格制度的要求，作出行政处罚决定的机关应该是依法成立的并且具有行政处罚权的机关。《行政处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”也就是说，行政处罚的决定只能由国家特定的行政机关作出，其他国家机关、企事业单位、社会团体、其他社会组织和个人是没有行处政处罚权的。不过，《行政处罚法》第十七条又规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”也就是说，原本没有行政处罚权的、但具有管理公共事务职能的组织在主管行政机关的授权下也可以行使行政处罚权。所以，商业银行作为企业法人，不仅它本身是没有行政处罚权的，而且，又因为它不是具有管理公共事务职能的组织，所以，中国人民银行也不能将行政处罚权授予商业银行行使。

第二，处罚的机关必须具有处罚权。即具有行政处罚权的行政机关必须在法定职权范围内实施行政处罚。行政机关实施行政处罚，没有法定的行政处罚依据的或者擅自改变行政处罚的种类、幅度的，应由其上级主管行政机关或者有关部门责令改正，还可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分（《行政处罚法》第五十五条）。由此可以看出，并非所有的行政机关都有行政处罚权（如内部行政管理机关无权对行政机关相对方进行处罚），而有行政处罚权的机关也并非能对所有的行政违法行为进行处罚（如中国人民银行无权对违章驾驶行为进行处罚）。对于那些被委托授权了的、可以具体行使行政处罚权的组织而言也是如此，他们同样要在主管行政机关委托授权的范围内进行活动，超出了行政机关的委托范围行使处罚权的，应当认定其处罚决定无效。

第三，行政机关相对方当事人的行为具有行政违法性。即具有相应行为能力和权利能力的行政相对人必须因为主观上的故意或过失实施了违法行为，侵犯了行政管理法规所保护的国家行政管理秩序。所以，中国人民银行也只能对确实触犯了法律法规所保护的金融管理秩序的行为，给予相应的行政处罚。

第四，行政处罚的种类和程度必须在法律、法规规定的罚则之内。任何一个有行政处罚权的单位和个人（包括经中国人民银行授权的事业单位）都只能在法律法规规定的行政处罚的行为、种类和幅度的范围内行使行政处罚权，任何人都不得随意创设和运用法律法规规定以外的行政处罚种类。

第五，行政处罚的程序必须合法。按照《行政处罚法》的规定，行政处罚的一般程序依次为：受理立案、调查、审查和听证、裁决等四个步骤。另外，依据《处政处罚法》第三十三条的规定，对“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。”即可以适用简易程序。不管行政机关是使用哪种程序做出罚款决定的，都应当向被处罚人出具行政处罚决定书，依法载明被处罚人违反法律、法规或者规章的事实和证据、行政处罚的种类和依据、行政处罚的履行方式和期限、若不服行政处罚决定去申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等内容。

综上所述，只有符合上述五个条件的行政处罚行为才是合法有效的。如果不符合其中的任何一个要素，不论是没有法定依据还是不遵守法定程序的，该项行政处罚都不能发生法律效力。在所有的行政处罚中，罚款是最常见的一种，它是行政机关对违反法律法规、不履行法定义务的当事人所做出的一种财产罚。由于罚款既能起到惩戒行政违法行行为的作用，同时又不影响被处罚人的人身自由及其他合法的活动，因而在行政处罚中应用得最广，几乎在行政管理的各个领域，都有罚款的规定。

二、签发空头支票的行为本质是违约

客户在商业银行开立活期账户并申请支票结算服务，当客户出票后，该银行就应当见票无条件付款。但是，如果客户开出的支票上所记载的金额大于其活动账户中实有的资金数额，即透支，银行还要对该支票五条件付款吗？《票据法》和中国人民银行的《支付结算办法》都规定得很明确；对客户签发的空头支票，银行可以拒付。那么，这样规定的法律依据是什么呢？

首先，应当界定商业银行在支票结算过程中的法律地位。在支票结算中，商业银行要与两个当事人发生法律关系：一个是支票的申请人，也就是出票人；一个是请求付款人，也就是持票人。而这两个法律关系是不一样的。商业银行与出票人的法律关系包括两种：一种是在客户申请在开立活期账户时，与商业银行之间形成的是存款合同法律关系，商业银行在存款期间享有对活期账户资金的占有权和支配权，客户则享有要求商业银按照中国人民银行公布的利率支付本金和利息以及应自己的要求随时将账户上剩余资金予以返还的权利。第二种是当客户申请支票结算服务时，商业银行与该客户之间又多了一层民法中的委托关系，在此关系中，银行享有支付了支票款项（实际是在客户履行民事债务）后，向客户收取一定数额手续费（费）的权利，负有见票五条件付款的义务；客户则享有要求开户银行见票天冬件材款，以保证自己对收款人（持票人）在一般的民事债权债务关系（票据的原因关系或称基础关系）中不会出现违约阶情况，以及负有按照《票据法》的规定依法出票的义务。由此可见，虽然《票据法》和中国人民银行的《支付结算办法》都认定出票人的开户银行在支票结算中的身份是付款人，但实际上，银行与持票人之间是没有任何民事上的债权债务关系的，银行只是为了赚取手续费而接受出票人的委托向持票人负有《票据法》上的付款义务而己。所以，这种所谓的“无条件付款”其实是有条件的（此处暂不讨论《票据法》中所要求的持票人必须具备的条件），即并非只要是活期账户的所有人申请签发的支票，商业银行都要按票据上记载的金额予以兑付，因为商业银行基于存款合同和委托合同的约定，只对在存款余额内签发的支票承担付款责任，一旦客户的出票金额超出了存款余额，该出票行为实际就是一种违约，商业银行是无义务对违约出票的支票垫付款项的。因此，在支票透支的情况下，商业银行当然可以拒付。

其次，商业银行对空头支票的拒付是符合《票据法》的基本立法精神的。拒付虽然在表面上看来是对善意持票人违约，违反了商业银行开办支票业务时对善意持票人做出的“见票无条件付款”的承诺，但实际上，拒付是在从根本上对签发空头支票的行为进行制裁。根据《票据法》的规定，商业银行对票据付款的前提条件之一是：票据是真实的。此真实性包括两个方面：一方面，要求票据本身是真实的，即票据在制作款式、填写内容、签字或印鉴上都是真实的；另一方面，要求出票的原因关系要真实，即出票人与收款人之间要有真实合法的商品交易关系。而签发空头支票恰恰是违反了第二个“真实合法”的要求：出票人要么在主观上存在欺诈收款人的故意，以空头支票骗取收款人的货物或服务，这当属违约（法）；要么有将商业银行的利益和信誉置之不理的过失或故意，使商业银行无法对持票人兑现“见票无备件付款”的承诺。对商业银行而言，出票人签发空头支票的行为既违背了双方在签订支票委托付款合同同时约定的诚实信用的义务，又影响了商业银行正常的经营管理秩序，破坏了国家辛苦建立起来的支票信用体系，也当属违约（法）。所以，对一张表面看来没有什么毛病但实际上却违约违法的票据，商业银行当然可以予以拒付。这种处理方式，不仅可以使签发空头支票的出票人信誉扫地，让他人警醒不再与之有经济上的交往，使其今后在社会中寸步难行，杀一做百，同时也对建立良好的社会信用体系起到的很好的促进和净化作用。

三、中国人民银行对签发空头支票的出票人有罚款的权利

经过上面的分析，我们不难发现，从民法和票据法的角度来看，商业银行是完全有权利可以对签发空头支票的行为采取拒付的方式来处理的。那么，这是不是就意味着中国人民银行为了进一步制止这种违约违法行为还可以对出票人处以行政上的罚款呢？

我们说，签发空头支票的行为不仅仅是一种民法上或票据法上的违约行为，而且也是一种严重扰乱国家金融管理秩序的行政甚至是刑事违法行为；它侵害的不仅仅是善意持票人的经济利益，而且也扰乱了整个国家的金融秩序；它对社会经济生活所带来的不良影响，不仅仅会使广大的市场主体对支票失去信任，而且也会在很大程度上阻碍我国信用体系的建设。因此，对这种违法行为，除了要在民法上予以制裁外，还要在行政上和刑事上也予以严厉的处罚。只有这样，才能真正从根本上杜绝此类违法行为的再发生。那么，中国人民银行自己有没有权利对这种行为进行行政处罚呢？

《行政处罚法》第十条规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”第十二条规定：“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出个体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。”国务院在《关于贯彻实施（中华人民共和国行政处罚法）的通知》中要求：“国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过一千元。”所以，只要国务院制定的行政法规有“可以对这种签发空头支票的行为进行行政处罚”的规定的，中国人民银行就可以在国务院行政法规届定的范围内作出更加具体的规定；而在国务院对这个问题还没有相应的行政法规加以规定的情况下，中国人民银行也是有权利在行政规章中对签发空头支票的行为作出“是否予以罚款以及罚多少款（限额在一千元以内）”的规定的。而且，中国人民银行已经在其颁布实施的行政规章——《支付结算办法》里，于第一百二十五条明确规定了：“出票人签发空头支票……，银行应……按票面金额处以百分之五但不低于一千元的罚款；……。”那么，中国人民银行有权作出这个规定是否就意味着这个规定的内容一定是合法的呢？或者说，中国人民银行有没有权利授权商业银行对这种行为处以罚款呢？

四、商业银行没有罚款的权利

《行政处罚法》第十八条指出：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。……受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；……。”而第十九条规定的受委托组织必须是“依法成立的管理公共事务的事业组织”。所以，中国人民银行在自己不方便行使行政处罚权的情况下，是可以委托其他组织来具体行使的。但是，不是任何一个单位和个人都可以成为这个“受委托组织”的，它必须符合法律规定的条件才行，也就是必须是“管理公共事务的事业组织”才有资格成为这个“受委托组织”。而《商业银行法》明确规定：“商业银行是企业法人”。所以，商业银行并不具备管理公共事务的职能，因此，它也就不能接受中国人民银行的委托成为行政处罚的具体执行者。

商业银行因其自身并没有行政罚款权，所以，在实际工作中，就往往会拿出中国人民银行的《支付结算办法》第一百二十五条的规定来，以此作为自己有权对签发空头支票的出票人处以罚款的法律依据。那么，这种做法合法吗？即《支付结算办法》第一百二十五条的授权性规定是否可以认为“中国人民银行已经对所有的商业银行行使罚款权的行为进行了一次合法的和具有普遍意义的授权”呢？我们认为这是不行的。根据我们前面对行政处罚行为合法性的分析，可以知道，原本没有行政处罚权的组织只有经过有行政处罚权的行政单位的授权委托后才能拥有行政处罚权，而这个“授权”程序及被授权人的资格条件决不是中国人民银行制定的行政规章中的一个授权性规范所能够跨越的。从法律效力层次上讲，《行政处罚法》的效力层次要比中国人民银行的《支付结算办法》高，若《支付结算办法》的规定与《行政处罚法》的要求不相符的，则该规定无效。由此，我们可以得出这样一个结论：即中国人民银行的这个授权性规范的内容是违法的；或者说中国人民银行的这个授权性规范并没有为该规定中的法律关系“主体”（即商业银行）为某种“法律行为（即实施罚款权）”提供法律上和现实上的“通行证”。若要使该授权性规范中的主体能真正拥有罚款的权利，该主体（即被授权组织）就必须要满足相关法律规定的条件——即按照《行政处罚法》的规定，必须具有管理公共事务的职能。所以，中国人民银行要想对签发空头支票的出票人进行罚款，要么亲自为之，要么委托他人为之。而若要委托他人为之，首先就要选对授权的对象。否则，任何组织（包括商业银行）的罚款决定都是属无效的。而从另一角度来讲，中国人民银行若要更好地维护金融管理秩序，就应当积极主动地向具有管理公共事务职能的组织进行行政处罚的授权。而在商业银行没有受权资格却取得授权的情况下，要求其对违反金融管理秩序的行为行使行政处罚权就是强人所难。若中国人民银行对本不能成为具体实施罚款权的商业银行追究其不对扰乱金融管理秩序的行为（如签发空头支票的行为）予以行政处罚的失职责任的，显然也是很不公平很不恰当的。

五、商业银行“行使”罚款权时的问题及对策

从上面的分析中，我们知道商业银行对签发空头支票的行为是无权处以罚款的，这也就使得商业银行在“行使”罚款权时出现了很多问题：

首先，在实际工作中，商业银行在“行使”罚款权时，其行使程序也大多不合法。按照《行政处罚法》的规定：行政主体为行政处罚行为前必须先立案，再调查取证，在经过审理和听证程序后，最后作出裁决并通知行政相对人。就算是采用简易程序进行行政处罚的，也要在裁决中要向被处罚人说明行政处罚的原因和理由，要求其在规定的时间内承担相应的行政责任，并告知其不服裁决可以申请复议或向法院起诉的权利。而实际工作中，商业银行的做法往往是：一旦发现了空头支票，先对持票人拒付，再就立即从出票人的账上扣划罚款。而《行政处罚法》第四十六条规定：“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。”只有对“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，”才可以当场作出行政处罚决定（第三十三条）。“当场作出行政处罚决定，有下列情形之一的，执法人员可以当场收缴罚款：（一）依法给予二十元以下的罚款的；（二）不当场收缴事后难以执行的（第四十七条）。”行政机关及其执法人员收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款（第四十九条、第五十六条）。“很显然，商业银行在”行使“罚款权时，有以下违法情形：一是如果空头支票上记载的金额较大（空头支票的金额一般都很大，也只有这样才可能成为空头支票），罚款数额超过第三十三条规定的限额的，商业银行就不具备当场作出行政处罚决定的资格；二是签发空头支票的出票人一般不会是该支票的持票人。而且，出票人在商业银行开有活期账户，一般不属于”不当场收缴事后就难以执行“的情况，所以商业银行无法对出票人作出当场收缴罚款的处理；三是商业银行一面自己作出罚款的决定，另一方面又自己亲自扣收罚款的作法完全违背了罚款决定与罚款收缴相分离的制度；四是商业银行在扣收了罚款后大多数时候都只是向出票人出具一份对账单据而不是法律规定的罚款收据，这显然不符合《行政处罚法》第四十九条的规定。而行政机关对当事人进行处罚不使用罚款单据或者使用非法定部门制发的罚款单据的，上级行政机关或者有关部门是应当对使用的非法单据予以收缴销毁的，并应对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；五是程序的忽略往往就会导致事实与外在表象的出入，从而引起被处罚人的不服，诉讼也就因此产生。而且，在现实生活中，类似这样的案件已经出现了很多，商业银行也往往因为不具备被中国人民银行授权行政行政处罚的资格以及行政处罚程序不合法而被法院判决罚款行为无效。这不能不引起商业银行的重视。

第二，商业银行对罚没的款项处理不当。罚款是行政机关为对扰乱国家正常的行政管理秩序的相对人实施的一种行政上的财产处罚措施，所以，《行政处罚法》第五十三条规定：“……罚款……，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分；”但是，在实际工作中，商业银行往往把罚款像扣收违约金一样地收取，完全把它当成了自己的一项收入来对待，罚没的款项一律归入本银行的收益账户，并不上缴给中国人民银行，这样做完全抹杀了罚款是行政处罚中的财产罚的性质，是对国家利益的侵犯。所以，《行政处罚法》就对这种行为规定了相应的法律制裁措施，其中第五十八条规定：“行政机关将罚款……截留、私分或者变相私分的，由财政部门或者有关部门予以追缴，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。”商业银行本来就不应该有罚款权，再把非法罚没的款项私自侵占，其行为的违法性不言而喻。其实，商业银行完全可以换一种思维来处理这个问题。前面我们已经分析过，支票的申请人与商业银行之间实际上是一种委托的合同关系，所以，在商业银行无权取得中国人民银行“可以行使行政处罚权”的授权委托时，可以根据《合同法》第四条“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干涉”的规定所体现出来的“当事人在不违反法律法规禁止性规定的前提下，可以在合同中自由约定权利义务条款”的基本立法精神，以及第一百一十四条“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，”的规定，在不违反《票据法》的禁止性规定的条件下，在与支票申请人签订支票委托付款协议时约定：“出票人不得签发空头支票，否则，就应当承担违约责任，违约金数额为空头支票票面额的5%但不得超过1000元，商业银行可以直接从出票人的活期账户中扣收。”双方签订了这样条款后，只要出现出票人签发空头支票阶情形，商业银行对出票人直接扣罚违约金的行为不仅有了合法的依据，而且可以光明正大地将处罚的款项当成自己的收入。

六、中国人民银行应当尽快修订相关条款

根据《行政处罚法》的规定，国务院在《关于贯彻实施（中华人民共和国行政处罚法）的通知》中要求：现行规章都要依照《行政处罚法》的规定予以修改或者废止，修订规章的工作要在1997年12月31日前完成。国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元；行政处罚原则上只能由行政机关实施，没有法律、法规或者规章明确规定的，行政机关不得委托事业组织实施行政处罚。没有法律、法规、规章的依据，行政机关自行委托组织实施行政处罚的，都要尽快予以纠正。各地方、各部门设立新的执法机构，必须符合法定条件，出现不符合法定条件的机关或者组织实施行政处罚的情况，要追究该地方或者部门领导人的责任。《支付结算办法》是自1997年12月1日起施行的，可见中国人民银行并没有按照国务院的要求对该条规定进行修正，这已经导致了商业银行不得不在此类案件诉讼中承担败诉的结果，给商业银行的工作造成了极大的被动。所以，中国人民银行还是应当尽快对《支付结算办法》第一百二十五条进行修改，把对签发空头支票的罚款权上收到自己手中，让商业银行摆脱“执法却违法、不执法却受罚”的尴尬局面。在商业银行和中国人民银行之间建立一个行政处罚的快速反应机制，使商业银行一旦发现签发空头支票的行为就能在第一时间通过该机制上报给中国人民银行，而中国人民银行也可以在第一时间内作出行政处罚的决定并反馈给商业银行，委托商业银行代为行使收缴罚款的权利。只有理顺了罚款权行使主体与罚款收缴权行使主体之间的关系，才可以更有力地惩治签发空头支票的行为，更好地维护我国的金融管理秩序。