浅析公共财政支出民主化

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摘要：随着我国市场经济体制的逐步完善和财政体制改革的全面推进，事关国家经济发展、政治文明、社会进步和公民切身利益的公共财政支出民主化问题，将备受关注。本文试从公共财政支出民主化的必然性、民主化进程和加强民主化的建议三个方面作一初步探讨。

关键词：公共财政支出；民主化

公共财政支出是公共财政的重要组成部分，公共财政支出预算的编制与执行，是公共财政收入能否得到科学合理、公平有效使用的关键，也是公共需要能否得到最佳满足的关键。只有实行公共财政支出的民主化，才能使公共财政支出真正符合公众的整体利益。

一、公共财政支出民主化的客观必然性

随着市场经济的发展和财政体制的改革，我国公共财政支出的重点也逐步确定，主要内容包括：行政管理、国防、外交、治安、立法、司法、监察等国家安全事项和政权建设、教育、科技、农业、文化、体育、公共卫生、社会保障、救灾救济、扶贫等公共事业发展，水利、交通、能源、市政建设、环保、生态等公益性基础设施建设，以及对经济运行进行必要的宏观调控等。公共财政支出的民主化，就是要使包含上述内容的预算编制和执行过程公开与透明，并实行民主参与、民主决策、民主监督和民主评价。这是经济发展、政治文明、社会进步的必然要求。

1.我国社会主义市场经济的建立和完善，不仅赋予公民自主决策、公平竞争、依法获益的权利，而且进一步强化了人民当家作主的政治地位。广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。对于公共财政支出这个决定公共资源配置、体现社会公平和影响经济社会稳定的重大问题，广大人民群众无疑享有知情权、参与决策权、监督权、评价权，使公共财政支出真正成为公众支出，体现公众利益。

2.改革开放以来，随着我国经济市场化取向的逐步明晰，与计划经济相适应的权力过分集中的建设财政也进行着某些被动的调整，当社会主义市场经济体制这一目标模式确立以后，公共财政目标才逐步明确，并开始进行主动改革。但是，计划经济的惯性、民主政治建设的相对滞后和对既得利益的维护，使得公共财政支出领域的改革异常艰难，权力过分集中、缺乏透明、监督、公平和效率等问题普遍存在。为了充分发挥公共财政的职能作用，必须加快公共财政支出的民主化进程。

3.在公共财政体制下，财政收入的主体是税收。政府征税是为了提供公共产品和公共服务，满足公共需要，纳税人纳税则是为了获得市场无法提供或很好提供的公共产品和公共服务，满足自身需要。由此可见，纳税人纳税不仅是其必须承担的义务，也是实现其根本利益的必要手段。同时，纳税人也享有广泛的权利。从“纳税人纳税———政府收税并提供公共产品和公共服务———纳税人获得公共产品和服务”的过程中可以看到，纳税人和政府就像是委托人和受托人，是两个平等的主体，两者之间“实质上是一种市场式的等价交换关系。因此，赋予纳税人应有的权利是‘公共财政’的必然要求。”随着我国市场经济的迅速发展，纳税人的队伍将日益庞大，部分纳税人的纳税数量也会日渐增加，对公共产品和公共服务的要求也会“水涨船高”。只有实行公共财政支出的民主化，才能充分体现纳税人的意愿，更好地满足纳税人和其他公民的公共需要。

4.公共财政支出效率的提高和公共权力分配的平等，需要民主化力量的推动和制衡。如前所述，公共财政支出的任务就是为社会提供公共产品和公共服务，而公共产品和公共服务一般只能由政府来提供，从而形成政府的垄断供给。这就难免会带来以下问题：一是排斥市场竞争，难以实施优胜劣汰机制，不利于提高公共产品和公共服务的质量；二是公共产品和公共服务的提供不以赢利为目的，缺乏有效的利益刺激，容易造成供给的低效率或无效率；三是通过公共政策措施来完成的公共权力分配，通常都是由一部分人将手中的权力强加到其他人的头上，这种公共权力分配的不平等，客观上给不公正和滥用职权提供了机会；四是公共产品和公共服务的非市场交易，极易在非市场因素的影响下发生畸变。比如，在政府部门拥有一般消费者所不具有的信息资源和组织资源时进行非市场交易，它的利益就容易膨胀，交易就会变得不公平。这些方面的问题，都需要通过强有力的民主化力量加以推动和制衡。

二、公共财政支出的民主化进程

我国公共财政支出的民主化进程，是伴随着整个财政体制的改革逐步向前推进的。从1998年开始，我国的财政体制逐步由建设财政向公共财政转变，目前已经初步形成了符合社会主义市场经济发展要求的公共财政体制框架，包括已基本建立起来的增长稳定的财政收入体系、灵活有效的财政宏观调控体系和正在构建的管理规范的财政支出体系。

为了构建符合社会主义市场经济要求的公共财政支出体系，我们对原有的财政支出体制进行了多方面的改革。2002年11月21日，原财政部部长项怀诚在香港中文大学发表演讲时说，“本届政府推行的主要改革措施有10多项，概括起来可分为四类：基础性改革、技术性改革、机制性改革和结构性改革。其中，机制性改革主要包括实行部门预算、推行国库集中支付制度、推进政府采购制度；结构性改革的核心就是按照公共财政的要求，调整和优化支出结构，逐步减少对竞争性领域的直接投资，增加社会公共领域方面的支出，包括增加社会保障支出、提高机关事业单位职工工资水平、增加对教育与科技财政投入、加大生态建设和环境保护投入等。”这些改革，不仅提高了财政支出的“公共性”和财政资金的使用效率，而且蕴含着政府在支配公共财政支出中的民主意识和理念，有力地推动了公共财政支出中的民主化进程。

1.在公共财政支出预算的编制和审议中扩大了民主的范围，增强了人民代表审议和监督的作用。长期以来，我国的财政预算主要是根据政府的政治、经济、社会职能和所要达到的调控目标编制出来的。由于预算编制的结果过于抽象，提交到人民代表大会审议的财政预算比较简单，影响了预算的透明度和严肃性，并在一定程度上弱化了人民代表审议和监督的作用。实行部门预算的改革后，每个部门不仅要把预算内、预算外或其他收支及其项目全部编进一本预算当中，而且要对所有的收支项目进行细化；预算的编制时间也从原来的个把月变成了几个月；预算的编制不是由部门代编而是从基层开始编制，由部门汇总后上交财政部门再提交人民代表大会审议、批准。除突发性事件造成的必需开支按有关程序报批外，不得随意调整预算。由此可见，实行部门预算后，预算的编制时间变得充裕了，参与预算编制的人员也大大增加，编制的预算更加完整、更加贴近实际，人民代表大会对预算的审议也更全面具体，从而使公共财政支出预算的编制、审议更加民主、透明、严格、有效，也为预算的执行打下了有利的基础。

2.对个别影响大、涉及面广的公共产品的提供或价格确定，已经启用听证程序。2001年12月8日，备受关注的“2002年广东省春运公路客运价格听证会”在广东省政府举行。中央电视台、广东电视台对听证会全程进行了现场直播。据了解，这是中央电视台第一次对政府机构的业务工作会议进行直播。听证会上，经营者、消费者、人大代表、政协委员、专家学者等各界31名听证会代表，就“春运公路客运票价是否该涨”、“涨幅应当控制在什么水平”等展开了激烈“交锋”。2002年1月12日，我国举行了首次公开的国家级铁路价格听证会，对铁道部提出的涉及春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节日期间列车的票价浮动情况的调价方案进行公开听证。包括33名正式代表、30名旁听代表和国家计委有关人士、申请人铁道部的代表、中介机构的代表以及新闻记者在内的近百人参加了价格听证会。部分听证代表就调价方案及有关材料中涉及的具体问题进行了提问和质询，代表们还进行了自由发言和辩论，中央电视台进行了现场直播。从政府举行听证会，到广大人民群众踊跃报名参加价格听证会，以及社会各界对听证会的高度关注和大力支持来看，我国公共事务决策的民主化不仅势在必行，而且已经有了良好的开端。在为数不多的听证会上，我们不仅可以看到公众对自身利益的深切关注、对公共事业发展所抱有的强烈责任感和日益增长的民主意识，我们还开始找到了公共事务决策科学化、民主化和增加决策透明度的重要制度保证。

3.推行国库集中支付制度、推进政府采购制度。随着公共财政支出的数量逐年增加，支出的内容日渐繁多，如果“各自为帐”，很容易在局部利益甚至某些个人利益的驱使下，使财政支出发生异变。实行国库集中支付制度，能最大限度地将各种支出置于统一管理监督之下，增强了支出的透明度和约束力，有利于杜绝违法违纪。同时，为了避免政府采购中因为缺乏竞争而产生的私下交易以及由此产生的腐败现象，推行了政府采购制度，这种公开的、强制竞争的制度，不仅使交易透明化，便于监督，而且提高了资金的使用效率。

三、加强公共财政支出民主化的几点建议

在一定时期内，公共支出所能满足的公共需要总是有限的，实行公共财政支出的民主化，就是要使它的内容、结构、重点、方向及其体系运行，最大限度地代表最广大人民群众的根本利益，满足公共需要。

1.进一步增强预算的完整性和透明度，提高监督的有效性。尽管实行部门预算后要求把预算内、预算外和其他的收支纳入一本预算之中，但仍有大量的政府收支游离于部门预算之外。也就是说，人民代表大会审议的预算、广大人民群众从新闻媒体上见到的预算，仍然只是政府收支的一部分，从而使审议和监督的实际意义大为削弱。因此应尽快取消制度外政府收支，逐步将预算外政府收支纳入预算内管理。在此基础上，形成一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的完整统一的公共预算。只有这样，公共财政支出才可能是真正透明公开的，人民代表大会的审议和广大人民群众的监督才是真正有意义的。

2.完善听证制度，适当运用质询、表决程序，进一步增强公共财政支出决策的民主性。如前所述，公共财政支出涉及经济、政治、社会的方方面面，涉及每个公民的切身利益，因此，对于重大公共财政支出项目的决策、重大公共产品和公共服务的提供或价格确定，一定要尽可能充分地体现民主的广泛性，通过各种渠道和适当的程序，如听证、质询、表决等，多方听取专家和广大百姓的意见，使决策真正体现国家和公众的整体利益。

例如，应当怎样增加社会保障支出的问题，与每一个公民的利益直接相关。现阶段，除了确保企业离退休人员基本养老金和国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放，做好城市居民和机关事业单位职工的工资保障工作外，应当怎样全面启动农民最低生活保障工作，使公共财政支出成为惠及所有贫困人口的主渠道？应当设立哪些特殊的救助基金，使遭遇特殊困难的人能够渡过难关，切实感受党和政府对人民群众的关怀和温暖？应当如何定位并保证至今几乎空白但己火烧眉毛的广大农村的医疗保障体系建设支出？在全社会增加的社会保障支出中，应当建立一种怎样的平衡机制，是先涨机关事业单位职工工资，还是先提高最低生活保障线，还是先提高特困救助标准……这方方面面的重大决定，都必须从最广大人民群众的根本利益出发，进行合情合理合法的权衡、兼顾和协调。为此，必须通过公开透明的程序，广泛听取各方意见，使决策在各种声音的相互交会中更加科学、更加务实、更加符合民情民心民意。对于一些已经采取的措施、已经实施的方案，如果群众意见较大，或者疑虑较多的，可以适当采用质询程序加以解决。

由于现在举行的听证会还不多见，能够参加听证会的代表也很有限，由此来作出决策或影响决策的更是刚刚启幕；质询、表决程序的运用也几乎为零，这迫使我们要在今后的公共财政支出民主化进程中予以加强和完善。